集體土地流轉(zhuǎn)問題研究

1、集體土地流轉(zhuǎn)問題研究         論文摘要：集體土地流轉(zhuǎn)，是指集體土地所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜幸约巴恋厥褂脵?quán)利人的更迭?，F(xiàn)有法律對集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲幸?guī)定較為明確，而對集體土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)制度則鮮有涉及，且多為限制性規(guī)定，很有研究的必要。 論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 在我國，土地所有權(quán)分國家所有與集體所有兩種，根據(jù)憲法、土地管理法、土地管理法實施條例等法律法規(guī)之規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)只能由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?/p>

2、家所有，而不能逆向行之?，F(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地主要經(jīng)沒收、征收、征用、征購、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因轉(zhuǎn)為國有土地或者限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間進行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的今天，這已嚴重阻礙了土地價值的真正實現(xiàn)。探索新的集體土地流轉(zhuǎn)模式，不僅有助于我們合理開發(fā)和利用稀缺的土地資源，而且對于我國經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃也大有裨益，極有研究價值。 一、集體土地流轉(zhuǎn)問題概述 資本主義國家實行較為嚴格的土地私有制，自英國“圈地運動”之后，工業(yè)經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)制度也歷經(jīng)幾百年發(fā)展，幾經(jīng)陣痛，業(yè)已建立起一套完整的法律程序，對于私人土地的征收、征用、征購以及土地買賣、交換、贈與、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等

3、問題都有明確規(guī)定，雖然我國實行土地國有和集體所有制，不存在土地買賣問題，法律僅規(guī)定了集體土地可以經(jīng)過被沒收、征收、征用、征購、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因單向不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，但國外的很多有益?jīng)驗仍然值得我們借鑒。 在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，社會主義市場經(jīng)濟與城鄉(xiāng)二元社會體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問題。對此，我們要充分發(fā)揮市場驅(qū)動力，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，明確界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步放開宅基地的入市流轉(zhuǎn)，相關(guān)

4、部門更要盡快出臺相關(guān)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障集體土地實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。 二、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及對策 土地承包經(jīng)營權(quán)就是承包人因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營項目而承包使用、收益集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。土地承包經(jīng)營的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內(nèi)嚴格限制調(diào)整承包地。 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法等相關(guān)規(guī)定，法律承認了土地承包經(jīng)

5、營權(quán)人的流轉(zhuǎn)權(quán)，并且規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式，同時，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也設(shè)置了較多的限制性規(guī)則，當(dāng)然，這些限制的初衷是為了保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利，但是隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深入，很多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要了。 （一）土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及成因 1.土地承包經(jīng)營權(quán)為我國所獨創(chuàng)，現(xiàn)存的主要流轉(zhuǎn)難點在 （1）集體的農(nóng)業(yè)用地原則上不能用于建設(shè)，要進行建設(shè)必須先“變性”，而且，集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上也不可以進行交易；（2）流轉(zhuǎn)對象被嚴格限制在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間；（3）承包地在承包期限內(nèi)不得進行調(diào)整，農(nóng)村大量新增人口無法取得土地，土地配置不均現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致無地農(nóng)民生活困難，現(xiàn)實矛盾突出；（4）

6、出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經(jīng)營權(quán)，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件；（5）承包地被征收后的土地補償費分配不均，導(dǎo)致了農(nóng)民采取一系列抵制措施。 2.造成現(xiàn)有困難的原因分析如下 （1）法律規(guī)定與民間社會規(guī)范的沖突是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難的社會根源；（2）法律規(guī)定之間的內(nèi)在沖突是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)實利益沖突并阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實原因；（4）法律規(guī)定與復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)實之間的脫節(jié)是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)難的直接原因；（5）現(xiàn)行土地所有權(quán)設(shè)置上的“雙軌并行”、“城鄉(xiāng)分治”是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難產(chǎn)生的深層次體制根源。 （二）關(guān)于解決現(xiàn)有流轉(zhuǎn)難題的對策 現(xiàn)存

