關(guān)于提高閉會(huì)期間代表工作組織化程度論要

1、關(guān)于提高閉會(huì)期間代表工作組織化程度論要    【作 者】汪鐵民 【摘 要 題】制度與政策研究 代表在閉會(huì)期間的工作是否需要通過(guò)嚴(yán)密的組織方式來(lái)進(jìn)行？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答，不能單從學(xué)理層面上的邏輯關(guān)系去推導(dǎo)，還要著眼子我國(guó)代表制度的特點(diǎn)和代表工作的實(shí)際需要。 代表在閉會(huì)期間的工作是否需要通過(guò)嚴(yán)密的組織方式來(lái)進(jìn)行，這是當(dāng)前代表工作中面臨的一個(gè)很重要的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的關(guān)注，始于制定代表法之時(shí)。記者在參與制定代表法的過(guò)程中，專(zhuān)門(mén)就這個(gè)問(wèn)題作過(guò)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示。由于觀察事物的視角不同，對(duì)這一問(wèn)題的回答，主要形成了贊成和反對(duì)兩種意見(jiàn)。贊成者認(rèn)為，由于各級(jí)人

2、民代表大會(huì)會(huì)期很短，而且代表大都是兼職的，絕大多數(shù)時(shí)間都用在生產(chǎn)和工作上，再加上每位代表的素質(zhì)參差不齊，因此，只有通過(guò)各級(jí)人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)采取一定的組織形式，對(duì)代表開(kāi)展活動(dòng)提供必要的指導(dǎo)和幫助，才能使代表在閉會(huì)期間的工作富有實(shí)效，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“代表代表，會(huì)完就了”的局面。而反對(duì)者則認(rèn)為，代表在閉會(huì)期間的工作主要應(yīng)根據(jù)個(gè)人的意愿進(jìn)行，這樣有利于發(fā)揮代表本人的積極性和主動(dòng)性，體現(xiàn)“隨時(shí)隨地，就近就便”的特點(diǎn)。此外，從學(xué)理上看，采取有組織的方式開(kāi)展活動(dòng)，容易使代表在閉會(huì)期間的工作成為一種帶有行政痕跡的組織行為，從而沖淡權(quán)力機(jī)關(guān)的民主色彩。代表法吸收了兩種意見(jiàn)中的合理成分，對(duì)這個(gè)問(wèn)題作出了彈

3、性規(guī)定：一方面為代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)設(shè)定了必要的組織形式，另一方面，又為代表個(gè)人開(kāi)展活動(dòng)預(yù)留了很大的“空間”。根據(jù)代表法的規(guī)定，在實(shí)踐中，地方各級(jí)人大常委會(huì)一般都為代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)提供組織保障，只不過(guò)程度不同，形式各異?，F(xiàn)在所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是，是否需要進(jìn)一步提高代表在閉會(huì)期間活動(dòng)的組織化程度，從而使其由“個(gè)人行為”變成一種“組織行為”。 對(duì)于這一問(wèn)題的回答，不能僅從學(xué)理層面上的邏輯關(guān)系去推導(dǎo)，而更應(yīng)該著眼于我國(guó)代表制度的特點(diǎn)和當(dāng)前代表工作的實(shí)際需要。 對(duì)代表在閉會(huì)期間的工作提供必要的組織保障，是基于我國(guó)代表制度的特點(diǎn)而形成的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)。在西方國(guó)家，議員對(duì)自己的代議行為具

4、有高度的支配力，雖然他們有時(shí)也要看選民的眼色行事，但這不過(guò)是謀求連任而采取的一種政治策略。至于議會(huì)黨團(tuán)，也只能在對(duì)待關(guān)鍵問(wèn)題的表決時(shí)，用黨紀(jì)來(lái)控制本黨議員的投票行為，而這種控制并不能延伸到會(huì)外。由于我國(guó)的代表制度有其自身的特點(diǎn)，因此，代表在閉會(huì)期間如何開(kāi)展工作，不應(yīng)該也不可能照搬西方的做法。其一，在我們國(guó)家，代表工作實(shí)際上分成會(huì)議期間和閉會(huì)期間兩大塊。由于各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期很短，所以，大量的、經(jīng)常性的工作要在閉會(huì)期間完成。其中有很多工作只能通過(guò)有組織的方式來(lái)進(jìn)行。其二，我國(guó)實(shí)行的是兼職代表制，代表不因執(zhí)行代表職務(wù)而脫離原來(lái)的生產(chǎn)和工作崗位；其經(jīng)濟(jì)收入源于本職工作，不因從事代表活動(dòng)而領(lǐng)取職務(wù)工

