芻論聽證在我國具體行政行為中的適用

1、芻論聽證在我國具體行政行為中的適用游小勇 許宇飛作者簡介：游小勇，2000年畢業(yè)于西南政法大學(xué)法律系，獲得法學(xué)學(xué)士學(xué)位；2004年畢業(yè)于香港大學(xué)法律系，獲得普通法碩士學(xué)位。現(xiàn)工作于惠州市中級人民法院民三庭，任副庭長。主要研究的方向：民事侵權(quán)法、醫(yī)療法。許宇飛，西南政法大學(xué)研究生。聽證制度是西方民主政治的產(chǎn)品，大多數(shù)中國人對它是非常陌生的，隨著今年春鐵路價格聽證會的召開，人們對它的關(guān)注也逐漸多了起來。聽證制度從其誕生之日起就是以限制行政權(quán)力對公民合法權(quán)益的任意侵害，維護(hù)公民的合法權(quán)益，保障依法行政為目的的。隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，依法行政、限制行政權(quán)力對公民合法權(quán)益的任意侵害，也就提上了我國行

2、政法制建設(shè)的日程。在這樣的背景下，我們來討論聽證在我國具體行政行為中的適用問題具有很重要的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為，凡是可能對公民的合法權(quán)益造成重大侵害的具體行政行為都應(yīng)該適用聽證。一、具體行政行為的基本理論所謂具體行政行為，是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)和任務(wù)，應(yīng)行政相對人申請或依職權(quán)依法處理涉及特定行政相對人之權(quán)利義務(wù)的行政行為。它具有以下特征：第一，由行政主體作出；第二，針對特定的當(dāng)事人或具體事項；第三，內(nèi)容直接影響特定相對人的權(quán)利義務(wù)；第四，具有可救濟(jì)性；第五，效力具有一次性。在這里筆者需要特別指出的是第四個特征：具體行政行為具有可救濟(jì)性，理論上主要有兩種救濟(jì)方式：行政復(fù)議和行政訴訟。這一特

3、征決定了我們在討論聽證在具體行政行為中的適用時，應(yīng)當(dāng)堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，沒有必要花費太多的資源在上面。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對具體行政行為作出不同的分類。在本文，筆者采用大陸法系國家的行為標(biāo)準(zhǔn)，將具體行政行為劃分為負(fù)擔(dān)性具體行政行為和授益性具體行政行為。所謂的負(fù)擔(dān)性具體行政行為就是對特定相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利后果的具體行政行為，其表現(xiàn)形式為對特定相對人課以義務(wù)，變更、消滅其權(quán)利或法律上利益，乃至拒絕申請。凡對特定相對人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的具體行政行為稱為授益性具體行政行為。筆者認(rèn)為，聽證制度是為保障行政相對人的合法權(quán)益免受行政權(quán)力的任意侵害而設(shè)計的，授益性具體行政行為并不侵

4、犯該行政相對人的合法權(quán)益，因而無必要對其適用聽證；負(fù)擔(dān)性具體行政行為必然會對特定行政相對人的權(quán)益造成一定程度的侵害，而這種侵害又是行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)、實現(xiàn)國家行政管理目標(biāo)和任務(wù)所必需的，損害的程度不一，故也無必要對所有的負(fù)擔(dān)性具體行政行為適用聽證；只有那些有可能對特定行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生重大侵害的負(fù)擔(dān)性具體行政行為才有必要適用聽證，如行政處罰、行政強(qiáng)制等，“重大”的認(rèn)定應(yīng)以該行政相對人的實際承受能力為限。聽證程序是行政機(jī)關(guān)在作出有可能影響特定行政相對人的合法權(quán)益的決定之前，為保證該行政決定的公正性，而采用的一種聽取案件當(dāng)事人、案件調(diào)查人員意見的調(diào)查程序，并不是所有行政決定的作出都需要經(jīng)過

