德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的特點及其啟示-

1、1950年8月22日,德國聯(lián)邦技術(shù)救援署(THW成立,位于諾伊豪森的技術(shù)救援學(xué)院承擔應(yīng)急管理培訓(xùn)的任務(wù)。不過,那時的應(yīng)急管理培訓(xùn)具有半軍事化的性質(zhì),主要以戰(zhàn)備或戰(zhàn)爭對象保護為目的。一直到2004年5月,德國聯(lián)邦內(nèi)政部成立聯(lián)邦公民保護和災(zāi)難救援署(BBK,德國的應(yīng)急管理目標從國防狀態(tài)下的民事保護轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)難狀態(tài)下的公民保護,應(yīng)急管理培訓(xùn)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀?、自然環(huán)境、公共設(shè)施等為保護對象的培訓(xùn),并且形成了兩個專門的應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)。其中,隸屬于BBK的AKNZ(德國危機管理、應(yīng)急規(guī)劃及民事保護學(xué)院主要負責(zé)與應(yīng)急管理相關(guān)的政府工作人員培訓(xùn),隸屬于THW的聯(lián)邦技術(shù)救援學(xué)院負責(zé)救援力量,即應(yīng)急救援一線人員

2、的培訓(xùn)。由于發(fā)展較早,德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)已經(jīng)形成了體系,具有鮮明的特色,雖然中德兩國在政治體制與文化觀念等方面存在著諸多不同,但對于方興未艾的中國應(yīng)急管理培訓(xùn)工作來說,德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)還是具有積極的啟示與借鑒意義。一、德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的特點德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系具有教學(xué)目標實踐性強、課程體系標準化高、師資專兼結(jié)合能力強等突出特點。(一行動導(dǎo)向教學(xué)目標實踐性強我國傳統(tǒng)的干部培訓(xùn)多采用知識灌輸型培訓(xùn)方式,側(cè)重于在課堂上講授某一學(xué)科的概念、原則、理論等?，F(xiàn)代管理學(xué)認為,人們獲得管理經(jīng)驗的最好方法是通過實際的團隊項目操作而非通過傳統(tǒng)的課堂教學(xué)。因此,國外的公務(wù)員培訓(xùn)中大量采用了行動學(xué)習(xí)法。德國的應(yīng)急

3、管理培訓(xùn)就是一種典型的行動導(dǎo)向型教學(xué)方法,即按照“問題計劃(決策實施檢查(評估”完整的行動過程,通過采用桌面推演、情景模擬、指揮部模擬演練等多種實戰(zhàn)特征明顯的教學(xué)方式來開展教學(xué),使學(xué)員通過參與獲得較強的行動能力,用德國老師的話說就是,“不是掌握什么知識,而是學(xué)會如何行動”、“像作戰(zhàn)一樣培訓(xùn)”。行動學(xué)習(xí)法并不是忽視知識、忽視理論,而是將傳授知識與提高能力、特別是提高行動能力結(jié)合起來,老師一般都會在培德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的特點及其啟示 王彩平訓(xùn)前將相關(guān)的理論知識作為培訓(xùn)資料發(fā)給學(xué)員,讓學(xué)員“在做中學(xué)”,通過做事提高行為能力。德國的指揮部演練場景雖然是模擬的,但演練不只是虛擬的角色扮演,AKNZ的指揮部

4、演練學(xué)員就是現(xiàn)實中成建制的指揮部成員,因此,演練中使用的方針、準則及標準與現(xiàn)實生活中完全一致。如學(xué)員在演練中的角色就是自己真實的工作崗位,在演練中的職責(zé)就是自己在現(xiàn)實中需要承擔的工作職責(zé),演練的依據(jù)就是現(xiàn)實中的工作條例,演練的流程也是德國真正的應(yīng)急管理工作流程,通過場景模擬培訓(xùn),使成建制的指揮部成員能夠熟悉實際危機狀態(tài)下的應(yīng)急處置流程,提高指揮部成員解決問題的能力與團隊協(xié)作的能力,從而在真實的應(yīng)急處置工作中更加游刃有余地應(yīng)對危機。(二培訓(xùn)模塊課程體系標準化德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)課程是按照標準化的要求開發(fā)的,培訓(xùn)的課程體系是確定的,基本實現(xiàn)了模塊化,而且,根據(jù)不同的學(xué)員對象,課程的模塊可以隨機組合。