5、資。正因?yàn)槿绱耍韨€(gè)人開(kāi)展活動(dòng)會(huì)受到一些客觀條件的限制，需要一定的組織形式作為依托。 對(duì)代表在閉會(huì)期間的工作提供組織保障，也符合當(dāng)前我國(guó)代表工作的實(shí)際需要。最近幾年，隨著人民代表大會(huì)制度日益健全，代表工作進(jìn)展顯著，許多地方人大常委會(huì)在實(shí)踐中積極探索，銳意求新，采取多種形式，組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)，取得了明顯的實(shí)效。但是，與會(huì)議期間的工作相比，代表在閉會(huì)期間的工作依然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，尚未完全破題。據(jù)了解，在有的地方，閉會(huì)期間的代表工作基本上處于“停擺”狀態(tài)；還有些地方，閉會(huì)期間的代表工作雖然有所開(kāi)展，但收獲不明顯，形式上的創(chuàng)新并沒(méi)有帶來(lái)實(shí)際效果的同步提升。此外，由于缺少相應(yīng)的“載體”，在一

6、些地方，代表在閉會(huì)期間的工作成為一種個(gè)人行為，帶有很大的隨意性，履職中不規(guī)范的行為，甚至是“違規(guī)越軌”行為時(shí)有發(fā)生。為了從根本上解決上述問(wèn)題，就需要我們通過(guò)有效的組織方式，把代表在閉會(huì)期間的工作納入到規(guī)范化、制度化、有序化的軌道。 當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)提高組織化程度，并不意味著要把代表在閉會(huì)期間的工作變成一種純粹的行政行為。在這里，要特別注意防止以下三種傾向：第一，把人大常委會(huì)變成二級(jí)行政機(jī)構(gòu)，使它們和代表之間的關(guān)系成為一種行政隸屬關(guān)系；第二，錯(cuò)置人大代表和辦事機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使辦事機(jī)構(gòu)成為組織者而不是服務(wù)者，第三，用行政化的手段管理代表，使代表個(gè)人有所作為的空間受到擠壓。 近些年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)采取

7、多種形式，組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展工作，從而為相關(guān)的制度設(shè)計(jì)提供了必要的經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備和素材積累。 在實(shí)踐中，各地一般都以“人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)代表小組”為依托，并通過(guò)以下一些形式，組織代表開(kāi)展閉會(huì)期間的活動(dòng)： 第一，組織代表進(jìn)行視察。主要有三種形式：一是集中視察。每年的人代會(huì)召開(kāi)前夕，各級(jí)人大都組織代表進(jìn)行一次集中視察；根據(jù)需要，人大常委會(huì)還就代表和人民群眾關(guān)注的問(wèn)題，組織進(jìn)行集體視察。二是分散的小型視察。例如，代表小組開(kāi)展的視察，組織相同行業(yè)的代表一起進(jìn)行的某個(gè)專(zhuān)題的視察等。三是代表的持證視察。代表法規(guī)定，代表可以持代表證就地進(jìn)行視察。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)代表的要求，聯(lián)系安排本級(jí)或