5、聽證程序方可。設(shè)立聽證程序的目的是為了對行政權(quán)力產(chǎn)生一定的約束作用，以免其任意侵害行政相對人的合法權(quán)益，而聽證程序的這種約束作用不得犧牲行政機(jī)關(guān)的工作效率、妨礙行政機(jī)關(guān)履行其他的行政管理職責(zé)，同時考慮到具體行政行為具有可救濟(jì)性，故聽證程序只要能保證行政決定的相對公正性即可，當(dāng)事人對行政決定不滿的可以通過行政復(fù)議或行政訴訟來進(jìn)行救濟(jì)。在這樣的原則指導(dǎo)下，我們將目光投向現(xiàn)階段聽證在我國具體行政行為中適用的狀況。二、聽證在我國具體行政行為中適用的現(xiàn)狀在我國現(xiàn)階段，只有行政處罰這一具體行政行為才適用聽證，而且將適用范圍局限于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”幾種情形。下面筆者將對我國現(xiàn)行

6、行政處罰法關(guān)于聽證適用的第42條規(guī)定作一分析：我國現(xiàn)行行政處罰法第42條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利：當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費用當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這條規(guī)定制定于1996年，是我國第一次在全國范圍內(nèi)進(jìn)行聽證制度的探索，（B11）在我國民主法制史上具有里程碑的意義。然而時過境遷，隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的進(jìn)一步發(fā)展，這條規(guī)定逐漸顯露出越來越多的不足之處：（B12）第一，適用范圍過窄。只適用于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證

7、或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款，將限制人身自由及其他嚴(yán)厲的行政處罰排除在外。第二，文中“等”的內(nèi)涵模糊?！暗取本烤故堑葍?nèi)還是等外，即是僅限于上述三種行政處罰還是適用于類似上述三種行政處罰、包括這三種處罰的嚴(yán)厲行政處罰，并不明晰，這就給實際操作帶來混亂。大部分部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的規(guī)定與行政處罰法的規(guī)定一致，但也有個別規(guī)章作了擴(kuò)大規(guī)定，（B13）這里不贅述。第三，許可證、執(zhí)照的范圍難以確定。所謂的許可證、執(zhí)照就是行政機(jī)關(guān)依申請核發(fā)的，許可公民、法人或其他組織從事某種活動，享有某種資格的文件。按照第42條的規(guī)定，凡是吊銷這種資格性文件的行政處罰行為理應(yīng)適用聽證，而在實際操作中，有些部門規(guī)章卻人為地縮小許可

8、證、執(zhí)照的范圍，從而縮小聽證的適用范圍。例如，原勞動部1996年9月27日發(fā)布的勞動行政處罰若干規(guī)定里明文規(guī)定，勞動行政部門為維護(hù)勞動行政管理秩序在就業(yè)、培訓(xùn)、社會保險、勞動保護(hù)等方面頒發(fā)的有關(guān)證件，不屬于行政處罰法中規(guī)定的許可證的范圍，不納入聽證的范圍。（B14）第四，“較大數(shù)額”難以確定。行政處罰法是在全國范圍內(nèi)施行的，但各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不相同，不同行政相對人對罰款的承受能力也不一樣，各地對“較大數(shù)額”的認(rèn)定也有不同的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，各地在執(zhí)行行政處罰法時，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實際情況將“較大數(shù)額”具體化，同時充分考慮不周行政相對人的實際承受能力，來作出是否適用聽證的初步?jīng)Q定，若行政相對人對

9、行政機(jī)關(guān)不適用聽證的決定有異議，并能夠向行政機(jī)關(guān)出示有力可信之證據(jù)而要求舉行聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重該行政相對人的意見舉行聽證。從我國行政處罰法第42條關(guān)于聽證組織程序的規(guī)定來看，主要存在以下不足：第一，當(dāng)事人的范圍沒有包括受行政處罰決定間接侵害而權(quán)益受損的第三人。這部分人有無權(quán)參加聽證，法律并沒有作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，從聽證的目的上講，這部分人應(yīng)該有權(quán)參加聽證，但為保障聽證的迅速有效進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)賦予聽證主持人一定的自由裁量權(quán)，由其決定是否允許第三人參加聽證。第二，聽證主持人的相對獨立性地位沒有得到明確的保障。第42條只規(guī)定了聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。這一規(guī)定過于原則，“非本案

