我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理

1、宅基地與耕地是廣大農(nóng)民得以安身立命、實現(xiàn)“居者有其屋，耕者有 其田”這一基本生存保障的兩大支點，宅基地與耕地的所有權(quán)或用益 權(quán)制度，也因之成為保障廣大農(nóng)民的生存利益的根本性制度。在我國 漫長的農(nóng)業(yè)社會發(fā)展史上，倡議或?qū)嵤┎煌恼嘏c耕地制度，對 于國家政權(quán)的穩(wěn)定與變迭，社會發(fā)展的進程與走向都有著十分巨大的 影響。事實上，我國新近三十年的改革開放進程便是由上世紀七十年 代末期開始的以“分產(chǎn)到戶”為表征的耕地制度的改革開始的，并由 此衍生和推進了整體的經(jīng)濟社會發(fā)展與政治制度文明建設(shè)，其成功有 目共睹。可以說，建立和健全完善的農(nóng)村宅基地以及耕地、林地、草 地等農(nóng)業(yè)用地制度，事關(guān)我國八億多農(nóng)民的生存

2、品質(zhì)，事關(guān)我國農(nóng)村 社會長期穩(wěn)定的發(fā)展大局，也事關(guān)目前正緊鑼密鼓地進行的社會主義 新農(nóng)村建設(shè)的成敗。在農(nóng)業(yè)用地方面，我國于 2002 年通過了農(nóng)村 土地承包經(jīng)營法，用法律的形成明確地賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成 員以長期而有保障的土地使用權(quán)，并就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、 保護與流轉(zhuǎn)等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定；但在農(nóng)村宅基地方面，雖然新分 布的物權(quán)法在第三編“用益物權(quán)”專章規(guī)定了“宅基地使用權(quán)” 制度，并于第 一百五十二條 對宅基地使用權(quán)作了法定定義，即“宅基 地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法 利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”但根據(jù)第一百五十三條“宅基 地使用權(quán)的取得、行使

3、和轉(zhuǎn)讓，適用 土地管理法 等法律和國家有關(guān)規(guī) 定?！钡囊?guī)定，宅基地使用權(quán)制度目前仍顯得零散、紊亂，缺乏系統(tǒng) 性與周全性。本文擬通過對現(xiàn)行宅基地制度的梳理， 勾劃其結(jié)構(gòu)框架， 進而論證其完善路徑。一、對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理 經(jīng)過對新中國建立以來我國現(xiàn)有全部涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)問 題的政策、法律、規(guī)章等 1 這些政策、法律、規(guī)章等主要有 1950 年6月28日土地改革法 、1954年憲法、1962年9月27日中 共中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案 、1963年 3月 20日中共中 央關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、1963年 8月 28 日最高人民法院 關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政

4、策幾個問題的意見 （修正稿）、 1979年 2月2日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見 （節(jié) 錄）、1981年 4月 17日國務院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急 通知、1982年5月 14日國務院國家建設(shè)征用土地條例 、1982年 2 月 13 日國務院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例的通知 、1984 年 8月 30日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意 見、1986 年中華人民共和國土地管理法 及其后各次修正案、 1990 年 1 月 3 日國務院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工 作請示的通知、1995年 3月 11日國家土地管理局 關(guān)于印發(fā)確定土 地所有權(quán)和使用

5、權(quán)的若干規(guī)定 的通知、1995 年中華人民共和國擔 保法、1998年 11月 4日中華人民共和國村民委員會組織法 、1999 年 5 月 6 日國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通 知、2000年6月13日中共中央國務院 關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策 、 2001年3月30日國發(fā) 6號國務院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍 管理制度改革意見的通知 、2004 年中華人民共和國憲法 、2004年中華人民共和國土地管理法 、2004年國發(fā) 28 號國務院關(guān)于深 化改革嚴格土地管理的決定 、2004年 11月 2 日國土資源部 關(guān)于加 強農(nóng)村宅基地管理的意見 的通知、 2005年 12月 31日中

6、共中央、國 務院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見 等。 1 認真、細 致的耙梳，筆者認為，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本框架與 主要內(nèi)容是：1、農(nóng)村宅基地所有權(quán)由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。由此引伸出 的一個基本原則是宅基地所有權(quán)歸集體， 而使用權(quán)歸農(nóng)民。1950 年土 地改革法第 1條及 1954年憲法第 8條明確規(guī)定實行農(nóng)民土地 所有制，國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有 權(quán)，讓農(nóng)民能夠分享革命勝利的果實，實現(xiàn)“居其有其屋，耕者有其 田”。此為農(nóng)村土地（包括宅基地）農(nóng)民所有制階段。其后，我國效 仿前蘇聯(lián)推行社會主義農(nóng)業(yè)集體合作化運動，并相應地將農(nóng)村土地的 農(nóng)民所有制改革

