資源性產業(yè)鏈條中利益分配問題研究

1、資源性產業(yè)鏈條中利益分配問題研究    摘 要：研究資源性產業(yè)鏈條中的利益分配問題，需要在定量分析的基礎上做出定性判斷。利用“單位資源價格構成”這一概念以及標尺比較方法，研究中國天然氣產業(yè)鏈條上、中、下游廠商間的利益分配問題，發(fā)現(xiàn)中下游廠商在利益分配中占據(jù)優(yōu)勢地位?？疾熨Y源所有者、開采商、資源所在地間的利益分配問題，一方面通過資源稅費制度的國際對比可以發(fā)現(xiàn)，資源所有者以及資源所在地在收入分配中占據(jù)的份額偏低；另一方面通過油氣開采企業(yè)財務報告的對比分析，定量測度了從資源所有者、中央政府以及地方政府一方到開采商一方收入轉移的規(guī)模。這種扭曲的利益分配格局是油氣

2、資源開采混亂以及行業(yè)收入差距過大的重要原因。 關鍵詞：資源性產業(yè)；利益分配；資源產品價格市場化改革 一、問題的提出 2005年12月國務院出臺相關政策，取消天然氣價格“雙軌制”，全面實行政府指導價格，這一舉措被看作是資源產品價格市場化改革的啟動標志。資源產品價格市場化改革最深刻的變化將會是改變相關利益主體既有的利益分配格局，那么中國資源性產業(yè)鏈條上各利益主體的利益分配現(xiàn)狀如何？市場化改革對既有的利益分配格局預期的影響是什么？如何在市場化改革中矯正扭曲的分配關系？只有借助于利益分配視角透視資源產品價格市場化改革，才能正確把握改革的方向，這正是本文的研究目的和問題所在。 國內對資源性產業(yè)中利益分配

3、問題的研究并不多見。馬偉（2006）、侯曉靖（2007）等學者雖從資源稅費制度的國際對比中認識到中國礦產資源補償費過低的事實，但是并沒有從利益分配角度對各方利益主體的收入分配狀況進行全面考察。胡魁（2007）在研究中涉及到了礦產資源收益的分配問題，但僅是簡單歸納了礦產資源開采領域存在的利益主體、各方的權益及經濟責任，這種分析只是停留在一般的理論層面?？傊?，上述研究都未能秉持利益分配視角對中國資源性產業(yè)領域中存在的分配關系進行全面、深入考察，對分配格局的現(xiàn)狀缺乏定量測度和判斷。本文嘗試彌補這一研究不足，通過對資源性產業(yè)鏈條上、中、下游廠商之間以及資源所有者、開采企業(yè)、礦產資源所在地間利益分配問題

4、的研究，透視中國資源產品領域中存在的問題，并結合資源產品價格市場化改革提出政策建議。文章主要以天然氣資源為例展開分析。 二、資源性產業(yè)鏈條相關利益主體描述 天然氣產業(yè)鏈條包括上游勘探生產環(huán)節(jié)、中游管道運輸環(huán)節(jié)和下游配氣環(huán)節(jié)。在這一鏈條上存在一系列天然氣價格：天然氣開采出來并經過凈化（生產）環(huán)節(jié)形成了天然氣出廠價（或者井口價），經過中游高壓管道運輸?shù)礁鞯貐^(qū)城市門站形成門站價，再由地方配氣系統(tǒng)通過配氣采用低壓管道運輸?shù)较M者手中，形成終端零售價，上述這些價格存在的關系可以用公式表示為：天然氣出廠價+輸氣費+地方配氣費=終端零售價。這一過程涉及的相關利益主體有上游礦產資源開采商、長輸管道運輸商、地方

5、配氣商以及各級政府，前三個主體分別獲得天然氣最終零售價的三個組成部分，即出廠價、輸氣費、配氣費，各級政府主要通過稅收方式參與到各個環(huán)節(jié)的分配中，并構成各個環(huán)節(jié)價格或收費的組成部分。其中，出廠價格所代表的是天然氣商品的價格，后者屬于附加在天然氣商品上的運輸服務費用。 在上游開采環(huán)節(jié)涉及到復雜的經濟關系和多方利益主體，除了上面提到的礦產資源開采商外，還包括礦產資源所有者、礦產資源所在地（地方政府）、中央政府等（注：由于中國礦產資源法規(guī)定國務院行使國家對礦產資源的所有權，所以中央政府實際上代表礦產資源所有者，文中涉及到區(qū)分礦產資源所有者和中央政府時，主要是根據(jù)獲取權益的依據(jù)不同，從理論層面把二者分開