7、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進一步完善，我們可以努力建立一套農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決機制，譬如： 1.從消除糾紛產(chǎn)生的根源出發(fā)，構(gòu)建糾紛預(yù)防機制 不斷深化改革，打破土地制度設(shè)置上的二元體制，推進土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地制度的設(shè)置上因地制宜，給地方留下一定制度創(chuàng)新的空間。此外，保持政策的穩(wěn)定性，健全相關(guān)法律規(guī)定，強化基層政府的指導(dǎo)和服務(wù)職能。 2.建立多元化的糾紛解決機制，促進糾紛的及時和有效解決 我們要注重調(diào)解，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，同時穩(wěn)步推進農(nóng)村土地糾紛仲裁工作，強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁解決機制，當(dāng)然，訴訟解決機制也必須健全，保證司法救濟

8、途徑的暢通，這樣才能做到及時化解矛盾，維護農(nóng)村社會的長期穩(wěn)定。          三、宅基地使用權(quán)制度的弊病及對策 宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個人重要的財產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。伴隨農(nóng)村特別是一些城郊村房地產(chǎn)市場的不斷活躍，農(nóng)村宅基地使用權(quán)由簡單地農(nóng)民自己享受居住的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地或?qū)⒄厣纤ǚ课莩鲎狻⒊鍪叟c他人的方式實現(xiàn)財產(chǎn)利益的一種權(quán)利，由此所涉及的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)糾紛也越來越多。（一）對宅基

9、地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制 1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓 土地管理法第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！痹摲ǔ雠_后，國務(wù)院為加強農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。因此，物權(quán)法又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請宅基地?！?可見，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有

10、比國有土地使用權(quán)更長的使用期限、更鮮明的財產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進行合資。 2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題 現(xiàn)存的主要問題有： （1）產(chǎn)權(quán)意識混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移遠快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，大部分宅基地交易都未經(jīng)集體同意而直接在私下進行，收益歸于個人。因缺乏法律明確的規(guī)范和指引，一些農(nóng)村的宅基地?zé)o法實現(xiàn)有效管理，盡管農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果受到法律保護，但是流轉(zhuǎn)的方式、范圍、收益以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)

11、整等方面缺乏法律約束和保障，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，從而危害農(nóng)村社會的穩(wěn)定。 （二）完善宅基地使用權(quán)制度的對策 1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度 當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無限制地進入市場。在實現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時，使農(nóng)民切實參與到宅基地收益的分配中來，一同分享社會進步所帶來的好處。 2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍 宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得

12、土地權(quán)屬證書、土地界限清楚且權(quán)屬無爭議；符合國家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。 3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn) 宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項財產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟的主體之一，對自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。為了實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場化，真正實現(xiàn)土地的市場價值，宅基地上市轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)向購買對象放開、放開購買價格并放開購買區(qū)域，保證農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益，保障其在經(jīng)濟上實現(xiàn)自己的土地權(quán)益。 四、解決集體土地流轉(zhuǎn)問題對我國經(jīng)濟發(fā)展

13、的意義 （一）我國集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 我國集體土地產(chǎn)權(quán)不清、交易困難、流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)先天不足，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識混亂、流轉(zhuǎn)比例低等問題，已經(jīng)嚴重制約了我國城郊經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。因此，對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策與建議，需要我們充分引入市場機制，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，同時，改革也不能走完全市場化的道路，而是要在堅持自身固有的特點的基礎(chǔ)上引入一些市場經(jīng)濟的原則和方法如有償使用、平等競爭等，走出一條具有當(dāng)前中國農(nóng)村特色的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之路。 （二）解決集體土地流轉(zhuǎn)問題的意義 我國當(dāng)前正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵階段，集體土地流轉(zhuǎn)矛盾激增，日益成為嚴重阻礙我國經(jīng)濟健康發(fā)展的桎梏，但是我們相信，只要采取合理的市場化措施，一定能夠解決好這個問題，并對整個社會經(jīng)濟意義重大： 第一，有助于減少對稀缺的土地資源的浪費