期盼預(yù)算透明更進(jìn)一步

1、    期盼預(yù)算透明更進(jìn)一步朱大旗【學(xué)科分類】預(yù)算、決算法【出處】方圓律政2009年4月號(hào) 卷首文：律政觀瀾【寫作年份】2009年【正文】        繼新華社3月15日全文播發(fā)十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告之后，財(cái)政部于20日在其官方網(wǎng)站上又正式公布了經(jīng)全國(guó)人大審議通過(guò)的“2009年中央財(cái)政預(yù)算”。該“預(yù)算”以四張“預(yù)算表”的形式將2009年的“中央財(cái)政收入”、“中央財(cái)政支出”、“中央本級(jí)支出”、“中央對(duì)地方

2、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付”的基本數(shù)據(jù)在第一時(shí)間向社會(huì)公布，從而使社會(huì)各界可以更多地了解中央財(cái)政的收支安排，使有關(guān)部門在公眾監(jiān)督下更好地執(zhí)行預(yù)算。對(duì)此，財(cái)政部新聞發(fā)言人胡靜林稱：“以往年度的中央財(cái)政預(yù)算草案經(jīng)全國(guó)人代會(huì)審議通過(guò)后沒(méi)有立即公開(kāi)，此次在審議通過(guò)的第一時(shí)間在財(cái)政部網(wǎng)站上予以公布，尚屬首次?！睓?quán)威媒體也稱道其為“推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明的重要一步”。    不錯(cuò)，這確是我國(guó)預(yù)算走向及時(shí)公開(kāi)、直接面向社會(huì)公眾的重要一步。在過(guò)去高度集權(quán)的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，與財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支和“國(guó)家主體分配論”思想相因應(yīng)，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算活動(dòng)從某種意義而言基本處于不透明狀態(tài)，社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算活動(dòng)

3、信息知之甚少，更遑論參與財(cái)政預(yù)算決策和行使監(jiān)督職責(zé)。而作為推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政體制改革的重要組成部分，我國(guó)加強(qiáng)預(yù)算透明度的進(jìn)程始自世紀(jì)之交的1999年6月國(guó)家審計(jì)署代表國(guó)務(wù)院向九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議所作的關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。該報(bào)告針對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中存在的一系列嚴(yán)重問(wèn)題進(jìn)行了深刻揭示，從而引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)政府財(cái)政預(yù)算問(wèn)題的廣泛關(guān)注。為此，全國(guó)人大常委會(huì)要求政府“要細(xì)化報(bào)送全國(guó)人大審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案內(nèi)容，增加透明度”、“報(bào)送內(nèi)容應(yīng)增加對(duì)中央各部門支出、中央補(bǔ)助各地方的支出和重點(diǎn)項(xiàng)目的支出等?！睆亩?000年起啟動(dòng)了細(xì)化預(yù)算編制、試編部門預(yù)算

4、等旨在增進(jìn)預(yù)算透明度的工作。此后，又相繼推出了國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，及設(shè)立各級(jí)人大預(yù)算審查機(jī)構(gòu)和規(guī)范預(yù)決算程序等方面的改革，從不同側(cè)面推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)透明的進(jìn)程。我們目前于報(bào)刊所見(jiàn)：“深圳市約300頁(yè)的部門預(yù)算開(kāi)啟市民公共預(yù)算之旅”、“河南焦作2008年市級(jí)預(yù)算，全部文件有8本（大類）、1200頁(yè)之多”、“承德市2009年預(yù)算報(bào)告兩遭打回，省下7千萬(wàn)后通過(guò)”等，都可在一定程度上視為預(yù)算透明度增強(qiáng)的表現(xiàn)和結(jié)果。而我國(guó)2009年“預(yù)算報(bào)告”與“中央財(cái)政預(yù)算”的及時(shí)公布及其內(nèi)容相較往年較為科學(xué)、規(guī)范、易懂，也無(wú)不彰顯著我國(guó)預(yù)算在透明性方面取得的可喜進(jìn)步。但所存問(wèn)題也不可小視。預(yù)算

