防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策

1、防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策一、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指政府擁有的公共資源不足以旅行其承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。它主要表現(xiàn)：首先是財(cái)政債務(wù) 不可持續(xù)，也就是不可能再通過(guò)借債來(lái)維持或擴(kuò)大支出； 其次是財(cái)政的不可持續(xù)， 即不可能再用擴(kuò)大的赤子辦法來(lái)擴(kuò)大支出，這主要是來(lái)自社會(huì)壓力和政治壓力。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指省級(jí)以下各級(jí)地方政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng) 當(dāng)承擔(dān)的支出債務(wù)和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。 具體來(lái)說(shuō)是是指地方財(cái)政運(yùn)行所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、融資環(huán)境等因素的變動(dòng)，而導(dǎo)致地方政府無(wú)力提供基本公共品和公共服務(wù)，或?qū)?/p>

2、法律所規(guī)定的地方政府支付責(zé)任大規(guī)模違約以及無(wú)力承擔(dān)迫于公眾期望或政治壓力要求必須由地 方政府承擔(dān)的道義責(zé)任或期望責(zé)任，由此給整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)?yè)p失的可能 性。它可能表現(xiàn)地方政府無(wú)力償債、地方財(cái)政支出相對(duì)于收入的過(guò)快增長(zhǎng)、長(zhǎng)期 持續(xù)赤子以及地方政府無(wú)力承擔(dān)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)， 但最終往往集中以地方政府債務(wù) 的形式表現(xiàn)出來(lái)。二、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度如何，一方面取決于致險(xiǎn)因素及危害程度，另一方面取決 于當(dāng)?shù)刎?cái)政的實(shí)力，即抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很 大的差別，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的程度和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力也有所不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的省份及地區(qū)，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題就相對(duì)比較突出

3、， 且風(fēng)險(xiǎn)形式呈多樣化；經(jīng) 濟(jì)發(fā)展水平比較高的省份及地區(qū)，抵御財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)比較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)形式也 相對(duì)比較集中。從我們調(diào)查的情況來(lái)看，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要有以下一些表現(xiàn)形式：（一）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是政府債務(wù)的伴生物，而政府舉債的直接原因是政府的經(jīng)常 收入不能滿足其支出需要所產(chǎn)生的矛盾。地方政府負(fù)債可劃分為三個(gè)層次：地方政府直接舉借的內(nèi)、外債（政府承借或擔(dān)保的債務(wù)）;地方政府的間接債務(wù)（地方國(guó) 有企業(yè)或國(guó)家持股的股份制企業(yè)舉借的， 并承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)）；地方政府“點(diǎn) 貸”項(xiàng)目（政府授意金融機(jī)構(gòu)借款或政府提出的風(fēng)險(xiǎn)承諾）。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在 以下幾個(gè)方面：1. 政府貸款歸還難；2. 企業(yè)債務(wù)

4、拖累財(cái)政；3. 建設(shè)貸款負(fù)擔(dān)沉重。（二）財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)為財(cái)政吃緊，其內(nèi)在意義是財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算平衡難 度大。由于財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，收入結(jié)構(gòu)單一，加上存在“虛收”現(xiàn)象，預(yù)算安 排的法定支出難以正常足額地及時(shí)地支付。主要表現(xiàn)如下：1. 財(cái)政收入占GDP勺比重偏低，地方各級(jí)財(cái)政可調(diào)配財(cái)力十分有限， 抗風(fēng)險(xiǎn) 能力很低。2. 稅源結(jié)構(gòu)單一，“資源型”財(cái)政發(fā)展受限，收入總量增長(zhǎng)緩慢。有的地方 財(cái)政長(zhǎng)期受地理位置和自然條件的影響， 稅源結(jié)構(gòu)比較單一，導(dǎo)致收入總量增長(zhǎng) 緩慢。3. 地方財(cái)政“虛收”的現(xiàn)象嚴(yán)重。部分銀行和企業(yè)存在上繳財(cái)政收入的虛假 性的現(xiàn)象，造成虛盈實(shí)虧，導(dǎo)致地方財(cái)政收入的“假