5、比如,位于諾伊豪森州的聯(lián)邦技術(shù)救援署培訓(xùn)學(xué)院(THW的志愿者培訓(xùn)公共課程體系就有75個標準化培訓(xùn)單元,每個單元45分鐘,志愿者可以在工作時間之外的夜校或者周末班完成培訓(xùn),獲得資格。AKNZ比較有代表的是循序漸進的三級應(yīng)急培訓(xùn)模塊化課程。一級課程包括講授基礎(chǔ)理論知識與桌面推演。其中,理論知識不是醫(yī)療等專業(yè)的知識,而是指揮部工作的基礎(chǔ)知識。桌面推演則給出一個靜態(tài)的災(zāi)情信息,要求指揮部內(nèi)部通過三輪快速問答,即危機發(fā)生時從個人角度最關(guān)心的問題、從工作角度最關(guān)心的問題以及指揮部其他成員的補充,然后對問題答案進行一致優(yōu)選排序,從而做出危機狀態(tài)下的指揮部決策。二級課程根據(jù)德國應(yīng)急管理工作中存在行政和戰(zhàn)術(shù)兩個

6、指揮部的實際情況,分別對兩個指揮部進行模擬演練,每個指揮部要帶來自己的日常工作規(guī)范,根據(jù)實際工作要求展開演練。在二級演練中,災(zāi)情的設(shè)計就由初始場景轉(zhuǎn)化為動態(tài)場景,但采用哪個場景須由培訓(xùn)教師與指揮部提前溝通好。三級課程是行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部的聯(lián)合演練。由于在德國,戰(zhàn)術(shù)指揮部只存在于縣及縣以下的行政組織層面,州以上沒有戰(zhàn)術(shù)指揮部,因此,三級演練課程都要根據(jù)專區(qū)政府的實際需求,由教師和該政府共同來完成。提出培訓(xùn)需求的行政機構(gòu)不僅要根據(jù)當?shù)氐娘L(fēng)險評估情況提出演練目標,如希望得到的專業(yè)顧問的建議等;還要提供演練需要的相關(guān)背景資料,如專區(qū)政府的組織架構(gòu)圖等,而且還要與老師共同擔負起演練導(dǎo)演的職責(zé),通常由

7、縣里的兩名教官來指揮控制整個演練過程。此外,AKNZ還有一個特別的指揮部演練課程模塊,即“跨州演練系統(tǒng)”。由于德國的每個聯(lián)邦州都有相對獨立的“主權(quán)”,因此,一些大的跨地區(qū)的災(zāi)難發(fā)生時很難形成統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)力,針對這種情況,AKNZ設(shè)計了跨州演練課程,是由聯(lián)邦政府政府主導(dǎo)的跨州及跨地區(qū)的應(yīng)急指揮部演練。演練在由各部委領(lǐng)導(dǎo)組成的“指導(dǎo)委員會”指導(dǎo)下進行,由聯(lián)邦內(nèi)政部成立來自參與聯(lián)邦州、企業(yè)與機關(guān)等部門的至少12名成員組成的“跨州演練項目組”來具體實施,通常需要一年的準備時間,加上演練實施與評估兩個階段,共需要一年半的時間。演練的主題有“長時間大范圍停電”、“多個聯(lián)邦州同時發(fā)生恐怖襲擊”、“放射性物質(zhì)威

8、脅”等。2005年“跨州演練”的主題為“化學(xué)物質(zhì)威脅引起的交通混亂嚴重事故”,所有聯(lián)邦州都參與了演練,幾十個指揮部大約3000人連續(xù)不間斷演練了36個小時。(三專兼結(jié)合培訓(xùn)師資素質(zhì)較高德國應(yīng)急管理培訓(xùn)師資的一個最大特點就是專兼結(jié)合,以兼為主,師資力量強,素質(zhì)高。以AKNZ為例,AKNZ每年大約有500次培訓(xùn)專題,培訓(xùn)學(xué)員超過8000人,但學(xué)院只有30名專職授課教師,學(xué)院的自有師資力量顯然不能完成龐大的教學(xué)任務(wù),這些專題培訓(xùn)都是由AKNZ的專職教師以及外聘的大約150名兼職教師共同完成的。AKNZ的專職教師不僅是理論專家,而且都有著豐富的應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗。兼職教師大多是聯(lián)邦公民保護與災(zāi)難救助局的

