關(guān)于社會保障基金安全運(yùn)用的若干思考

1、關(guān)于社會保障基金安全運(yùn)用的若干思考        社會保障制度是社會的“安全網(wǎng)”和“減震器”，其安全完整是社會保障制度的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)，而社會保障基金的保值增值則是社?；疬\(yùn)用的核心環(huán)節(jié)。因此，如何規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)，通過合適的投資渠道實(shí)現(xiàn)社會保障基金的安全、保值和增值，成為社會保障基金運(yùn)用的一個(gè)核心問題。    一、社會保障基金運(yùn)用的理論淵源及文獻(xiàn)述評    干預(yù)主義奠定了社會保障基金運(yùn)用的理論基石。庇古在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)一書中論證了通過國民收入

2、總量增加來增大全社會的福利，主張舉辦社會保障事業(yè)，發(fā)放失業(yè)津貼、社會救濟(jì)、養(yǎng)老金等；瑞典學(xué)派和凱恩斯則主張依靠收入再分配的方法，主要是利用累進(jìn)所得稅以及轉(zhuǎn)移性支付，舉辦社會福利設(shè)施，使社會各階級、集團(tuán)之間的收入和消費(fèi)水平通過再分配趨于均等化，提高國民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)收入平等。這些成為福利國家的理論基礎(chǔ)，西歐和北歐很多國家實(shí)施了普遍福利政策，走上了福利國家的道路。路德維希。艾哈德在大眾的福利中指出實(shí)現(xiàn)大眾福利的根本辦法不是如何分配現(xiàn)有收入，而是如何將現(xiàn)有收入增大的問題。只有增大現(xiàn)有收入，才能使每個(gè)人的所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)保值增值的思想。伯爾丁研究

3、了養(yǎng)老基金的投資，認(rèn)為在金融市場多樣化投資有利于分散風(fēng)險(xiǎn)；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴(kuò)大基金的規(guī)模以應(yīng)付未來的支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費(fèi)爾南德斯深入研究了指數(shù)基金投資在養(yǎng)老基金股票投資中的作用，討論了發(fā)展中國家對指數(shù)基金的運(yùn)用，并建議發(fā)展中國家構(gòu)建股票市場的市場機(jī)制和市場指數(shù)，提高指數(shù)基金的生存能力。    從社保基金的投資運(yùn)用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。    1.公平與效率。美國學(xué)者阿瑟。奧肯曾在其代表作平等與效率中說過：“源于機(jī)會不均等的經(jīng)濟(jì)不均等，

4、比機(jī)會均等時(shí)的經(jīng)濟(jì)不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金的安排要做到機(jī)會均等，最大限度地使個(gè)人努力和個(gè)人收益具有正相關(guān)性。假如機(jī)會不均等，就會導(dǎo)致“尋租性非效率”和“內(nèi)耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發(fā)放、治理體制、投資運(yùn)營等方面都應(yīng)盡量做到機(jī)會平等，即基金籌集按個(gè)人能力和收入水平征收，發(fā)放過程中兼顧能力差異和互濟(jì)原則，基金治理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時(shí)還要兼顧效率，真正的公平必須是有效率的公平。    2.市場與政府。社會保障基金的改革，促使人們重新熟悉社會保障中政府與市場的關(guān)系，重新界定政府的職能以及政府的作用形式。

5、由于信息不對稱，在市場這只“看不見的手”無法觸及的地方，需要政府介入才能有效運(yùn)作。從各國實(shí)踐來看，政府的間接作用日益滲透到私人養(yǎng)老金計(jì)劃中，如通過法律法規(guī)制度以及監(jiān)管，實(shí)施強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金計(jì)劃，對私人養(yǎng)老金資產(chǎn)比例限制等。此外，政府還要對基金治理公司進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控并提供信息以彌補(bǔ)市場失靈。在社會保障基金運(yùn)用中，政府和市場都不是萬能的，要想發(fā)揮二者的作用，還須尋找一個(gè)有機(jī)結(jié)合的均衡點(diǎn)。    二、國外社會保障基金運(yùn)用成功經(jīng)驗(yàn)：以美國為例    國外對社會保障基金的運(yùn)用，主要是指將其資金一部分投入資本市場，實(shí)行市場化

6、運(yùn)作，一般側(cè)重于安全性較高的投資品種，一方面在充分分散風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩(wěn)定的資金。但由于社會保障基金的非凡性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴(yán)格的限制，目的是在控制好投資風(fēng)險(xiǎn)的前提下提高投資收益。    在美國，作為社會保障基金主體的社會保險(xiǎn)信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據(jù)社會保障法案，信托基金只能投資于政府發(fā)行的債券或由美國政府對其本金和利息擔(dān)保的債券。其投資范圍具有強(qiáng)制性、投資決策強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和投資品種的流動性。為安全起見，政府還規(guī)定，信托基金至少要保存受益支出總額的20%3