5、平衡、真赤字”，增大了地 方財(cái)政收入的水份，進(jìn)一步增大了財(cái)政未來(lái)面臨的風(fēng)險(xiǎn)。 還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收 入完成不真實(shí)，收入一塊水份比較多。（三）財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)地方財(cái)政的支出風(fēng)險(xiǎn)就是因收入短缺而造成地方財(cái)政基本職能的部分喪失 所形成的風(fēng)險(xiǎn)，比如政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢 法經(jīng)費(fèi)等法定支出不能按時(shí)足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能實(shí)現(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。由于受經(jīng)濟(jì)規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及體制的制約，一些地方的財(cái)政收入增幅雖小， 但又必須為政府運(yùn)轉(zhuǎn)、各項(xiàng)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會(huì)穩(wěn)定提供必要的資金保 障，特別是深化改革、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，諸如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、深化糧食流 通體制改革、完善地方社會(huì)保

6、障體系、調(diào)整提高公務(wù)員和事業(yè)單位職工工資等方 面的改革和措施，以及財(cái)政供養(yǎng)人口逐年增加等因素， 都使地方各級(jí)財(cái)政剛性支 出不斷增加。因此，財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，增支壓力大、剛性強(qiáng)，收支矛盾突出是地方 財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)的集中表現(xiàn)。（四）赤字風(fēng)險(xiǎn)地方財(cái)政赤字是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在一定程度上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顯示器， 其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)方式以及控制政策的選擇，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的、深 刻的影響，從而形成各種隱性的和現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政赤字的產(chǎn)生是財(cái)政不平 衡導(dǎo)致的結(jié)果，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步影響財(cái)政平衡。財(cái)政赤字如果控制在一定規(guī)模、 一定的期限內(nèi)，就能在一定程度上緩解財(cái)政支出的壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但如果控制不當(dāng)形成巨大

7、赤字，將嚴(yán)重制約地方財(cái)政的調(diào)控能力和政策實(shí)施。三、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成因分析財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的廣泛性，決定了其成因的復(fù)雜性。既有財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部因 素，又有系統(tǒng)外的外部因素；既有歷史與時(shí)代的客觀必然性，又有政策、體制與 管理等人為因素。（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入保持了持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)。 但我國(guó)幅員廣 闊，各地情況多樣，地區(qū)間和各預(yù)算級(jí)次之間是不平衡的。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于 經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后導(dǎo)致財(cái)力基礎(chǔ)差，增長(zhǎng)也緩慢，往往難以滿足機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)和事 業(yè)正常發(fā)展的需要，拖欠工資、政府欠債及其他各種拖欠極為普遍， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日 益積聚,縣鄉(xiāng)財(cái)政尤為突出，有些縣鄉(xiāng)財(cái)政處于僅能維

8、持“吃飯”，甚至“飯也 吃不飽”。這些地方由于傳統(tǒng)農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的天生“弱質(zhì)”、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)機(jī)制不活、競(jìng)爭(zhēng)力不夠等諸多因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以與全國(guó)同步，由此產(chǎn)生的財(cái)力規(guī)模弱小和增長(zhǎng)后勁不足，既增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的易發(fā)性，更制約著其抗 御風(fēng)險(xiǎn)的能力。（二）財(cái)政支出膨脹是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸顯現(xiàn)是以經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、 財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)為背景的，由 此可看出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接誘因在于支出的過(guò)快增長(zhǎng)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1 財(cái)政的正常支出增長(zhǎng)快且呈剛性除擴(kuò)大了支出范圍等客觀因素（如社保支出）夕卜，正常支出增長(zhǎng)主要表現(xiàn)在： 一是財(cái)政供養(yǎng)人口不斷膨脹，有些縣鄉(xiāng)財(cái)政的可用財(cái)力尚不足以全額發(fā)放人員工

