實(shí)現(xiàn)最佳的角色定位——深圳市建立和完善宏觀調(diào)控體系的探索

1、實(shí)現(xiàn)最佳的角色定位深圳市建立和完善宏觀調(diào)控體系的探索    實(shí)現(xiàn)最佳的角色定位 深圳市建立和完善宏觀調(diào)控體系的探索 【作 者】中共深圳市委政研室/深圳特區(qū)報/深圳商報/聯(lián)合寫作組 深圳市行政管理體制改革系列報道之三 社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府擔(dān)當(dāng)什么角色，既是一個重大理論問題，又是一個需要切實(shí)解決好的實(shí)踐問題，深圳改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)踐與探索，都伴隨著宏觀調(diào)控體系的建立和完善。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，深圳在行政管理上形成了以間接管理為主的宏觀調(diào)控體系，實(shí)現(xiàn)了政府的最佳角色定位，完成了政府職能轉(zhuǎn)變的質(zhì)的飛躍。 市場呼喚政府職能新定位 一項(xiàng)調(diào)

2、查顯示，在深圳，需要配置土地的高科技工業(yè)項(xiàng)目，從提出可行性研究報告到竣工投產(chǎn)，一般要經(jīng)過13個部門的審批，收取30多項(xiàng)費(fèi)用，蓋50多個公章，其中4個部門要前后進(jìn)行2次以上的審批，時間至少6個月。 如此耐人尋味的現(xiàn)象，如此長條的審批“鎖鏈”！不得不使人們靜心思考：在日益發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)下，政府應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色？職能定位在哪里？ 在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，政府組織經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)是政府的“手”向微觀經(jīng)濟(jì)活動伸得過長，事無巨細(xì)，直接管理，統(tǒng)得過多、管得太死。這種傳統(tǒng)運(yùn)作模式顯現(xiàn)出諸多弊端： 政企不分政府直接組織指揮生產(chǎn)、分配，企業(yè)沒有自主權(quán)。 職能交叉部門林立，權(quán)責(zé)不明，形成各部門職能交叉重疊，造成多頭管

3、理，效率低下。 宏觀調(diào)控薄弱政府部門“種別人田，荒自己地”，一方面沒有精力去研究宏觀調(diào)控；另一方面由于政府自身既是調(diào)控者又是資產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營的指揮者、組織者，使之無法行使真正的宏觀調(diào)控職能，政府陷入了大量的具體事務(wù)之中。 一面是洶涌的市場大潮沖擊，一面是弊端盡現(xiàn)的傳統(tǒng)體制的影響，兩股“沖力”在我國改革開放的最前沿，發(fā)生了前所未有的“短兵”交鋒，匯成對政府轉(zhuǎn)變職能的聲聲呼喚： 呼喚政府揚(yáng)棄傳統(tǒng)的管理職能和運(yùn)作模式而走向體制創(chuàng)新； 呼喚政府重新進(jìn)行角色定位，重塑市場主體； 呼喚政府放權(quán)給企業(yè)，放權(quán)給市場； 呼喚政府轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型宏觀調(diào)控體系。 深圳是改革開放先行試驗(yàn)區(qū)，也

4、是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育最早的地區(qū)。面對新的挑戰(zhàn)，深圳人不后退，不畏縮，勇當(dāng)弄潮兒，到“中流擊水”，對傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，對體制大膽地進(jìn)行創(chuàng)新。 市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府宏觀調(diào)控的對象是市場，通過調(diào)控市場達(dá)到總量平衡，并通過市場的變化引導(dǎo)企業(yè)的行為。 正因如此，市場成為政府職能定位的基礎(chǔ)。深深洞察政府與市場的相互關(guān)系之后，在行政管理體制改革中，從建立、健全各類市場入手，按照價值規(guī)律和國際慣例，不斷培育市場機(jī)制，完善市場體系，實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。 1986年前，深圳重點(diǎn)是培育商品市場，即生活資料市場和生產(chǎn)資料市場；1986年后，則開始注重培育生產(chǎn)要素市場。如今，深圳商業(yè)批發(fā)零售企業(yè)達(dá)3萬多家

5、，有金屬建材、機(jī)電、化工醫(yī)藥、農(nóng)資、紡織、包裝物件、電子元器件、汽車等10多家專業(yè)市場，勞動力、房地產(chǎn)、技術(shù)等要素市場，倉儲、運(yùn)輸、通訊等服務(wù)市場，產(chǎn)權(quán)交易市場，期貨市場等等也十分活躍，初步形成了一個市場結(jié)構(gòu)較為齊全、商品價格以市場調(diào)節(jié)為主、市場組織和規(guī)則不斷完善、市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用的市場體系。 17年來，深圳正是按照市場經(jīng)濟(jì)要求重新“定位”政府職能，并以此為契機(jī)推進(jìn)一波一波“釜底抽薪”式的配套改革，不僅沖破了傳統(tǒng)體制的樊籬，而且催動著新體制的萌生。 宏觀調(diào)控確立政府新權(quán)威 簡政放權(quán)了，政府的權(quán)威從何而來？有人不禁憂心忡忡地發(fā)問。 其實(shí)，擔(dān)心是多余的。政府的權(quán)威就在于宏觀調(diào)控。 17年來，深