7、0%作為盈余儲備。    美國比較推崇基金指數(shù)化投資。指數(shù)基金的巨大成功使得指數(shù)化投資的概念在投資者心中樹立了良好的形象，并以其低治理成本低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、較高的資產(chǎn)流動性和較少的“尋租”機(jī)會使其成為社會保障基金的重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大的公共養(yǎng)老基金50%以上的股票己經(jīng)指數(shù)化，TIAA-CRER （美國TIAA-CRER Retirement） 持有的國內(nèi)公司股票指數(shù)化比率高達(dá)80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數(shù)基金的總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當(dāng)可觀的回報(bào)，許多養(yǎng)老基金因此而壯大了

8、自己的實(shí)力。    美國政府還針對個(gè)人賬戶治理推出了一種“節(jié)儉儲蓄計(jì)劃”，由政府挑選出幾個(gè)市場指數(shù)，這些指數(shù)跟蹤國內(nèi)外的股票市場。然后，政府與一些合格的基金治理者簽約，由他們來負(fù)責(zé)建立和治理相應(yīng)的指數(shù)基金，作為社?；鹩绕涫丘B(yǎng)老金投資工具。職工可以將自己個(gè)人賬戶中的資金在這些指數(shù)基金中進(jìn)行分配。這里，職工所選擇的是不同風(fēng)險(xiǎn)水平的投資策略。    另外，養(yǎng)老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀(jì)80年代以來，養(yǎng)老基金開始對公司治理產(chǎn)生重大影響，在指數(shù)化投資戰(zhàn)略下，養(yǎng)老基金擁有的不僅僅是權(quán)力，他們還有責(zé)任確保美國最大

9、的和最重要的公司表現(xiàn)出色并取得成績。    三、中國社會保障基金運(yùn)用的現(xiàn)狀及其問題    2005年期初全國社?；鹩囝~1659.86億元，期末總額為1954.27億元，凈增加294.41億元，其中：財(cái)政撥入資金凈增加228.70億元，投資收益轉(zhuǎn)入增加52.90億元，社?；鹜顿Y入股交通銀行產(chǎn)生的股權(quán)資產(chǎn)預(yù)備12.80億元。而其直接投資資產(chǎn)1387.58億元，占比65.52%；委托投資資產(chǎn)730.29億元，占比34.48%.    我國社會保障基金的實(shí)際投資組合貌似安全但實(shí)際

10、上收益率較低，投資效果較差。雖然近幾年我國社?；鹜顿Y收益率維持在2.61%以上，但假如加進(jìn)通貨膨脹及工資水平上漲等因素對貨幣價(jià)值的影響，社?；饘?shí)際投資收益率比較低，2004年甚至為負(fù)值。    1.社保基金規(guī)模不夠大，資金不充裕。由于基金的籌集主要是依靠征收相關(guān)的費(fèi)用和國家財(cái)政撥款，資金來源不足，規(guī)模不夠大，而進(jìn)入資本市場的社?；鹩质艿絿?yán)格的比例控制，使得最后進(jìn)入資本市場的社?；鹕僦稚?，這樣，社?；饘Y本市場的影響力就變?nèi)趿恕?#160;   2007-11-26    &

11、#160;       2.投資工具有限，投資收益率偏低。目前，社保基金的投資工具主要有銀行存款、購買國債、企業(yè)債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高，銀行存款的收益比以往有所增加，但投資回報(bào)率仍然偏低，無法抵御通貨膨脹的侵蝕；購買國債也難以規(guī)避通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，以2004年的一年期存款和三年期國債為例，二者的利率分別為2. 25%和2. 68%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年的通貨膨脹率；而購買企業(yè)債券和股票是提高投資收益率的重要途徑，但由于股票市場的風(fēng)險(xiǎn)較大，無法保證收益的安全性。另外，銀行存款和國債的比例過高，影響了基金的盈

12、利。以2004年為例，我國社?；鹬秀y行存款和債券投資的比例分別為39%和43%，按全國社會保障基金投資管暫行辦法規(guī)定，企業(yè)債和金融債投資比例不得高于10%，那么社?；鹬袊鴤顿Y至少為33%.銀行存款與國債在社?；鹬姓嫉?2%，而其投資回報(bào)率無法抵御當(dāng)年3. 90%的通貨膨脹率，這是造成2004年社?；鹫鎸?shí)投資收益率為負(fù)值的主要原因。    3.與社保基金投資相關(guān)的法制不健全，市場不完善。一方面未建立統(tǒng)一的社?；鹜顿Y運(yùn)營機(jī)構(gòu)，也就不可能對社保基金投資的效益性作出科學(xué)的猜測；也缺乏更加全面、科學(xué)的投資法律、法規(guī)的約束來避免社保基金投資領(lǐng)域中的低效率

13、和道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面我國的債券市場規(guī)模小，股票市場的市場也有待規(guī)范，要想實(shí)現(xiàn)社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，還需進(jìn)一步改善社保基金投資的市場環(huán)境。    4.社保基金治理不規(guī)范，監(jiān)管混亂。目前我國的社保基金的監(jiān)管弱化，缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)管和社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對撥放的財(cái)政性資金缺乏全程的跟蹤監(jiān)督。財(cái)務(wù)治理制度、會計(jì)核算制度也不健全，使政府對社會保障基金的籌集和使用監(jiān)控非常缺乏，資金使用過程中也缺乏安全意識和保值增值責(zé)任，擠占、挪用浪費(fèi)的情況比較嚴(yán)重。【9】    四、基于安全視角我國社?；鹜顿Y渠道相關(guān)制度安排  