9、 資；二是支出標(biāo)準(zhǔn)日益攀高。2 各級(jí)政府的投資需求異常強(qiáng)烈改革開放后，各地方政府擁有了相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政， 擁有了本地經(jīng)濟(jì)與社 會(huì)方面的諸多發(fā)展目標(biāo)和各自的地方利益。 在以投資帶動(dòng)為主要特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 方式下，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的高速發(fā)展，決定了對(duì)投資的高度依賴。而且在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí) 代許多“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”的成功先例，也無(wú)不激勵(lì)鼓舞著眾多的后來(lái)者，于是地方財(cái) 政不準(zhǔn)有赤字、地方政府不能舉債的戒律被主動(dòng)打破， 有些地方不惜擠占有專門 用途的財(cái)政資金和借債來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。 誠(chéng)然，地方政府適度的“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”應(yīng) 該有其積極的一面，但是不考慮本地區(qū)的還債能力和對(duì)投資項(xiàng)目效果的把握能 力，其結(jié)果也必將加重地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

10、 從基層調(diào)查中也不難看出，伴隨著一股 股的政府“投資熱”、“城建熱”、“建市場(chǎng)熱”、“建廣場(chǎng)熱”，如果項(xiàng)目效果不佳，必然讓地方背上了沉重債務(wù)包袱。 地方政府投資需求的過(guò)熱，實(shí)際透 視著發(fā)展利益與償債責(zé)任不對(duì)等的現(xiàn)狀。（三）體制與政策因素促使財(cái)政收支矛盾加劇1 現(xiàn)行財(cái)政體制導(dǎo)致地方財(cái)力穩(wěn)定與增長(zhǎng)性差1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制后，在提高中央財(cái)政收入比重和加強(qiáng)中央財(cái)政 的調(diào)控能力方面起到了積極作用，但由于地方稅體系尚未完善，影響地方財(cái)政收 入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源本身缺乏穩(wěn)定性， 原工業(yè)性主導(dǎo)財(cái)源趨于萎縮，區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后造成稅源狹窄，屬于地方的零散稅源 很難挖潛。2

11、政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致“上面出政策，下面掏錢”政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：（1）在出現(xiàn)新的財(cái)政開支領(lǐng)域（如 社保開支、社會(huì)應(yīng)急性開支）時(shí)，往往采取“屬地化”原則，增支義務(wù)交給下級(jí)；（2）在提高開支標(biāo)準(zhǔn)或制定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)（如漲工資和科教、計(jì)生等規(guī)定法定比 例的支出），則多是上面出政策不出錢（或出錢也是部分補(bǔ)助）；（3）在體制上下劃轉(zhuǎn)中存在著甩包袱的現(xiàn)象，有增長(zhǎng)潛力的上劃，衰退成為包袱的下劃（如 煤、糧、森工企業(yè)下劃），實(shí)際增加了基層負(fù)擔(dān)；（4）在上級(jí)給下級(jí)的各種專 項(xiàng)支出中往往要求地方必須有相應(yīng)的匹配資金， 這必然會(huì)增加下級(jí)財(cái)政的支出壓 力。由于“上面出政策，下面掏錢”，不僅影響地

12、方財(cái)政收支的平衡，還造成因 支出的剛性而倒逼收入問(wèn)題的發(fā)生。3 現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度導(dǎo)致地方政府之間滿足基本支出的財(cái)力極不均衡現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度基本上是以“基數(shù)法”來(lái)計(jì)算的， 使地區(qū)之間處于不同的 起跑線上，地區(qū)間財(cái)力極不平衡，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)地方財(cái)力十分吃緊， 甚至連保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本財(cái)政支出都難以滿足。（四）制度缺欠及管理約束弱化催化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)1 地方債務(wù)管理的制度缺陷如因?yàn)椴辉试S地方舉債，因此地方政府性債務(wù)既沒(méi)統(tǒng)管部門， 也沒(méi)有一套完 善的制度與辦法，形成了多頭舉債、多頭管理的無(wú)序狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上更增加了地方 債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性。另外，預(yù)算法不準(zhǔn)地方有赤字，但以地方財(cái)政的現(xiàn)實(shí)看，尤 其是縣鄉(xiāng)基層，