10、調(diào)查人員”的范圍十分廣泛，既可以是案件調(diào)查部門的其他工作人員，可以是行政機(jī)關(guān)首長，還可以是本行政機(jī)關(guān)其他部門的工作人員。在實際操作中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)由其法制機(jī)構(gòu)工作人員充任聽證主持人，雖然如此，但仍難以避免這類工作人員與案件調(diào)查人員的接觸及受到影響，特別是當(dāng)法制機(jī)構(gòu)工作人員就是案件調(diào)查人員時，更難以避免這種情況的出現(xiàn)。（B15）為了保證聽證的相對公正，有必要賦予聽證主持人相對獨立的地位。第三，未確立“案卷排他性”原則。第42條只規(guī)定了聽證應(yīng)當(dāng)制作聽證筆錄，但沒有規(guī)定聽證筆錄是作出行政處罰決定的唯一依據(jù)。案卷排他性原則是指行政機(jī)關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以聽證筆錄為唯一依據(jù)，不能在聽證筆錄

11、之外，以聽證當(dāng)事人未知悉和未論證的事實為依據(jù)。這一原則能夠切實保障當(dāng)事人陳述意見、駁斥不利事實的權(quán)利以及自己意見得到充分尊重的權(quán)利，而且在行政爭議進(jìn)入訴訟階段后有利于司法機(jī)關(guān)審查行政行為的合法性。（B16）很令人遺憾的是，我國現(xiàn)行行政處罰法并沒有確立案卷排他性原則，聽證筆錄在行政決定作出的行為中的地位和作用也不明確，這極易使聽證流于形式。第四，對違法進(jìn)行聽證的行為監(jiān)督乏力，救濟(jì)不足。行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定不舉行聽證或是行政機(jī)關(guān)違反聽證程序規(guī)則舉行聽證，以及當(dāng)事人對聽證結(jié)果不滿的，對于這些情形應(yīng)該如何進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，法律沒有明確的規(guī)定，這是一個極需加強(qiáng)和完善的環(huán)節(jié)。綜上所述，我國現(xiàn)行行政處罰法對聽

12、證的規(guī)定是比較粗糙的，聽證程序并沒有在我國的具體行政行為中得到很好的適用，這一現(xiàn)狀已經(jīng)不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的要求，極需得到改變！三、完善聽證在我國具體行政行為中的適用隨著我國民主法治進(jìn)程的加快，聽證在我國具體行政行為中的適用也應(yīng)該隨之變得更為廣泛，那么如何擴(kuò)大聽證在我國具體行政行為中的適用呢？筆者提出以下幾點建議：第一，擴(kuò)大聽證的適用范圍。目前聽證只適用于少數(shù)幾種較為嚴(yán)厲的行政處罰，從約束行政權(quán)力，保護(hù)公民的合法權(quán)益角度講，凡是有可能對公民的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，足以達(dá)到重大程度的負(fù)擔(dān)性具體行政行為均應(yīng)適用聽證，這其中自然包括限制人身自由的行政處罰。關(guān)于對限制人身自由的行政處罰適用聽證的問

13、題，筆者認(rèn)為公民最重要的權(quán)利便是人身自由權(quán)，我們能對公民其它權(quán)益的保護(hù)適用聽證，就更應(yīng)該對人身自由的保護(hù)適用聽證，如果不能，那么聽證制度無論吹噓得多么美好，都只會是一種擺設(shè)！現(xiàn)行的行政處罰法將限制人身自由的行政處罰排除適用聽證，而以交保暫緩執(zhí)行制度取而代之，但這種制度并不能為當(dāng)事人提供有效的陳述事實，申辯理由的機(jī)會，從而難以達(dá)到公平行政的目的。所以將限制人身自由的行政處罰決定納入聽證程序，是我國行政程序法發(fā)展的趨勢，也是保障公民合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、公平行政的必然要求。（B17）在擴(kuò)大聽證的適用范圍時，應(yīng)當(dāng)對不同的具體行政行為分別予以不同的規(guī)定：對于法律明文規(guī)定必須適用聽證的，行政機(jī)

14、關(guān)必須依法舉行聽證；批準(zhǔn)初次申請許可的行為屬于授益性具體行政行為，不適用聽證；行政決定侵犯公民的“合法期待利益”的，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實際情況自由裁量決定是否適用聽證，行政相對人對行政機(jī)關(guān)不舉行聽證的決定有異議而又能提供有效證據(jù)支持其主張的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重該行政相對人的意見，舉行聽證。第二，適當(dāng)擴(kuò)大聽證參加人的范圍。在我國現(xiàn)階段，有權(quán)參加聽證的僅限權(quán)益直接受到行政決定重大不利影響的行政相對人，其他的間接受害者無權(quán)參加聽證。聽證的目的是為了保障公民的合法權(quán)益，無論是直接受害者，還是間接受害者，理應(yīng)有權(quán)參加聽證以維護(hù)自己的合法權(quán)益。當(dāng)然，在擴(kuò)大聽證參加人的范圍時，也應(yīng)該賦予聽證主持人適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)

