實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題

1、實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算要解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題文宗瑜隨著“資產(chǎn)資本化”和“資本社會化”的“兩化”進(jìn)程推進(jìn)，國有企業(yè)及國有資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)交易市場尤其證券市場實(shí)現(xiàn)了價(jià)值重新估值，各級政府層面歸國家所有的國有資產(chǎn)額急劇放大。為了更好地發(fā)揮國有資本在市場經(jīng)濟(jì)條件下的作用，要求實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算。國務(wù)院已經(jīng)正式頒布關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見（國發(fā)200726號），意味著國有資本經(jīng)營預(yù)算的開始實(shí)施。但是，由于多年來所形成的國有資產(chǎn)管理的思維定勢、傳統(tǒng)觀念、習(xí)慣做法，各級政府及財(cái)政國資部門在國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作中面臨著許多問題，其中的關(guān)鍵問題解決不好，極容易使國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作走入誤區(qū)，多走彎路。因

2、此，只有打破國有資產(chǎn)保值增值的思維定勢，轉(zhuǎn)變片面追求國有資產(chǎn)保值增值的行為方式，站在政治經(jīng)濟(jì)社會體制全面改革及體制轉(zhuǎn)型的高度，才能解決國有資本經(jīng)營預(yù)算的關(guān)鍵問題，搞好國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作。一、 國有資本經(jīng)營預(yù)算的作用定位從國有資產(chǎn)管理到國有資本經(jīng)營，再到國有資本經(jīng)營預(yù)算，要求區(qū)分國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求。國有資本在宏觀層面的作用及具體要求應(yīng)定位于發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，尤其是中國作為國有資產(chǎn)數(shù)額最大與國有經(jīng)濟(jì)比重最大的“兩大”國家，國有資本的宏觀調(diào)控作用有利于全社會資源配置效率的提高，有利于解決中國改革攻堅(jiān)階段的深層次社會問題；國有資本在微觀層次的作用及具體要求，應(yīng)定位

3、于追求國有資產(chǎn)的保值增值，引導(dǎo)并強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)及國有控股公司提高競爭力，盡力實(shí)現(xiàn)股東利益最大化。長期以來，國有資產(chǎn)管理的誤區(qū)，表現(xiàn)為混淆了國有資本在宏觀層面與微觀層次的作用及具體要求，從而導(dǎo)致了國有資本的宏觀調(diào)控作用的弱化。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算要定位于發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用。國有資產(chǎn)數(shù)額最大與國有經(jīng)濟(jì)比重最大的中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，以及自然資源稀缺與勞動資源過剩的中國國情，要求進(jìn)行政府宏觀調(diào)控手段的創(chuàng)新，探索金融、稅收、財(cái)政等手段以外的新手段。國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的一種衍生手段，能夠更好地具體解決中國改革攻堅(jiān)階段的一些深層次社會經(jīng)濟(jì)問題。把國有資本經(jīng)營預(yù)算定義為政府宏觀調(diào)控的一種衍生手段，是

4、為了強(qiáng)化國有資本在宏觀層面的作用，提升國有資本在宏觀層面的具體要求。與國有資本微觀層次保值增值的作用及具體要求相比，在宏觀層面，國有資本要服務(wù)于構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和服務(wù)于公共財(cái)政職能的發(fā)揮。第一，國有資本應(yīng)服務(wù)于構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)。構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，要堅(jiān)持以人為本，把廣大人民的根本利益作為各項(xiàng)改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。因此，必須重新思考與定位國有資本的作用，國有資本要在解決改革的深層次社會經(jīng)濟(jì)問題、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮作用，國有資本經(jīng)營預(yù)算管理尤其是國有資本變現(xiàn)預(yù)算，可以把國有資本支持構(gòu)建和諧社會的作用具體化、計(jì)劃化;尤其是5 10年的國有資本中長期變現(xiàn)預(yù)算，即可以讓政府知道有多少國有資本用來支