9、專家級官員,經(jīng)驗豐富的兼職教師在課程講授時將開闊的視野與實用的實戰(zhàn)經(jīng)驗帶到培訓(xùn)中,更好地將理論與實踐結(jié)合起來。比如,國家行政學(xué)院組織的“廳局級干部應(yīng)急管理專題研討班”在德國AKNZ與THW 為期兩周的培訓(xùn)中,講授“聯(lián)邦公民保護與災(zāi)難救助局(BBK開展的社會心理的危機管理”課程的老師就是來自BBK一處的Kerstin Frs chke。另一位老師Ulrich Twrsnick,曾經(jīng)是德國國防部新聞發(fā)言人、北約新聞發(fā)言人與歐盟新聞發(fā)言人,退休后應(yīng)聘為AKNZ的客座教授,做“跨州演練”課程的教師。這些兼職教師有著豐富的從業(yè)經(jīng)驗,講課中能夠?qū)⒄叩陌盐张c鮮活的案例結(jié)合起來,對問題的探討也更加深入,取得

10、較好的培訓(xùn)效果。(四貼近實際課程設(shè)計精心務(wù)實AKNZ的教師不僅承擔某些培訓(xùn)課程的講授,還負責(zé)培訓(xùn)項目的設(shè)計與管理,項目一旦確定后,不是閉門造車,而是從實際出發(fā),通過與委托單位反復(fù)溝通,不斷完善演練方案,使整個培訓(xùn)項目的內(nèi)容體系、培訓(xùn)方法等都比較符合學(xué)員的實際需求。以培訓(xùn)教師埃爾的“行政指揮部演練”課程為例,設(shè)計、實施與評估的時間長達一年零三個月,可分為8個階段:2009年11-12月。準備內(nèi)容包括初始災(zāi)情/委托、澄清委托與約定培訓(xùn)目標。2010年1-3月。準備內(nèi)容包括對專區(qū)情況進行調(diào)研,對州法律進行調(diào)研,兩次電話聯(lián)絡(luò)以及與指揮部總指揮召開電話會議,通過電郵確認本階段工作。2010年4月。再次確

11、定培訓(xùn)目標。2010年5-6月。準備內(nèi)容包括確定參演人員,教師進一步調(diào)研形成演練草案、兩次電話聯(lián)絡(luò)以及與業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)進行電話會議并通過電郵確認本階段工作。2010年7-9月。專區(qū)政府與教師共同完成演練方案。2010年9-11月。微調(diào)階段。專區(qū)政府與教師通過電郵發(fā)送修改稿進一步對演練方案進行完善。2010年12月。在AKNZ為期3天的演練執(zhí)行。2010年12月-2011年1月。演練評估。二、德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的啟示應(yīng)急管理培訓(xùn)是中國干部教育培訓(xùn)中的一個新興領(lǐng)域,無論是教學(xué)目標的確定、課程體系的設(shè)計、教學(xué)方法的應(yīng)用,還是師資力量的配備與教學(xué)能力的提高,都面臨著系統(tǒng)化、科學(xué)化、范式化的挑戰(zhàn)。這是一個長

12、期的實踐探索過程,在這個過程中,德國應(yīng)急管理培訓(xùn)的許多新思想、新理念、新方法,對于中國應(yīng)急管理培訓(xùn)的學(xué)科建設(shè),無疑具有非常好的“攻玉”作用。(一盡快建立專門化的應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)中國應(yīng)急管理培訓(xùn)雖然已經(jīng)起步,但從總體上來說尚處于摸索階段,還沒有建立起規(guī)范的課程體系與培訓(xùn)系統(tǒng)。德國的應(yīng)急管理課程體系對于構(gòu)建中國特色的應(yīng)急管理培訓(xùn)課程體系,卓有成效地開展公務(wù)員應(yīng)急管理培訓(xùn),具有十分重大的借鑒意義。國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心成立以來,陸續(xù)舉辦了幾次廳局級干部應(yīng)急管理專題研討班,但在一些省市黨校和行政學(xué)院,應(yīng)急管理培訓(xùn)基本上還只是在主體班上設(shè)置一個或兩個專題。與德國完善的應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)相比,我國的應(yīng)