6、圳注重建立起以中長期計(jì)劃為主體的計(jì)劃、規(guī)劃體系，提高計(jì)劃的宏觀性、指導(dǎo)性、戰(zhàn)略性，使計(jì)劃的綜合管理職能向調(diào)控職能轉(zhuǎn)換。深圳先后制訂了深圳市城市建設(shè)總體規(guī)劃、深圳社會經(jīng)濟(jì)規(guī)劃大綱、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)社會的中長期規(guī)劃。這些中長期規(guī)劃的重點(diǎn)是生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展、國土開發(fā)和利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化、教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展等。中長期規(guī)劃的制訂，不僅為深圳的發(fā)展提供了可以依循的戰(zhàn)略思考和運(yùn)行軌道，而且對整個經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用。 深圳是一座新崛起的現(xiàn)代化城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)重要。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于受“趨利”原則左右，資本往往向周期短、見效快的行業(yè)項(xiàng)目流動。深圳市委、

7、市政府為此規(guī)定，凡是屬改善投資環(huán)境的交通、水、電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，政府在土地使用、資金投入、進(jìn)出口權(quán)等方面給予優(yōu)惠。 政府是宏觀調(diào)控的主體。新的宏觀調(diào)控體系建立，首要的是塑造合格的主體。為此，深圳特區(qū)成立以來就開始了以政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能、建立新的調(diào)控體系為內(nèi)容的改革探索。 轉(zhuǎn)變政府行政管理職能。從市場經(jīng)濟(jì)角度看，政府進(jìn)行管理的范圍和深度，行使經(jīng)濟(jì)職能的方式和手段，不是一成不變的，但是有一條必須普遍遵循的規(guī)律，就是政府必須從微觀經(jīng)濟(jì)活動中退出來，才能搞好宏觀管理和調(diào)控。政府應(yīng)當(dāng)作為市場秩序的公共維護(hù)者，超越具體的經(jīng)營活動之上，居高臨下，才能擔(dān)當(dāng)調(diào)控者的管理職能。如果說市場經(jīng)濟(jì)像一場球賽

8、，那么政府的角色應(yīng)是裁判員，而不是也不應(yīng)該是運(yùn)動員。 為了重塑調(diào)控主體，深圳按照政企分開的原則，第一步就是削減政府部門管理微觀事務(wù)的權(quán)限。隨后，政府轉(zhuǎn)變職能的改革緊鑼密鼓，從取消企業(yè)行政級別，到弱化行政審批權(quán)限，實(shí)行企業(yè)無行政主管的改革，直到建立三級國有資產(chǎn)管理新體制，這些措施的落實(shí)，逐漸把政府行政管理職能從微觀領(lǐng)域退出來，從而為政府實(shí)現(xiàn)對全行業(yè)、全社會的宏觀、間接管理創(chuàng)造了前提條件。當(dāng)深圳的大膽改革舉措還在被不少人議論紛紛時，其效果已開始顯山露水，企業(yè)的“婆婆”少了，一批面向市場的企業(yè)集團(tuán)迅速崛起。 國有企業(yè)成為真正的市場主體，既解放了企業(yè)，又解放了政府。從此，政府可以把精力集中在市場體系的

9、培育和搞好宏觀調(diào)控上，宏觀調(diào)控就有了可靠的基礎(chǔ)和保障。 構(gòu)建新的宏觀調(diào)控體系。宏觀調(diào)控體系的建立，是以政企分開，轉(zhuǎn)變職能為前提，并以新的行政架構(gòu)為“載體”。為適應(yīng)強(qiáng)化宏觀管理和監(jiān)督職能的需要，深圳在歷次機(jī)構(gòu)改革都致力于建立大行業(yè)、大系統(tǒng)的綜合經(jīng)濟(jì)管理體系。17年來，深圳在轉(zhuǎn)變政府職能同時，強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控，有力地推動了深圳的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，使各項(xiàng)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。 如果說前10余年，深圳轉(zhuǎn)變政府職能還停留在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢的話，那么從九十年代中期開始，這種改革已進(jìn)入了更新的層次，政府開始主動地轉(zhuǎn)變自身職能，構(gòu)建具有深圳特色的政府職能運(yùn)作體系。 1995年，為推動行政體制改革，深圳市選擇了

