關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究

1、關(guān)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究摘要：物權(quán)法規(guī)定：國家、集體和私人的物權(quán)受到平等的法律保護(hù)。但我國國有土地使用權(quán)可以進(jìn)行市場流轉(zhuǎn);而受同等法律保護(hù)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻受種種限制。由于我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)尚未建立，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著缺乏相應(yīng)法律依據(jù)、無法保障農(nóng)民利益，流轉(zhuǎn)實(shí)踐缺乏健全的運(yùn)作機(jī)制，隱形交易規(guī)則削弱了國家宏觀調(diào)控能力等諸多問題。學(xué)界對我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的研究尚處起步階段，觀點(diǎn)也不盡統(tǒng)一。本文謹(jǐn)就建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律問題進(jìn)行探討，并提出進(jìn)行法律規(guī)制的一些拙見。關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)性問題

2、.農(nóng)村集體土地使用權(quán)在我國，集體土地使用權(quán)制度是指人們在集體土地使用上所形成的制度上的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。它涉及到集體土地所有者與土地使用者及雙方的權(quán)利、義務(wù)和國家對土地使用權(quán)的管理;在法律上表現(xiàn)為集體土地使用權(quán)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)是由集體土地所有權(quán)派生的一種用益物權(quán)。它是所有權(quán)人以外的民事主體享有的對集體土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利，集體土地使用權(quán)可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和用于投資。.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)，即土地流通和轉(zhuǎn)讓。從法律視角看，土地流轉(zhuǎn)指士地產(chǎn)權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間的流通和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將

3、土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營組織的行為。土地流轉(zhuǎn)制度則指土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，通過一定的運(yùn)作方式在不同主體之間流動，并實(shí)現(xiàn)土地效益經(jīng)營的制度。由此認(rèn)為，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指，村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等主體依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離原則，將農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地等集體土地使用權(quán)，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股等方式，有償讓與或轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人使用的行為。注意，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是土地權(quán)的流轉(zhuǎn)，非土地功能和用途的流轉(zhuǎn);是土地使用權(quán)非所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)方式主要有出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、拍賣、入股、合營、托管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并破產(chǎn)引發(fā)的流轉(zhuǎn)

4、等。二、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題.農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律滯后我國現(xiàn)行法律嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地;集體組織以外的單位和個人，要取得集體土地使用權(quán)，須通過征地把集體所有土地轉(zhuǎn)歸國有，然后出讓給用地者。土地收益分配不合理。因?yàn)橥恋匾坏霓r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，一般會急劇增值;相對有限的補(bǔ)償費(fèi)，差額巨大，本屬于農(nóng)民集體的收益被收歸國家，農(nóng)民集體所有者權(quán)益得不到保障。所以，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的滯后及利益分配的不合理，造成了農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無法得到保障。.集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善，主要表現(xiàn)(1)尚未建立農(nóng)地價格評估機(jī)制。土地轉(zhuǎn)讓、買賣與抵押過程中

5、出現(xiàn)一系列不規(guī)范甚至侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象時有發(fā)生。(2)土地交易中介組織匱乏。復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和交易手續(xù)要求有完善的中介組織為之服務(wù)。土地交易較一般動產(chǎn)、不動產(chǎn)交易復(fù)雜的多，但目前多數(shù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)階段，缺乏服務(wù)組織。(3)缺乏流轉(zhuǎn)場所和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國尚未建立集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，市場信息無穩(wěn)定的傳遞渠道，交易行為脫離政府監(jiān)管，難以有效規(guī)范運(yùn)作。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形交易削弱了國家宏觀調(diào)控能力我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)廣泛存在隱形交易，引發(fā)諸多問題：(1)嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃貫徹。自發(fā)交易雙方主要基于獲取經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)，并未完全依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，在一定程度上影響國家對土地市場

6、的宏觀管理。(2)土地公有意識淡薄，土地收益私有化。集體土地使用權(quán)自發(fā)市場，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民產(chǎn)生”擁有土地使用權(quán)”即”擁有土地所有權(quán)”的錯誤觀念，淡化了土地公有意識。(3)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律規(guī)制。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)得不到承認(rèn)和保護(hù)，當(dāng)轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)行為發(fā)生后，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)無法得到法律約束和保障，為流轉(zhuǎn)雙方維護(hù)權(quán)益帶來隱患，影響農(nóng)村甚至國家穩(wěn)定與安全。三、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法建議一)建立農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度我國應(yīng)以憲法為根本，物權(quán)法等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，用法律規(guī)制農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。其一，賦予農(nóng)村集體土

7、地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)平等的法律地位。即從法律上賦予集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)平等的民事權(quán)利。其二，明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)的物權(quán)屬性，確立農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)符合公共利益需要的土地通過國家征收征用，采用”轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方式流轉(zhuǎn);其他用途的土地，采取”保全讓利”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。二)規(guī)范政府角色定位和管理內(nèi)容在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府土地主管部門必須準(zhǔn)確界定自身角色和職能，不宜介入本屬產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)。其次，政府作為服務(wù)人民的主體，應(yīng)做到簡化管理程序、健全產(chǎn)權(quán)登記、價值評估等制度、提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)督管理。此外，參照國有土地交易制度，建立集中有形的土地交易市場，防止腐敗滋生。同一

8、宗集體建設(shè)用地使用權(quán)有兩個或以上受讓人時，應(yīng)采用”招標(biāo)、拍賣、掛牌嘴形式子以確定。三)完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制第一，建立公平的農(nóng)地價格制度。各地根據(jù)房地產(chǎn)時價，運(yùn)用科學(xué)方法確定與國有土地市場價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場基準(zhǔn)地價，并由有關(guān)單位定期公布。第二，健全地價評估制度。由具有評估資格的地價評估部門和單位評定地價，并報有關(guān)土地管理或其他有關(guān)部門審定。第三，農(nóng)用地市場公開化、契約化、法治化、貨幣化。使農(nóng)用地市場活動公開、走向市場化、法治化，提高價格透明度，增強(qiáng)參與者交易安全感，保障農(nóng)村集體土地所有者的利益。第四，建立農(nóng)地市場中介服務(wù)體系。包括咨詢、代理、仲裁、地價評估等在內(nèi)的機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度，

9、做好農(nóng)用地信托、抵押等工作。第五，完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。建立以集體和農(nóng)戶自我保障為基礎(chǔ)，政府給予一定扶持的社會保障機(jī)制，并促進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險體系的完善;對已流轉(zhuǎn)土地進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)或在城市居住的農(nóng)戶應(yīng)盡早建立失業(yè)保險和養(yǎng)老保險制度;對農(nóng)村孤寡殘老、特困戶等特殊群體提供最低生活保障。四)建立合理的收益分配制度農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題之一是收益分配，主要涉及政府和農(nóng)民集體。而收益分配的核心問題是政府是否應(yīng)被排除在收益分配體系之外。筆者認(rèn)為按照公平原則，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，土地使用權(quán)人對土地進(jìn)行了投入，根據(jù)權(quán)義一致及投資收益合一原則，應(yīng)將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益按投資比例分配土地使用者。政府和土地管理部門無權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的流轉(zhuǎn)收益。對于集體組織內(nèi)部的收益分配，國家應(yīng)制定配套的法律法規(guī)堅(jiān)持農(nóng)戶自愿、合理有償原則加以規(guī)范，確保農(nóng)村穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保證集體組織持久發(fā)展。綜之，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)對