8、者上級(jí)的代表持代表證就地進(jìn)行視察。 第二，邀請(qǐng)代表參加執(zhí)法檢查活動(dòng)。執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督工作的一個(gè)重要組織成分。地方各級(jí)人大常委會(huì)在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)，一般都邀請(qǐng)代表，尤其是有某方面專(zhuān)業(yè)背景的代表參加。 第三，組織代表開(kāi)展調(diào)研活動(dòng)。各地人大常委會(huì)經(jīng)常圍繞黨和國(guó)家的中心工作，圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題和“一府兩院”工作中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，圍繞本級(jí)人大的年度工作安排，組織代表開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研活動(dòng)。 第四，組織代表與選民保持經(jīng)常性的聯(lián)系。許多地方人大常委會(huì)采取各種形式，使人大代表能與選民保持經(jīng)常性的聯(lián)系。如，組織代表走訪選民，召開(kāi)選民座談會(huì)，匯報(bào)代表工作，聽(tīng)取選民對(duì)代表工作、對(duì)人大工作和對(duì)“一府兩院”工作的意見(jiàn)

9、和建議。許多地方人大還建立了代表向選民述職的制度。根據(jù)這項(xiàng)制度，代表要定期向原選舉單位及選民述職，接受評(píng)議和監(jiān)督。有些地方還建立了代表聯(lián)系選民活動(dòng)日、代表巡訪制度、代表公示制度等。第五，對(duì)代表進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的更新和社會(huì)的進(jìn)步，人大工作中的“技術(shù)含量”日益加大，這就對(duì)代表的素質(zhì)提出了越來(lái)越高的要求。為此，各地普遍注重對(duì)代表的培訓(xùn)，以此來(lái)提高他們的履職能力和水平。據(jù)了解，為了使培訓(xùn)成為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，許多地方都設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。為了進(jìn)一步規(guī)范培訓(xùn)的內(nèi)容，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性，全國(guó)人大常委會(huì)正在組織力量編印全國(guó)人大代表培訓(xùn)教材。 第六，組織代表評(píng)議“一府兩院”的工作

10、。該工作始于20世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)部分縣級(jí)人大常委會(huì)組織代表對(duì)基層“七所八站”的工作進(jìn)行評(píng)議，后來(lái)逐步發(fā)展到由人大常委會(huì)作出決議，有計(jì)劃有重點(diǎn)地評(píng)議同級(jí)政府及其部門(mén)和法院、檢察院的工作。 第七，組織代表協(xié)助政府開(kāi)展工作。許多地方人大常委會(huì)根據(jù)代表法的規(guī)定，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，如，社會(huì)治安、環(huán)境治理、交通運(yùn)輸、食品衛(wèi)生、物價(jià)等，通過(guò)各種形式，協(xié)助政府開(kāi)展工作。 第八，組織代表與“一府兩院”有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)同志進(jìn)行座談。例如，天津市人大常委會(huì)早在1983年就建立了代表與市長(zhǎng)對(duì)話(huà)的制度，自1993年起，又增加了各位副市長(zhǎng)與和其分管工作有關(guān)的人大代表座談的形式，并已形成制度，取得了較好

11、的效果。通過(guò)這種形式的座談，使政府部門(mén)的負(fù)責(zé)同志能夠及時(shí)地了解人民群眾的疾苦、想法、意見(jiàn)和要求，也拓寬了代表的知政渠道，進(jìn)一步了解了政情。這有利于上情下達(dá)、下情上達(dá)，上下互相理解。有利于發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)人民群眾當(dāng)家作主的積極性。有利于推動(dòng)“一府兩院”有關(guān)部門(mén)自覺(jué)接受人大的監(jiān)督，改進(jìn)工作。 第九，建立代表接待室或?qū)嵭写斫哟铡Ｍㄟ^(guò)這兩種方式，人大常委會(huì)可以及時(shí)聽(tīng)取代表對(duì)人大工作及有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)和建議，了解人民群眾的意愿和要求，幫助代表解決執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題。有的地方人大常委會(huì)為了進(jìn)一步加強(qiáng)與代表的聯(lián)系，還經(jīng)常個(gè)別走訪代表。 第十，定期組織代表召開(kāi)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取他們對(duì)各方面工作的意見(jiàn)