6、，只有理論層面分析清楚了，才能正確把握現(xiàn)實問題。）?，F(xiàn)代市場經濟中所有權和使用權的分離成為普遍現(xiàn)象，礦產資源使用者要想獲得屬于他人所有的資源的使用權，必須向資源所有者支付一定的費用，這就是通常所指的“權利金”。礦產資源使用者在開采過程中可能對所在地的環(huán)境和生態(tài)造成一定的破壞，因此需要給予礦產資源所在地相應補償。中央政府這一主體所體現(xiàn)的是依賴其強制權力向礦產資源開采商征收稅收。需要指出的是，世界上大多數(shù)國家通過立法確定礦產資源屬于全民或者國家所有，這樣，國家或者政府以同一主體但卻依據(jù)不同的權利參與到礦產資源產品收入的分配中：首先，以礦產資源所有者的身份，依據(jù)對資源的所有權向資源使用者征收一定費用

7、，體現(xiàn)有償性特征；其次，以國家管理者的身份，依據(jù)行政權力參與分配，體現(xiàn)無償性特征。上述分配關系見表1。 三、資源性產業(yè)鏈條上、中、下游廠商利益分配 （一）采用方法 這里使用“單位資源價格構成”這一概念揭示不同利益主體的分配狀況。所謂的“單位資源價格構成”是分別計算出歸屬于不同利益主體的收入在每單位資源產品價格中所占的比例，以此代表各方利益主體的分配狀況。利用這一工具，采用標尺比較方法，以美國各方利益主體的分配狀況作為參照系，衡量中國利益分配狀況的合理性。正如上面提到的，天然氣資源鏈條中涉及到上游礦產資源開采商、中游長輸管道運輸商、下游地方配氣商以及政府，其中，天然氣出廠價格、輸送費用、配氣費用

8、分別代表三類廠商的收入，代表政府權益的稅收包含在這三類收入中，實證分析中未將稅收從價格中分離，因而沒有考察政府這一利益主體的分配狀況，文中使用的美國能源數(shù)據(jù)和人均收入數(shù)據(jù)（PPP）分別來自美國能源部和世界銀行公開發(fā)布的數(shù)據(jù)。 （二）基于全國平均價格水平的“單位資源價格構成”比較分析 在中國公開發(fā)布的數(shù)據(jù)中，基于全國層面的價格數(shù)據(jù)只獲取到天然氣出廠價格和終端零售價格數(shù)據(jù)，天然氣門站價格不得而知。其中天然氣出廠價格數(shù)據(jù)選取中國石油天然氣集團公布的數(shù)據(jù)；終端零售價的數(shù)據(jù)來自中國市場價格監(jiān)測報告（20002007年）中的民用天然氣價格。由于數(shù)據(jù)所限，我們將天然氣單位資源價格分解成兩個組成部分，一部分是

9、反映天然氣商品價格的出廠價格，另一部分是附加在商品之上的輸配服務費用，前者反映了上游開采商的收入狀況，后者反映了中游和下游環(huán)節(jié)輸配廠商的收入狀況。按照這一方法，我們對中美兩國在天然氣“單位資源價格構成”方面的差異進行對比，見圖1。 圖1表明，20032006年，在美國，消費者支付的單位資源價格中超過50%的部分為商品本身價值，不到50%的部分彌補輸配廠商提供的輸氣配氣服務。而在中國，天然氣單位資源價格中支付給商品本身的價值不到總價格的40%，其余超過60%的部分分配給輸氣配氣廠商。為了更清晰地判斷這種扭曲的分配格局的經濟含義，我們對中國和美國天然氣價格進行了水平比較，得到表2。以2003年為例

10、，美國、中國天然氣出廠價格分別為1.43元/立方米、0.57元/立方米，從絕對水平上看，中國天然氣出廠價格較低，但是由于中美兩國購買力水平不同，相對于購買力水平的價格也會不同，假定美國相對于購買力的出廠價格為1，中國相對于購買力的出廠價格是美國的3倍，由此可見，從相對水平上衡量，中國天然氣出廠價格較高。表2說明，將中美天然氣出廠價、住宅用氣價格和工業(yè)用氣價格進行直接比較，中國天然氣價格均處于低水平狀態(tài)，但在考慮了兩國實際購買力的差別之后，結論正好相反，其中相對于出廠價格，中國住宅用氣和工業(yè)用氣價格高出幅度要大的多。綜合上述分析可以得到結論：中國天然氣價格的高水平本身包含了不合理因素，更突出的是