5、付政治經(jīng)濟(jì)社會體制全面改革的成本，也可以讓社會公眾在安居樂業(yè)中感受到國有資本作用的充分發(fā)揮。第二，國有資本應(yīng)服務(wù)于公共財(cái)政職能的發(fā)揮。制定和實(shí)施公共財(cái)政政策，強(qiáng)化公共財(cái)政職能，必然會加大公共財(cái)政支出。多年來，財(cái)政一直在為經(jīng)濟(jì)體制改革支付成本，和諧社會的構(gòu)建要求實(shí)行政治經(jīng)濟(jì)社會體制的全面改革，財(cái)政還要支付更大的成本?？梢哉f，離開了財(cái)政對改革成本的支付，改革就無法推進(jìn)和深入。財(cái)政為支持改革而支付成本的逐漸加大，必然會形成較大的公共財(cái)政缺口。公共財(cái)政缺口，既要通過財(cái)政收入增長來消化一部分，還要通過國有資本變現(xiàn)彌補(bǔ)一部分。用國有資本彌補(bǔ)部分公共財(cái)政缺口，可以有效及時(shí)防范公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。二、 國有資本經(jīng)營

6、預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系處理國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段難以獨(dú)立發(fā)揮作用。在處理國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財(cái)政預(yù)算關(guān)系時(shí)，要始終以構(gòu)建公共財(cái)政預(yù)算為主導(dǎo)的獨(dú)立與統(tǒng)一相結(jié)合的政府預(yù)算體系為目標(biāo)，把國有資本經(jīng)營預(yù)算作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算。這既有利于維護(hù)政府預(yù)算的統(tǒng)一性，又能夠保證國有資本發(fā)揮比保值增值更大的作用。按照預(yù)算管理的收支對應(yīng)原則和經(jīng)濟(jì)體制改革的指導(dǎo)思想，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分應(yīng)該用于彌補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算的缺口，維持政府預(yù)算的平衡。以部分國有資本經(jīng)營預(yù)算收入彌補(bǔ)公共財(cái)政缺口符合市場化改革方向。市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革客觀上要求市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，國有資本

7、除繼續(xù)保持并加強(qiáng)在自然壟斷行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)地位，從而提高對國民經(jīng)濟(jì)的控制力之外，應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟地從競爭領(lǐng)域中逐步退出，為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展騰出空間。政府應(yīng)該更加專注于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供和諧的社會環(huán)境和有利的國際環(huán)境。這種改革的總體思路體現(xiàn)在公共財(cái)政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的關(guān)系上，一方面要通過把競爭性領(lǐng)域的國有資本進(jìn)行變現(xiàn)的方式調(diào)整國有資本布局，變現(xiàn)收益作為國有資本經(jīng)營預(yù)算收入；另一方面要把國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的一部分通過政府預(yù)算體系內(nèi)的資金流通渠道轉(zhuǎn)移到公共財(cái)政預(yù)算，從而最終完成國有資本從競爭性領(lǐng)域向公共產(chǎn)品領(lǐng)域的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。國有資本宏觀層面作用的發(fā)揮，國有資本經(jīng)營預(yù)

8、算的目標(biāo)定位，決定了國有資本經(jīng)營預(yù)算不可能獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算之外，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)該能夠支持公共財(cái)政職能的充分履行。從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的政府預(yù)算體系構(gòu)建看，國有資本經(jīng)營預(yù)算不可能獨(dú)立編制及獨(dú)立審批，要作為公共財(cái)政預(yù)算的附加預(yù)算提交人大審批。應(yīng)著眼于公共財(cái)政預(yù)算、社?；痤A(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)一與平衡，來界定及處理國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算的關(guān)系。因此，在國有資本經(jīng)營預(yù)算支出安排中，要保證一部分支出用作社?；鹑笨?、公共財(cái)政缺口的“雙缺口”彌補(bǔ)，當(dāng)然，當(dāng)務(wù)之急是要優(yōu)先實(shí)現(xiàn)對社?；鹑笨诘膹浹a(bǔ)。三、“雙預(yù)算支出科目”的調(diào)整及對接國有資本經(jīng)營預(yù)算在試點(diǎn)階段具有較大的獨(dú)立性，但是從長遠(yuǎn)發(fā)展