12、。座談會(huì)可分為兩種形式，一種是走出去座談。人大常委會(huì)組成人員分別深入基層，邀請(qǐng)代表少則幾人，多則十幾人進(jìn)行座談，了解情況，聽(tīng)取意見(jiàn)。另一種是請(qǐng)進(jìn)來(lái)座談。就人民群眾以及代表關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)話(huà)題進(jìn)行座談。 以上這些形式雖然有些還處在探索階段，但已在實(shí)踐中顯示了明顯的功效，它們不僅豐富了代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)內(nèi)容，也為相關(guān)的制度設(shè)計(jì)提供了必要的經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備和素材積累。 為了提高閉會(huì)期間代表工作的組織化程度，實(shí)踐中的形式創(chuàng)新固然重要，但相關(guān)的制度跟進(jìn)同樣不可或缺。 為了提高閉會(huì)期間代表工作的組織化程度，實(shí)踐中的形式創(chuàng)新固然重要，但相關(guān)的制度跟進(jìn)同樣不可或缺。為此，有許多同志建議，能否在代表法中對(duì)這方面問(wèn)題作

13、出具體規(guī)定。單就立法的必要性而言，這一動(dòng)議無(wú)疑是很有意義的，但問(wèn)題在于：第一，我國(guó)的代表工作雖然從總體上說(shuō)取得了很大進(jìn)步，但畢竟還處在發(fā)展階段，有許多做法尚需得到實(shí)踐的充分檢驗(yàn)，尤其是如何組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)，還需要在不斷探索的基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)。可以說(shuō)，目前的立法時(shí)機(jī)并不成熟。第二，從各地的情況看，由于種種原因，在組織代表開(kāi)展閉會(huì)期間的活動(dòng)時(shí)，所采取的形式不盡相同，很難用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)概括。第三，代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)涉及到很多具體問(wèn)題，其中有些問(wèn)題只能用量化的語(yǔ)言來(lái)表述，如，經(jīng)費(fèi)、時(shí)間等，作為一部基本法律，代表法顯然不宜規(guī)定這樣的內(nèi)容。 正是基于上述理由，從目前的情況看，比較可行的選擇，是由

14、各地根據(jù)本地的實(shí)際情況及代表工作的現(xiàn)狀，就如何組織代表在閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)，制定相應(yīng)的規(guī)范。其中組織形式、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題和時(shí)間保障應(yīng)該成為該規(guī)范的重點(diǎn)。 關(guān)于組織形式。究竟采取何種形式組織代表開(kāi)展閉會(huì)期間的活動(dòng)，地方各級(jí)人大常委會(huì)都在進(jìn)行積極的探索。前面所列舉的僅僅是幾種主要形式，隨著人大工作的不斷加強(qiáng)，還會(huì)有一些新的形式出現(xiàn)。就現(xiàn)有的這些組織形式而言，基本上可以分為三種類(lèi)型：第一種類(lèi)型，符合法律規(guī)定，在實(shí)踐中產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果，地方立法應(yīng)該加以肯定。如，組織代表視察、調(diào)研；邀請(qǐng)代表參與執(zhí)法檢查；對(duì)代表進(jìn)行培訓(xùn)或提供其他有組織的法律服務(wù)；加強(qiáng)人大常委會(huì)同代表、代表同選民之間的聯(lián)系等。第二種類(lèi)型，正處

15、于探索階段，實(shí)際效果有待于實(shí)踐驗(yàn)證，具體做法也應(yīng)進(jìn)一步完善。對(duì)此，不宜急于立法。第三種類(lèi)型，雖然出發(fā)點(diǎn)是好的，但具體做法不夠規(guī)范，個(gè)別的甚至有“違規(guī)越權(quán)”之嫌。例如，有的地方組織代表旁聽(tīng)案件的審理，并就審理結(jié)果向合議庭提出具體意見(jiàn)。還有的地方在組織代表協(xié)助政府開(kāi)展工作時(shí)，直接代行政府的職能。對(duì)此，我們應(yīng)該肯定其主觀積極性，但不提倡其做法?？傊?，各地在制定有關(guān)規(guī)范時(shí)，對(duì)于閉會(huì)期間代表活動(dòng)組織形式的選擇，應(yīng)以合法性、實(shí)效性作為標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行取舍。 關(guān)于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題是當(dāng)前代表工作中面臨的一個(gè)非常突出的問(wèn)題。雖然比以前有所緩解，但尚未從根本上得到解決。在有些地方，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題已嚴(yán)重制約代表工