15、，讓其決定哪些間接受害者有權(quán)參加聽證以保證聽證迅速有效地進(jìn)行。第三，賦予聽證主持人相對獨立的地位。關(guān)于這一點，美國的行政法官制度對我們有相當(dāng)大的借鑒意義。美國行政法官的地位擁有明顯的相對獨立性，最主要也是最有效的作法是行政法官的任免、工資待遇是受文官委員會的控制，而不受行政長官的直接控制，行政長官不能直接任免行政法官。我們可以借鑒這一種做法，將現(xiàn)存行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)中的聽證之職獨立出來，設(shè)立一個聽證局，該機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)大的獨立性，實行上下垂直領(lǐng)導(dǎo)，掌握著自己系統(tǒng)內(nèi)的人事權(quán)和財政權(quán)，在業(yè)務(wù)上受所屬行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。聽證局的工作人員稱為聽證員，專司聽證之職，其任免、待遇只受上級聽證局的控制，而

16、所屬行政機(jī)關(guān)長官不能對其直接控制？聽證員必須通過相應(yīng)的資格考試方能主持聽證。第四，建立聽證的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。法律明文規(guī)定必須適用聽證而行政機(jī)關(guān)拒不適用而作出行政決定的，當(dāng)事人有權(quán)據(jù)此向法院提起行政訴訟要求法院判決該行政決定無效；行政機(jī)關(guān)舉行聽證時，違反聽證規(guī)則的，當(dāng)事人有權(quán)要求該行政機(jī)關(guān)的上級法制工作部門重新組織聽證，上級法制工作部門在查實情況后可作出是否重新組織聽證的決定；當(dāng)事人不服聽證決定的，可據(jù)此就該行政決定進(jìn)行行政復(fù)議或提起行政訴訟。第五，確立案卷排他性原則。法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)，行政機(jī)關(guān)違背這一條，當(dāng)事人都可按第四點建議中所述的救濟(jì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行救濟(jì)

17、，在此筆者不重復(fù)。如果能夠按以上幾個建議去加強(qiáng)完善我國的聽證制度，擴(kuò)大聽證在我國具體行政行為中的適用，聽證制度就一定能夠產(chǎn)生其應(yīng)有的作用！聽證制度是應(yīng)民主法治、公平行政的要求而出現(xiàn)的，其主要目的是保障當(dāng)事人的合法權(quán)益免遭行政權(quán)力的任意侵害。目前，聽證在我國具體行政行為的適用十分有限，存在很多不足，我國應(yīng)當(dāng)吸收和借鑒世界各國關(guān)于聽證的各種先進(jìn)經(jīng)驗，建立有中國特色的聽證制度，以便更好地維護(hù)我國公民的合法權(quán)益，確保依法行政。筆者相信，在眾多法學(xué)家和法律實務(wù)工作者及全國人民的共同努力下，這一設(shè)想必定會實現(xiàn)。注釋：應(yīng)松年主編比較行政程序法，中國法制出版社1999年版，第188頁。應(yīng)松年主編比較行政程序法

18、，中國法制出版社1999年版，第188-189頁。楊惠基主編聽證程序理論與實務(wù)，上海人民出版社1997年版，第2頁。馬懷德著論聽證程序的適用范圍，收于馬懷德著行政法制建構(gòu)與判例研究，中國政法大學(xué)出版社2000年版。馬懷德著論聽證程序的適用范圍，收于馬懷德著行政法制建構(gòu)與判例研究，中國政法大學(xué)出版社2000年版。應(yīng)松年主編行政程序立法研究，中國法制出版社2001年版，第522頁。王名揚著美國行政法，中國法制出版社1995年版，第167頁。應(yīng)松年主編比較行政程序法，中國法制出版社1999年版，第199頁。應(yīng)松年主編行政程序立法研究，中國法制出版社2001年版，第532頁。王學(xué)輝、譚宗澤主編新編行政法學(xué)，重慶出版社2001年版，第202頁。（B11）肖文峰著聽證制：除“虛火”，務(wù)“實效”，嗦望新聞周刊2002年第五期。（B12）馬懷德著論聽證程序的適用范圍，收于馬