7、為勞動群眾集體所有制。實現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有制的 規(guī)定，始自 1962 年中共中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案 ，后 為多層級政策、法規(guī)重申，最后由我國憲法與 土地管理法 所確認，成 為一個基本原則。其在宅基地方面的表述，最為經(jīng)典的是1963年 3月 20 日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 中的規(guī)定，即社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基 地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使 用，長期不變。該規(guī)定不僅第一次明確了農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán) 分屬于集體與農(nóng)民個體這一基本原則，并暗含了“宅基使用權(quán)”的概 念。2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)立。農(nóng)村宅基地由

8、村集體依法設(shè)立，其設(shè)立程序與原則主要有：（1）由需用地農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣市審批。根據(jù) 1982年村鎮(zhèn)建房用地管理條例 （第14條）和國土資源部 2004 年關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見 的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員等需要宅基地建房的，應向本集體經(jīng)濟組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。（2）審批宅基地需符合統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則。 我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。根據(jù) 1981 年 4 月 17 日 國務院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知 、1982 年國務院村鎮(zhèn)建房用

9、地管理條例 、以及土地管理法（第 62條， 2004）的規(guī)定，農(nóng)村建房用地，必須統(tǒng)一規(guī)劃（符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總 體規(guī)劃），合理布局，節(jié)約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地； 凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、園地；凡是就地改造 的，應充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。嚴格控制占用耕地，不 允許占用基本農(nóng)田保護區(qū)的土地。為了節(jié)約用地，要因地制宜選擇適 當?shù)慕ㄖ问?，在山區(qū)建房要依山就勢，黃土高原可提倡修建窯洞， 城市郊區(qū)和人多地少經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，應鼓勵有條件的農(nóng)戶建多層住 宅。受自然條件限制， 確實需要動用耕地建房的， 要經(jīng)過嚴格的審批。 在審批權(quán)限上， 1986年土地管理法第 38條規(guī)定

10、，使用原有 的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準；使用耕 地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后， 報縣級人民政府批準。 而 2004 年土 地管理法 第 62 條規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府 審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，須依照該法 第 44 條的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、直轄 市人民政府。宅基地使用權(quán)的審批趨于嚴格。（3）一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、 自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。 1986年土地管理法第 38條與 2004 年土地管理法 第 62 條均規(guī)定，農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得 超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定

11、的標準，后者更進一步明確規(guī)定，農(nóng)村 村民一戶只能擁有一處宅基地。此后，面積標準與“一戶一宅”原則 不斷被強調(diào)，成為宅基地使用權(quán)制度的核心要素。但是，對基于合法原因（讓與、繼承）而致宅基地面積超標的， 可作變通處理。如 1995 年 國家土地管理局確定土地所有權(quán)和使用 權(quán)的若干規(guī)定 第 49、51 條規(guī)定，接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基 地，與原有宅基地合計面積超過當?shù)卣?guī)定標準，按照有關(guān)規(guī)定處 理后允許繼續(xù)使用的，可暫時確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承 房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，但須在土地登 記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。等以后分戶建房或現(xiàn)有 房屋拆遷、改建、

12、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，再按當?shù)卣?府規(guī)定的面積標準重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。（4）出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。 1982 年國 務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15 條規(guī)定，出賣、出租房屋的， 不得再申請宅基地。 1986年土地管理法第 38條、2004年土地 管理法 第 62條重申了該規(guī)定， 2004年國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村 宅基地管理的意見 對該規(guī)定作了擴展，規(guī)定農(nóng)村村民將原有住房出 賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準。3、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保有與行使。（1）宅基地使用權(quán)可長久行使，受法律保護。 1963年 3月 20日 中共中央關(guān)于對社員宅基地

13、問題作一些補充規(guī)定的通知 、1963 年 8月 28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見 （修 正稿）規(guī)定，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅 基地，歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊應保護社員的使用權(quán)，不 能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權(quán)人所有，可為買賣、 租賃等處分。 1963年 3月20日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作 一些補充規(guī)定的通知 、1963年8月 28日最高人民法院 關(guān)于貫徹執(zhí) 行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，宅基地上的附著物， 如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣房 屋或租賃房屋的權(quán)利。 房

14、屋出賣后， 宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房主， 但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。（3）宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到限制，即不準對宅基地為出租、 抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。自 1962年 9月農(nóng)村人民公社工作條例修正 草案起，我國一些政策性文件 2 這些規(guī)定主要有： 1962年 9月農(nóng) 村人民公社工作條例修正草案 、1963年 3月 20日中共中央關(guān)于對 社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、1963年 8月28日最高人民 法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見 （修正稿）。2 規(guī)定， 農(nóng)村土地，包括宅基地，均屬于集體經(jīng)濟組織（如生產(chǎn)隊）所有，一 律不準出租或買賣。對此，筆者認為，根據(jù)這些規(guī)定的上下文語境判 斷，

15、其所強調(diào)的其實應為農(nóng)村土地的集體所有制，說的是土地所有權(quán) 不得買賣、租賃。 1981年4月 17日國務院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占 耕地的緊急通知 規(guī)定的是， 分配給社員的宅基地、 自留地（自留山） 和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。這里 “不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”的，究為所有權(quán)還是使用權(quán)，似有疑 義。即使如此，該條規(guī)定還是為宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓留了一個口子。 1982年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 4 條規(guī)定，“社員對宅基 地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用途使用 的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。嚴禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地?！迸c 本條同義。同樣內(nèi)含建房用地可依