16、作的開(kāi)展。閉會(huì)期間的代表活動(dòng)之所以缺少有效的組織，也與此有很大關(guān)系。為此，各地多年來(lái)一直呼吁通過(guò)立法解決這一問(wèn)題。由于代表經(jīng)費(fèi)是一個(gè)“變量”，因時(shí)因地因級(jí)而有所不同，所以，至少?gòu)哪壳暗那闆r看，很難制定出一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。并且作為一部基本法律，代表法只能在這方面確立一些原則，具體問(wèn)題應(yīng)留由地方立法解決。為今之計(jì)，各地應(yīng)根據(jù)本地代表工作的實(shí)際需要和財(cái)政狀況，就經(jīng)費(fèi)問(wèn)題制定相應(yīng)的規(guī)范。 關(guān)于時(shí)間保障。代表法雖然對(duì)代表開(kāi)展活動(dòng)的時(shí)間保障問(wèn)題作了規(guī)定，但由于這些規(guī)定過(guò)于原則，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中并未到位，使其有效性大打折扣。從實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)于時(shí)間保障，也應(yīng)和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一樣，由各地根據(jù)各自的情況制定具體的標(biāo)準(zhǔn)，

17、從而將代表法的原則規(guī)定細(xì)化。那么，代表在閉會(huì)期間開(kāi)展有組織的活動(dòng)，應(yīng)以多長(zhǎng)時(shí)間為宜呢？在這方面，各地各級(jí)的情況不完全相同。綜合各地的情況，再考慮到當(dāng)前代表工作的實(shí)際需要。記者認(rèn)為，一般而言，省級(jí)的應(yīng)在25天左右，地級(jí)的應(yīng)在20天左右，縣級(jí)的應(yīng)在15天左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)在10天左右。對(duì)閉會(huì)期間代表開(kāi)展有組織的活動(dòng)，在時(shí)間上作出量化的規(guī)定，這意味著為人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)、代表、代表所在單位設(shè)定了一項(xiàng)法律義務(wù)：對(duì)人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)按照規(guī)定的時(shí)間組織代表開(kāi)展活動(dòng)；對(duì)代表而言，必須參加有組織的代表活動(dòng)；對(duì)代表所在單位而言，應(yīng)為代表參加有組織的活動(dòng)提供時(shí)間保障。提高閉會(huì)期間代表工作的組織化程度，

18、其重要意義在于：使代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)由一種帶有任意色彩的個(gè)人行為，變成真正意義上的職務(wù)行為。 代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)究竟是職務(wù)行為，還是任意行為？如果從法律規(guī)定上看，答案當(dāng)然是肯定的。但如果我們對(duì)現(xiàn)行法律的規(guī)定加以深入推敲，并結(jié)合代表工作的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，則不難發(fā)現(xiàn)，代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)雖然從法律屬性上看是一種職務(wù)行為，可它卻并不完全具備職務(wù)行為所固有的一些法律特征；與代表在會(huì)議期間的工作相比，它還帶有某些任意化的色彩。第一，職務(wù)行為對(duì)職務(wù)人而言，具有必須履行的義務(wù)，不履行就意味著失職。所以，代表法就代表參加本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議作出了強(qiáng)制性的規(guī)定，如，規(guī)定代表應(yīng)當(dāng)出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的，其代表資格終止。但對(duì)代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的活動(dòng)并未作出同樣的規(guī)定。這實(shí)際上意味著，閉會(huì)期間的活動(dòng)對(duì)代表而言，帶有某種任意行為的色彩，可以開(kāi)展，也可以不開(kāi)展。第二，代表的職務(wù)行為屬于公務(wù)行為，其程序具有法定性，因而人大組織法、地方組織法、代表法以及相應(yīng)的議事規(guī)則都為