9、的要求看，必須納入政府預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)與公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算的對接。在這種對接中，主要是預(yù)算科目的對接。在公共財(cái)政預(yù)算支出科目、國有資本經(jīng)營預(yù)算支出科目中，存在著一些相同的科目，無論是從這次國務(wù)院所頒布的指導(dǎo)意見看，還是政治經(jīng)濟(jì)社會體制全面改革的要求看，都應(yīng)逐漸對“雙預(yù)算支出”中的相同科目進(jìn)行調(diào)整及對接。著眼于國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作的穩(wěn)步推進(jìn)，這些相同支出科目的調(diào)整及對接按以下思路操作。第一，在試點(diǎn)期或過渡期可允許兩個(gè)預(yù)算支出中存在相同科目。改革開放以來，公共財(cái)政一直承擔(dān)著改革成本尤其是國企改制成本支付、大型企業(yè)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)升級扶植等方面的職能；與此相對應(yīng)，公共財(cái)政預(yù)算支出的構(gòu)成中也設(shè)置了

10、相關(guān)科目。從當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的構(gòu)成看，也有關(guān)于國企改制成本、大型國企發(fā)展及產(chǎn)業(yè)競爭力扶植的相關(guān)科目。在國有資本經(jīng)營預(yù)算的起步階段，國有資本經(jīng)營預(yù)算編制與公共財(cái)政預(yù)算編制的周期存在差異，除此以外，國有資本經(jīng)營預(yù)算不允許赤字預(yù)算，堅(jiān)持以收定支的原則，因此，雙預(yù)算支出中的相同科目難以調(diào)整及對接。但是，各級政府及財(cái)政國資部門應(yīng)明確國有資本經(jīng)營預(yù)算的試點(diǎn)期或過渡期（以3個(gè)預(yù)算年度為宜），在試點(diǎn)期或過渡期結(jié)束，進(jìn)行相同科目的調(diào)整及對接。第二，雙預(yù)算支出中相同科目調(diào)整可以從各有側(cè)重為起點(diǎn)。由于中國已進(jìn)入到政治經(jīng)濟(jì)社會體制全面改革新階段，改革深化中會出現(xiàn)許多新問題，這就要求公共財(cái)政預(yù)算支出、國有資本經(jīng)

11、營預(yù)算支出的相關(guān)科目應(yīng)各有側(cè)重，分別關(guān)注并著眼解決不同的問題，例如關(guān)于國有企業(yè)改制成本、大型國企競爭力扶植的相關(guān)支出以國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為主，逐年減少公共財(cái)政預(yù)算支出中相關(guān)科目的數(shù)額，經(jīng)2 3個(gè)預(yù)算年度的過渡，在公共財(cái)政預(yù)算支出中取消此類科目。第三，通過兩個(gè)預(yù)算周期的協(xié)調(diào)一致實(shí)現(xiàn)雙預(yù)算支出科目的完全對接。國有資本經(jīng)營預(yù)算在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而不斷完善，其中一個(gè)完善的要求就是實(shí)現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算周期的一致，甚至每個(gè)年度國有資本經(jīng)營預(yù)算的周期要略為提前，以便納入政府預(yù)算體系而根據(jù)公共財(cái)政預(yù)算的要求進(jìn)行調(diào)整。在兩個(gè)預(yù)算周期協(xié)調(diào)一致的條件下，實(shí)行雙預(yù)算支出中相同科目的完全對接。為了繼續(xù)堅(jiān)持國有資本經(jīng)營預(yù)算以收定支的原則，財(cái)政國資部門應(yīng)嘗試編制國有資本經(jīng)營的中長期預(yù)算，通過中長期預(yù)算的編制及預(yù)測，保證國有資本經(jīng)營