13、急管理培訓(xùn)工作遠遠不能適應(yīng)目前社會轉(zhuǎn)型之際突發(fā)事件層出不窮,政府應(yīng)急管理壓力巨大對應(yīng)急管理培訓(xùn)提出的現(xiàn)實需求。2010年以來,河北、廣西等省級行政學(xué)院陸續(xù)籌建應(yīng)急管理培訓(xùn)部,以國家行政學(xué)院為龍頭的中國應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)開始初露端倪,但真正建立一個覆蓋全國、專業(yè)有效的應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng),尚任重而道遠。因此,我們應(yīng)該借鑒德國危機管理培訓(xùn)機構(gòu)專門化的經(jīng)驗,盡早建立起國務(wù)院和省政府兩級專門化的應(yīng)急管理培訓(xùn)機構(gòu)。(二應(yīng)急管理培訓(xùn)模式應(yīng)注重理論與實踐相結(jié)合在目前開展的中國應(yīng)急管理公務(wù)員培訓(xùn)中,有兩種傾向,一種是基本停留在理論講授的層次,對應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論與案例泛泛而談,紙上談兵;另一種是突出情景模擬或指揮部

14、演練的作用,將應(yīng)急管理培訓(xùn)視為一種技能培訓(xùn)。應(yīng)該說,中國應(yīng)急管理培訓(xùn)中的桌面推演、指揮部演練課程的開展與中德應(yīng)急管理合作項目有著直接的關(guān)聯(lián),項目開展以來,國家行政學(xué)院先后組織國內(nèi)的應(yīng)急管理培訓(xùn)師資班、行政學(xué)院院長班、分管應(yīng)急管理的市長班以及各省市應(yīng)急辦主任班前往德國,在AKNZ和THW進行為期兩周到四周的培訓(xùn)學(xué)習(xí),直觀的學(xué)習(xí)與體驗帶給學(xué)員更加具體的現(xiàn)實啟迪,也直接觸動了中國應(yīng)急管理培訓(xùn)演練課程的開發(fā),如天津行政學(xué)院的應(yīng)急管理培訓(xùn)演練室就是在院長班赴德培訓(xùn)歸來后,參照德國的模式建立起來的。值得注意的是,雖然應(yīng)急管理工作本身具有較強的實踐性,但在培訓(xùn)課程體系中還是要給予應(yīng)急管理理論重要的位置。因為

15、就應(yīng)急管理而言,具體的技能方法都只是特殊情境下的應(yīng)對策略,而危機是千差萬別的,只有全面了解了應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論、制度、體制與機制,才能在千差萬別的危機案例中靈活變通地選擇最恰當?shù)木仍桨?。德國的?yīng)急管理培訓(xùn)雖然也注重操作性,但并沒有因此而忽略理論的重要性。因此,在中國的應(yīng)急管理中,應(yīng)該學(xué)習(xí)德國的課程設(shè)置,根據(jù)培訓(xùn)目標,確定理論與操作的分量。(三培訓(xùn)課程體系實現(xiàn)標準化與模塊化德國的應(yīng)急管理培訓(xùn)已經(jīng)形成了較完備的課程體系,德國緊急救援中心要求急救人員上崗前至少要參加520小時的正規(guī)培訓(xùn)(含160小時理論學(xué)習(xí)、160小時醫(yī)院學(xué)習(xí)、160小時隨救護車實習(xí)和40小時的崗位輪轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)。應(yīng)急管理的培訓(xùn)班次也按

16、照逐步提高能力的思路,從低到高、從易到難,循序漸進,實現(xiàn)了標準化與模塊化,保證了同類同級的學(xué)員能夠接受到大體一致的培訓(xùn)知識與技能。中國的應(yīng)急管理培訓(xùn)雖然已經(jīng)起步,但還沒有建立起規(guī)范的課程體系,課程內(nèi)容設(shè)置沒有統(tǒng)一科學(xué)的標準,應(yīng)急專題設(shè)置也沒有統(tǒng)一的規(guī)范。因此,借鑒德國的應(yīng)急管理課程體系,開發(fā)一套科學(xué)、合理、標準的中國應(yīng)急管理課程體系,使其成為在全國范圍內(nèi)卓有成效地開展公務(wù)員應(yīng)急管理培訓(xùn)的基礎(chǔ),無疑具有很強的現(xiàn)實緊迫感。(四構(gòu)建專兼結(jié)合的、穩(wěn)定成熟的師資隊伍從目前中國應(yīng)急管理培訓(xùn)的實際情況來看,現(xiàn)有的師資部分是從黨校或行政學(xué)院的其他培訓(xùn)部門分流出來的,部分是從高校招聘的碩博人才,總體來看,都是剛剛踏入應(yīng)急管理培訓(xùn)領(lǐng)域,對這項工作還不是十分熟悉,專業(yè)化的師資很少,遠遠不能適