13、赤字已相當(dāng)普遍，而且總體規(guī)模也相當(dāng)可觀。因此，這一規(guī)定實(shí) 質(zhì)上已成為一紙空文，不但沒(méi)有杜絕地方赤字，而且還造成了大量隱性赤字的存 在，更增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。2 預(yù)算外資金管理有待進(jìn)一步完善預(yù)算外資金的存在，肢解了財(cái)力，削弱了財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控能力， 且 成為產(chǎn)生腐敗的溫床。雖然現(xiàn)在實(shí)行的“收支兩條線”辦法有所緩解上述問(wèn)題， 但還沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)預(yù)算外資金部門所有這一傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。3 管理松弛，制度約束弱化由于長(zhǎng)期以來(lái)存在的管理松弛、獎(jiǎng)懲不到位以及人情風(fēng)、行政干預(yù)等問(wèn)題， 導(dǎo)致制度的現(xiàn)實(shí)約束力大為下降，有的規(guī)章制度甚至成為掛在墻上的擺設(shè)。（五）政府越位的必然結(jié)果政府行為的“越位”現(xiàn)象較為普遍，許

14、多地方領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于直接插手于微觀經(jīng) 濟(jì)、越俎代庖，這不僅不符合構(gòu)建公共財(cái)政的要求，而且加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（六）市場(chǎng)主體尚未健全，投融資體制不完善目前，我國(guó)市場(chǎng)主體不健全，政企不分的問(wèn)題仍較為突出，加之投融資體制 的改革滯后，由此造成投資主體不明、責(zé)任不清、投資需求膨脹、重復(fù)建設(shè)、項(xiàng) 目質(zhì)量不高、資金使用效率低下、講借不講還的信用危機(jī)和銀行惜貸等大量中國(guó) 所特有的問(wèn)題，面對(duì)這些問(wèn)題，缺乏有效的辦法，往往是財(cái)政單打獨(dú)斗，加重了 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（七）法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境不健全，對(duì)政府行為（或領(lǐng)導(dǎo)行為）的約 束力不夠健全的法治環(huán)境及其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境對(duì)現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分重要， 但有些地方領(lǐng)導(dǎo)往往

15、是熱衷于抓一兩個(gè)項(xiàng)目， 而忽視了環(huán)境治理，結(jié)果是舍本而 求末。如果一個(gè)地區(qū)軟環(huán)境惡劣，市場(chǎng)秩序混亂，信用低劣，辦事效率低下，舌L 收費(fèi)和勒卡嚴(yán)重，即使地方領(lǐng)導(dǎo)抓得上一兩個(gè)項(xiàng)目， 恐怕也難以久存，更談不上 地方經(jīng)濟(jì)的整體騰飛。四、防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要對(duì)策如上所述，形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因很多，因此要防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必 須從以下幾個(gè)方面著手：（一）進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制，有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)我國(guó)1994年建立的分稅制財(cái)政體制，初步理順了中央與地方之間的分配關(guān) 系，但該體制受到種種條件制約，帶有強(qiáng)烈的過(guò)渡色彩，對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成 累積具有重要影響。進(jìn)一步完善分稅制分級(jí)財(cái)政管理體制， 化解地

16、方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng) 從以下三方面著手。一是明確中央政府與地方政府事權(quán)的劃分與界定。首先是確定哪些事權(quán)劃歸 中央政府，哪些事權(quán)劃歸地方政府。對(duì)中央政府與地方政府之間發(fā)生事權(quán)交叉的 領(lǐng)域，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則， 積極配合、主動(dòng)協(xié)調(diào)以 實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。然后是合理安排地方各級(jí)的 事權(quán)關(guān)系。也就是正確處理地方各級(jí)政府間的關(guān)系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間 的事權(quán)劃分。長(zhǎng)期以來(lái)，省級(jí)以下政府間事權(quán)劃分不清是造成地方各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 程度不同的重要原因。二是合理劃分中央與地方間的稅收分配， 建立并完善地方稅收體系。目前我 國(guó)地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過(guò)小、改革滯后，加重