16、法轉(zhuǎn)讓的意思。 1995擔保法 第 37 條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán) 不得抵押。該條有兩層突破，一是將宅基地使用權(quán)的權(quán)能限制擴及到 抵押；再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權(quán)，不再有客 體不明之憾。土地管理法 （2004年）第 63 條規(guī)定農(nóng)民集體所有的 土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，從更宏觀的角 度限制了土地使用權(quán)的權(quán)能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權(quán)的，根據(jù) 1982 年國務院 村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 21 條的規(guī)定，應限期將土地退回集體， 沒收全部所得款項，并處以罰款。 1990年 1月 3日國務院批轉(zhuǎn)國家 土地管理局關(guān)于加強

17、農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知更規(guī)定，對現(xiàn) 有住宅有出租、 出賣或改為經(jīng)營場所的， 除不再批準新的宅基用地外， 還應按其實際占用土地面積，從經(jīng)營之日起，核收土地使用費。（4）宅基地使用權(quán)的行使必須遵守其邊界。 1963年 8月28日最 高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī) 定，社員不能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集 體耕地，已經(jīng)擴大侵占的必須退出。 1984 年最高人民法院關(guān)于貫徹 執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見 第 65 條規(guī)定，城市房屋所有人 在原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規(guī)定辦理合法手 續(xù)的，依法不予保護。行使宅基地的使用權(quán)而妨礙公共

18、利益和他人利 益的，應依法予以制止。4、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 如前所述，現(xiàn)行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉(zhuǎn)讓、違 法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，但沒有絕對禁止宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓。筆 者認為，根據(jù)現(xiàn)行法源，所謂宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，指的應該是 基于“地隨房走”原則而允許的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。如 1963年 3 月 20 日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、 1963年 8月 28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的 意見（修正稿）規(guī)定，房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房 主，但宅基地的使用權(quán)仍歸集體所有。值得注意的是，在禁止宅基地 使用權(quán)為買賣、出賣、出租、抵押的前

19、提下，基于“地隨房走”原則 而發(fā)生的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只能是無償?shù)牡模蚨厥褂脵?quán) 不具有獨立的價值。不僅如此，為了防止宅基地使用權(quán)以房屋所有權(quán)的形式實際流 通，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非財產(chǎn)性質(zhì)，現(xiàn)行法律政策規(guī)定，宅基 地不得直接或間接向城市居民轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基 地。雖然 1986、1988年土地管理法 第 41 條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶 口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批 準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國 家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村 購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和房

20、地產(chǎn)商 利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法利用農(nóng)村宅基地進行房地產(chǎn)開發(fā)， 3 尹飛：物權(quán)法 ·用益物權(quán)，中國法制出版社， 2005年版，第 257頁。3 故1999年 5月6日國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管 理嚴禁炒賣土地的通知 明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售， 也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法 建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。 2004 年國務院關(guān)于深 化改革嚴格土地管理的決定 規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。5、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理（1）依法收回空閑宅基地，防止宅基地閑置浪費。 1982 年國務 院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15 條規(guī)定

21、，社員遷居并拆除房屋后 騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用。 1995 年國家土地管理 局確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定 第 52 條規(guī)定，空閑或房 屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已 經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記， 土地由集體收回。 2000 年中共中央、國務院關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政 策規(guī)定，為鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，從 2000 年起，凡在縣級市市區(qū)、 縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活 來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口， 并在子女入學、 參軍、 就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策

22、。對進鎮(zhèn) 農(nóng)戶的宅基地，要適時轉(zhuǎn)換出來，防止閑置浪費。 1990年1月 3日國 務院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 規(guī)定，對已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員，要適時核減宅基地面積。（2）禁止收取宅基地使用權(quán)有償使用費。雖然 1990年 1月3日 國務院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的 通知，對山東省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行的宅 基地有償使用持肯定態(tài)度，并對進一步搞好農(nóng)村宅基地有償使用的試 點，進行了指導，如選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村， 有組織、有步驟地進行試點；確定宅基地有償使用收費標準時，對在 規(guī)定用地標準以內(nèi)的，既要體現(xiàn)有償原則

23、，又要照顧群眾的經(jīng)濟承受 能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應規(guī)定較高的收費 標準；對級差收益較高地段，收費標準要適當提高；建立和完善土地 使用費管理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之 于村，使用得當”的原則，實行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。?？顚?用，主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不得挪作他用，等。但 2004 年國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見 規(guī)定，各地一 律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費。（3）加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。 2004 年國土資源部關(guān)于 加強農(nóng)村宅基地管理的意見 規(guī)定, 市、縣國土資源管理部門要加快 農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容 規(guī)范清楚，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。要加強農(nóng)村宅基地的變更登記 工作，變更一宗，