11、，在價格構成中占據(jù)絕大份額的不是商品本身價值而是輸送服務費用。這種收入分配格局反映了產業(yè)鏈條中租金或成本主要集中在中下游環(huán)節(jié)，即中下游廠商在利益分配中占據(jù)優(yōu)勢地位。  資料來源：根據(jù)EIA、世界銀行網(wǎng)站公開發(fā)布的數(shù)據(jù)和中國市場價格監(jiān)測報告數(shù)據(jù)整理。 在競爭性產品行業(yè)中，產業(yè)鏈條中各環(huán)節(jié)廠商的利益分配主要由各自的市場勢力決定，由于中國天然氣資源出廠價、終端零售價受到政府規(guī)制，因此，這種收入分配格局是政府管制下的結果。 四、資源所有者、開采企業(yè)、礦產資源所在地間利益分配 礦產資源開采環(huán)節(jié)涉及的利益主體有資源所有者、開采企業(yè)、礦產資源所在地，實踐中，各國制定了不同的稅費政策以維護和協(xié)調各方

12、主體的經濟利益。對中國礦產資源開采環(huán)節(jié)各相關利益主體利益分配的考察，主要從兩個方面展開：一方面通過礦產資源稅費制度的國際比較，揭示中國各方利益主體利益分配的特征及問題；另一方面從油氣開采企業(yè)財務報告的對比分析中，定量測度各主體之間的利益分配格局。 （一）國外現(xiàn)行資源稅費制度 1.礦區(qū)使用費。礦區(qū)使用費，又稱權利金，是資源所有者（一般為政府）把礦產資源出租給他人使用而獲得的一種權益所得。通常按照油氣產值或產量的一定百分比以實物征收，其費率水平一般在10%20%，平均約為12.5%。實行礦區(qū)使用費的國家很多，但不盡相同，如阿根廷、哥倫比亞、馬來西亞、巴基斯坦、也門、比利時、巴西等國家按照固定的百分

13、比征收，而美國、泰國、荷蘭、南非、埃塞俄比亞等國家按照產量或價格的不同而有所區(qū)別，對產量或價格高的適用高稅率，反之適用低稅率；又如加拿大、德國等國家根據(jù)地區(qū)、海洋和陸地、水深以及離岸距離等生產條件的不同規(guī)定不同的征收率。此外，各產油國普遍對石油和天然氣采用不同礦區(qū)使用費，一般來說，石油的費率要高于天然氣的費率。 2.耗竭補貼。耗竭補貼是指每個納稅年度從凈利潤中扣除一部分給油田、礦山的所有人或經營人，用于尋找新礦體，以替代正在耗竭的礦體。一般有兩種類型的補貼，即成本補貼和百分比補貼。成本補貼是開采每噸礦石給予一個固定的名義補貼，一般是以礦產現(xiàn)值成本的估計值和礦石開采噸位的估計值為基礎的。這種補貼

14、試圖以單位產量為基礎對儲量的耗竭進行扣減。百分比補貼允許扣減現(xiàn)時收入的一個固定百分數(shù)以補償資源的耗竭。 3.特別收益稅。也稱為“資源超額利潤稅”、“超權利金”、“暴利稅”、“附加利潤稅”，是與盈余有關的權利金，它是礦產工業(yè)中使用的一種稅收制度，其目的是對采礦作業(yè)所創(chuàng)造的經濟租金或超常利潤征稅，主要體現(xiàn)在石油資源上。如：安哥拉對石油生產企業(yè)，除按40%普通稅率征收一般公司稅外，還征收石油稅，基本稅率為50%，并另征15.75%的附加稅；挪威對來自油氣生產和石油管道運輸?shù)乃谜n征50%的石油收益稅，并且不能在公司稅前扣除。 上述三種稅種主要體現(xiàn)了資源所有者與開采商之間的經濟關系，其中，礦區(qū)使用費和