17、了共享稅分享比例和中央 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，也使地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度不足，為此有必要建立、完善 地方稅體系，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅規(guī)模，使地方本級(jí)收入基本能夠滿足地方財(cái)政的開 支，增強(qiáng)地方以自身相對(duì)獨(dú)立的財(cái)力來(lái)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，我國(guó)當(dāng) 前轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)在兩個(gè)方面完善。第一，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力 度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支自給率低， 財(cái) 政收支矛盾更為突出，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移 支付制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮這些地區(qū)的財(cái)政運(yùn)行狀況， 實(shí)行轉(zhuǎn)移支付傾斜政 策，加大中央專項(xiàng)

18、撥款力度。第二，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有待加強(qiáng)和完善。 要加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定 使用，向貧困地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育。（二）調(diào)整和優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共支出管理按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，地方公共財(cái)政支 出體系是有效防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。第一，明確地方政府職能， 合理界定地方財(cái)政支出的范圍。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政職能的客觀要求， 地 方財(cái)政應(yīng)有“進(jìn)”有“退”，有所為有所不為，地方財(cái)政資金要逐步退出一般性、 競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，加大公共需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。地

19、方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要是在保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件下，壓縮一般性項(xiàng)目開支，增加農(nóng)業(yè)、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保 障等方面的支出。第三，改革地方財(cái)政支出預(yù)算體制。要嚴(yán)格按照地方政府職能 范圍確定預(yù)算支出范圍，調(diào)整優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，細(xì)化預(yù)算 編制項(xiàng)目并加強(qiáng)預(yù)算論證；同時(shí)嘗試開展部門預(yù)算，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管 理的作法，將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。第四，推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革，加快實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度。逐步擴(kuò)大采購(gòu)范圍，加強(qiáng)采購(gòu) 的規(guī)范化建設(shè)，提高政府資金使用效益，確保政府采購(gòu)的規(guī)范運(yùn)行；改革財(cái)政資 金繳撥方式，所有財(cái)政性支出均

20、通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付。（三）加強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)一管理，適時(shí)推出地方公債制度加強(qiáng)政府債務(wù)管理，應(yīng)從規(guī)范政府舉債行為，強(qiáng)化財(cái)政在地方政府融資管理 中的地位入手。為此需要做好以下幾方面工作：一是建立地方政府債務(wù)信息公開 披露制度。其內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)， 也包括間接債務(wù)。債務(wù)信息的 充分披露是債務(wù)監(jiān)控得以有效實(shí)施的重要保障。 二是規(guī)范地方政府擔(dān)保，緩解潛 在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)地方政府債務(wù)融資渠道多樣化， 地方政府應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范 的擔(dān)保原則，并逐步縮小擔(dān)保債務(wù)規(guī)模，以財(cái)政貼息、補(bǔ)貼等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)融資目 的。三是加強(qiáng)政府債務(wù)歸口管理，突出財(cái)政部門的主體地位。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)對(duì) 本級(jí)政府所屬部門舉借債務(wù)

21、進(jìn)行認(rèn)真審核， 監(jiān)督債務(wù)資金的使用及償還狀況，承 擔(dān)起其所負(fù)有的監(jiān)督管理責(zé)任。四是建立規(guī)范的地方財(cái)政償債機(jī)制。 地方各級(jí)財(cái) 政部門應(yīng)以年度預(yù)算安排，財(cái)政結(jié)余資金等形式建立財(cái)政償債資金， 專項(xiàng)用于地 方政府債務(wù)的償還。五是建立地方公債制度，規(guī)范政府融資行為。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 體制與分稅制的客觀要求，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度， 在中央嚴(yán)格 審批和監(jiān)管制度的條件下，允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券，籌集地方公用事業(yè)發(fā) 展資金，以規(guī)范政府融資行為及防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。I（四）增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題貫穿于財(cái)政活動(dòng)全過(guò)程中，是當(dāng)前地方財(cái)政亟待關(guān)注和解決的 重要課題。提高各級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，預(yù)先估計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險(xiǎn) 準(zhǔn)備，是財(cái)政工作由被動(dòng)變主動(dòng)的基本前提， 是建立穩(wěn)固平衡和強(qiáng)大的地方財(cái)政 的重要保證。為此，要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的緊迫感 和責(zé)任感。為了切實(shí)有效地防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)