5、作為按法定程序通過(guò)的政府年度收支計(jì)劃，其應(yīng)能全面反映預(yù)算年度內(nèi)政府及其各部門的施政理念、方向與范圍，應(yīng)能客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確地告訴社會(huì)大眾也即廣大的稅費(fèi)繳納者其所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)被用于何地、何事及何人，從而，預(yù)算的透明性不僅要求靜態(tài)的紙面預(yù)算形式上的及時(shí)公開(kāi)，而且更要求公開(kāi)的預(yù)算在內(nèi)容上必須全面、細(xì)致與客觀，否則，內(nèi)容模糊、殘缺的形式上的公開(kāi)反倒可能形成實(shí)質(zhì)上對(duì)財(cái)政稅費(fèi)繳納者知情權(quán)的損害。而我國(guó)目前公開(kāi)的預(yù)算，并非全面、完整意義的政府收支 “全口徑預(yù)算”，其僅只是公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算中的前兩項(xiàng)；我們自2000年就試編部門預(yù)算，但時(shí)至今日?qǐng)?bào)送全國(guó)人大審議的部門預(yù)算仍

6、只有編制部門預(yù)算數(shù)168家中的95家，也即仍有不少部門雖然編制部門預(yù)算但卻并未接受人民代表的審議。這在全面性方面無(wú)疑是有欠缺的。在預(yù)算的精細(xì)化方面，向各級(jí)人大報(bào)送的部門預(yù)算大多仍停留在“類”一級(jí)，只有一些重點(diǎn)支出明細(xì)到“款”級(jí)科目，“項(xiàng)”、“目”級(jí)預(yù)算極為罕見(jiàn)，向社會(huì)公開(kāi)的預(yù)算就更可想見(jiàn)。即以2008年舉辦奧運(yùn)、2009年實(shí)施4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激方案這樣的盛事、大事而論，其雖實(shí)然地涵蓋于預(yù)算，但一般民眾卻很難從預(yù)算報(bào)告中讀到這方面的明確信息。在預(yù)算信息準(zhǔn)確性方面，財(cái)政、稅收、統(tǒng)計(jì)諸部門還未能做到規(guī)范化基礎(chǔ)上的有機(jī)協(xié)調(diào)，所公布的數(shù)據(jù)之間差異、抵牾時(shí)有所見(jiàn)，也勢(shì)必讓預(yù)算的透明性蒙上令人疑惑的陰影。更進(jìn)一

7、步而論，預(yù)算的透明性遠(yuǎn)不止于紙面預(yù)算文件的形式上的公開(kāi)。因?yàn)?，全面理解的預(yù)算決不僅指靜態(tài)的預(yù)算文件，預(yù)算在實(shí)質(zhì)上更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的博弈過(guò)程，是法定主體依法定職權(quán)循法定程序而為的特定的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、審查、決算等一系列動(dòng)態(tài)活動(dòng)的總合。在這一動(dòng)態(tài)的年復(fù)一年的年度性預(yù)算活動(dòng)過(guò)程中，作為國(guó)家權(quán)力的最高話語(yǔ)者、作為公共財(cái)政資金供給者暨公共服務(wù)享用者的廣大民眾及其授權(quán)代表（各級(jí)人大及其常委會(huì)）能否以及在多大程度上主導(dǎo)著預(yù)算的編制、監(jiān)控著預(yù)算的執(zhí)行、評(píng)判著預(yù)算的績(jī)效，這才是預(yù)算能否真正實(shí)現(xiàn)透徹、明晰的關(guān)鍵。換言之，廣大民眾對(duì)預(yù)算過(guò)程的參與、監(jiān)控比預(yù)算結(jié)果的公開(kāi)對(duì)預(yù)算的透明性的實(shí)現(xiàn)更具有實(shí)質(zhì)意義。而這

8、無(wú)疑關(guān)涉著預(yù)算權(quán)應(yīng)如何在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)間界分，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、受誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算各具體程序及制度（包括民眾參與程序、制度）應(yīng)如何設(shè)計(jì)等一系列深層問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，端賴推進(jìn)財(cái)政體制、行政體制乃至憲政架構(gòu)的改革。也正是從這一角度來(lái)看，我國(guó)預(yù)算透明之路還很漫長(zhǎng)、曲折，需要我們付出艱巨的努力，但也殊值我們進(jìn)一步地期待?！咀髡吆?jiǎn)介】朱大旗，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授。                    &