15、特別收益稅體現(xiàn)的是所有者憑借財產的所有權利參與開采商的利潤分配，耗竭補貼是為了促進資源的可持續(xù)利用做出的制度安排。這里需要特別注意的是礦產資源所有權的歸屬問題，在挪威、英國等油氣資源主要集中于北海海域的國家，法律認定油氣資源屬于國家所有，在中央政府與地方政府之間不存在由資源所有權引發(fā)的利益糾紛；在美國、加拿大等國，地方政府和聯(lián)邦政府都擁有一定的油氣礦產資源，并且地方政府擁有立法權，可以通過稅收等法律手段維護自身權益，完善的制度機制保證了兩國都能平衡協(xié)調國家和地方之間的利益關系。與此對照，中國礦產資源法明確規(guī)定“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”，因此只有中央政府擁有礦產

16、資源的所有權，法律界定的資源所有權歸屬不同導致了中國在處理中央與地方利益分配問題上比美國、加拿大等國面臨更大的挑戰(zhàn)，一旦利益不能得到有效平衡，就可能引發(fā)一系列矛盾和沖突。 （二）中國現(xiàn)行資源稅費制度 中國“兩費一稅”的油氣資源稅費體系由資源稅、礦區(qū)使用費和礦產資源補償費構成，具體如下： 1.礦區(qū)使用費。目前，中國僅對中外合作石油和天然氣勘探、開發(fā)項目征收此稅，除此之外，合作項目實體不必支付其他與資源相關的稅費。礦區(qū)使用費以產量為計稅依據(jù)，采用累進制費率，適用于原油的礦區(qū)使用費為012.5%，天然氣為03%。 2.礦產資源補償費。1986年中國頒布了中華人民共和國礦產資源法，其中規(guī)定：“國家對礦

17、產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照規(guī)定繳納資源稅和資源補償費?！备鶕?jù)礦產資源補償征收管理規(guī)定，補償費按照礦產品銷售收入的一定比例計征，根據(jù)不同的礦產資源，按其銷售收入的0.5%4%征收。中國礦產資源補償費相當于國外的礦權使用費或者權利金，體現(xiàn)的是資源所有者讓渡使用權所獲得的權益。目前，國際上多數(shù)國家，多數(shù)礦產資源的權利金費率都在2%8%，而中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補償費都只有1%，即使是美國這樣一個礦產資源遠比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)的權利金費率也高達12.5%。如果再考慮國外存在的特別收益稅或者超權利金，可以認定在資源開采環(huán)節(jié)，資源所有者的正

18、常權益中絕大比例讓渡給了開采商。 3.資源稅。1984年中國開始開征油氣資源稅，1993年國家出臺政策對資源稅稅目、稅額做出明確規(guī)定，2005年國家財政部、稅務總局發(fā)布政策調整原油、天然氣資源稅稅額。從中國稅法對資源稅的定義中可以看出，資源稅的設計初衷是調節(jié)不同資源由于其依存狀況、開采條件、地理位置等客觀因素差異而產生的級差收益。從資源稅的最終歸屬看，除海洋油氣開采征收的資源稅歸中央財政外，陸上油氣資源稅歸地方財政。因此，油氣資源稅不僅是一種調節(jié)資源開發(fā)級差收益的財稅工具，也是調節(jié)和平衡中央和地方的油氣資源收益分配的重要工具。但是，資源稅采用從量計征辦法，導致其與資源價格可能出現(xiàn)背離，因此無法

19、起到調節(jié)級差收益的作用。從利益分配角度看，長期以來，油氣資源稅單位稅額總體較低，導致資源產地的資源收益過低。例如，西氣東輸工程每年向東部地區(qū)輸送天然氣120億立方米，以15元/千立方米的最高稅額計算，西部資源產地的資源收益僅1.8億元，而按1.27元/立方米的平均門站價格計算，開采商獲取的收益高達152億元，按照0.48元/立方米的平均出廠價格計算，開采商獲取的收益近58億元。由此可見，在油氣開采商和礦產資源所在地之間的利益分配中，地方政府及當?shù)鼐用窭媸軗p。 4.石油特別收益金。從2006年4月起，對石油開采企業(yè)銷售國產原油價格高于特定價格的超額收入征收石油特別收益金，采用5級超額累計稅率，起征點為40美元/桶，征收率從20%40%不等。和國外特別收益金相比，中國開征的石油特別收益金屬于非稅收入，二者的功能都是調節(jié)資源