14、  在社會保障基金的投資運(yùn)用方面，要在保證基金安全性、流動性的前提下，實(shí)現(xiàn)基金的較高收益。通過借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)結(jié)合我國社會保障基金運(yùn)用的現(xiàn)狀，有效促進(jìn)我國社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。    （一）鼓勵(lì)社會保障基金投資多元化    社會保障基金多元化投資是實(shí)現(xiàn)社會保障基金有效投資和保值增值的重要選擇。多元化投資能最大限度兼顧社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，降低基金積累制度的成本，保證基金的實(shí)際安全性，減輕社會保障制度的負(fù)擔(dān)以及產(chǎn)生良性的外部效益。按照全國社會保障基金投資治理暫行辦法第二十五條的規(guī)定，其投資范圍限于

15、銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券，投資范圍有所擴(kuò)大。除在傳統(tǒng)領(lǐng)域中進(jìn)行投資以外，還要涉及金融創(chuàng)新工具。金融創(chuàng)新工具為社?；鹜顿Y提供了更廣泛的選擇，主要包括：    1.指數(shù)化投資。首先，其治理費(fèi)用低，投資治理人只需按照指數(shù)的成分復(fù)制組合，避免了市場分析、公司調(diào)研、證券組合治理等方面的支出。其次，指數(shù)化投資的交易成本很低。指數(shù)化策略不做個(gè)股和時(shí)機(jī)選擇，股票的換手率很低，從而節(jié)省了交易成本。最后是風(fēng)險(xiǎn)較低，指數(shù)化組合經(jīng)過廣泛的分散化，非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（個(gè)股價(jià)格波動對

16、組合的影響）已基本被剔除，主動式投資中通常會出現(xiàn)的基金經(jīng)理操作失誤和道德風(fēng)險(xiǎn)，在指數(shù)化投資中也得到了有效降低。正是由于上述優(yōu)點(diǎn)，而國外的養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等也都對其青睞有加。    2.購買住房抵押貸款證券。對目前中國的商業(yè)銀行來說，住房抵押貸款（按揭）是所有資產(chǎn)類別中最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)，相對于國有商業(yè)銀行20%以上的貸款壞賬率而言，住房抵押貸款平均壞賬率僅0.52%.加之一些信用增級措施，投資者承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)極小，從收益上看，它的利率通常高于國債利率，因此，它完全可以成為社保基金新的投資工具。2005年12月15日，建設(shè)銀行發(fā)行了金額為30.16億元的個(gè)人住房抵

17、押貸款證券，據(jù)估計(jì)，其年收益率在4%以上。這正是我國社?；鹜顿Y的大好時(shí)機(jī)?！?0】    3.投資國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。社會保障基金具有長期穩(wěn)定的特點(diǎn)，可以將之投資到電力、石油、通訊、鐵路、等關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目具有資金需求量大、回收期長，但投資回報(bào)率高、風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)，恰好符合社會保障基金可以長期使用但必須低風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作的特點(diǎn)，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報(bào)。    4.投資信托產(chǎn)品。可以最大限度的提升資金的安全性，從其特有的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)隔離功能上看，信托投資公司治理的資產(chǎn)不會因?yàn)槠涔逃胸?cái)產(chǎn)或其他信托財(cái)

18、產(chǎn)的負(fù)債而承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，甚至信托投資公司破產(chǎn)了，信托財(cái)產(chǎn)仍然不會受到破產(chǎn)債權(quán)人的追索。信托投資還可以同時(shí)涉足資本和實(shí)業(yè)領(lǐng)域，投資運(yùn)用渠道廣泛。    5.投資于開放基金。對開放基金的投資規(guī)模不受限制，它的申購和贖回價(jià)格以基金的資產(chǎn)凈值為依據(jù)，不受市場供求關(guān)系影響從而可隨時(shí)買賣，流動性較強(qiáng)，它的信息披露時(shí)間間隔短，有利于規(guī)范基金的治理和投資行為。    （二）積極推動社會保障基金的投資入市    社?；鹑胧袝黾邮袌龅馁Y金供給，壯大機(jī)構(gòu)投資者的力量。據(jù)測算，2006底，社保資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)2500多億元，這部分資金一旦能夠通過合法途徑進(jìn)入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求，改變當(dāng)前機(jī)構(gòu)投資者之間互相搏弈、機(jī)構(gòu)投資者和散戶投資者之間爭利的局面。同時(shí)，其入市對基金治理公司的運(yùn)營能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了更高的要求，基金治理公司在提交參選社?；鹬卫砣松暾埐牧稀⒔邮軐＜椅瘑T會評選的過程中，需要做大量的前期預(yù)備工作，有利于基金治理公司的運(yùn)作更加規(guī)范和透明，作為最重要的機(jī)構(gòu)投資者和市