10、經(jīng)發(fā)局、貿(mào)發(fā)局、計(jì)劃局進(jìn)行轉(zhuǎn)變政府職能試點(diǎn)。明確提出了“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)”八字目標(biāo)。到1996年底，3個局的試點(diǎn)工作全部完成，并將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)向全市推廣。 1997年，深圳在推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能改革向深度進(jìn)軍的同時，對全市各類審批事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)查、清理、論證。在此基礎(chǔ)上，有步驟采取措施，改革政府審批制度，對不該審批的事項(xiàng)，一律取消審批；對必須審批的事項(xiàng)，嚴(yán)格規(guī)范審批程序和審批條件，真正做到依法審批，將審批范圍減小到最低限度。目前，這項(xiàng)改革正在實(shí)施。 新體系催發(fā)政府新活力 17年來，雖然伴隨著“陣痛”和曲折，但深圳得到的回報不僅是一座嶄新的現(xiàn)代化城市，而且孕育出能夠管理和駕馭現(xiàn)代化城市的行政管理體制

11、。 在這個體制中，政府作為所有者與作為社會經(jīng)濟(jì)管理者的職能是分離的；按照“大系統(tǒng)”模式設(shè)立的政府管理機(jī)構(gòu)不再管理微觀事務(wù)，只負(fù)責(zé)宏觀管理；一個面向全社會的、對各類市場主體一視同仁的宏觀調(diào)控體系已經(jīng)建立，政府職能轉(zhuǎn)變不再是對傳統(tǒng)管理體制修修補(bǔ)補(bǔ)，而是建立起新的體制架構(gòu)。在新的體制中，政府的管理和調(diào)控機(jī)制包括管理經(jīng)濟(jì)的方式和手段逐步由計(jì)劃的直接管理轉(zhuǎn)為通過市場的間接管理，由主要靠行政審批的管理轉(zhuǎn)向主要靠經(jīng)濟(jì)手段、法制手段的管理；依法行政，強(qiáng)化服務(wù)，簡化辦事程序，提高行政效能已經(jīng)成為普遍的政府行為準(zhǔn)則。 17年的風(fēng)雨歷程，初步顯現(xiàn)出政府的行政架構(gòu)前所未有的效率與活力。 深圳市經(jīng)發(fā)局是全市工業(yè)、能源行

12、業(yè)的主管部門，行政審批權(quán)一直很大。企業(yè)注冊登記、項(xiàng)目報批、資金使用等都要經(jīng)過經(jīng)發(fā)局。大量的審批，使各處室的工作人員“兩眼一睜，忙到熄燈”，無暇顧及所審批的事項(xiàng)是否合理，符不符合政府的宏觀管理目標(biāo)。更難談得上對行業(yè)發(fā)展制訂規(guī)劃，有效監(jiān)管。在轉(zhuǎn)變政府職能的改革中，經(jīng)發(fā)局的同志認(rèn)識到，這種“種別人田，荒自己地”的現(xiàn)象不徹底改變，不僅行政效率設(shè)法提高，更會損害政府的形象。他們勇于挑戰(zhàn)自己，把該下放給企業(yè)的權(quán)限下放出去，把該轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會的職能轉(zhuǎn)出去，把該分解的職能分解出去，明確了“規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)”的職能定位，較好地實(shí)現(xiàn)了從微觀管理、直接管理到宏觀管理、間接管理的過渡。1996年經(jīng)發(fā)局在一項(xiàng)全市范

13、圍的評比中被評為“企業(yè)最滿意的政府部門”。 由審批制到核準(zhǔn)制，也是深圳轉(zhuǎn)變政府職能改革的一大成效。這項(xiàng)改革1993年首先在主管企業(yè)注冊登記的工商行政管理部門推出，立刻引起廣泛的社會反響。一時間，工商局的注冊大廳里熱鬧非凡，企業(yè)注冊登記、變更場所和經(jīng)營范圍的手續(xù)大為簡化，時間大為縮短。幾年的實(shí)踐證明，由行政審批制轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)制，方便了企業(yè)，解放了政府。過去那些司空見慣的公文旅行、部門摩擦現(xiàn)象大為減少，群眾反映強(qiáng)烈的“吃拿卡要”等現(xiàn)象也得到一定遏制。政府經(jīng)濟(jì)管理的“著力點(diǎn)”由微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)到宏觀領(lǐng)域，不僅解放了企業(yè)，而且也大大增強(qiáng)了政府駕馭經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。 在調(diào)控指導(dǎo)思想上，政府善于通過制訂經(jīng)濟(jì)社會的中長期規(guī)劃，并按照這些規(guī)劃制訂了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和投資導(dǎo)向目錄等，為深圳的發(fā)展提供了足以依循的軌道。 在調(diào)控手段上，政府駕輕就熟地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段包括產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、土地使用政策、信貸政策及法律法規(guī)來調(diào)節(jié)市場主體行為，規(guī)范市場運(yùn)行，而不再是簡單地運(yùn)用行政手段。企業(yè)反映，轉(zhuǎn)變政府職能后，政府部門換了模樣，過去是“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，現(xiàn)在，政府不僅越來越會管了，辦事效率也提高了。 這一“貶”一“褒”的評價，是對深圳政府職能轉(zhuǎn)變效果的真實(shí)反映。 從直接插手微觀事務(wù)到致力于搞好宏觀管理調(diào)控的“角色”轉(zhuǎn)換，是政府職能