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1、我國(guó)確立行政合理性司法審查制度的設(shè)想 摘要:我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法僅規(guī)定了行政行為合法性的司法審查,對(duì)行政行為合理性的司法審查未作明確規(guī)定。這種司法監(jiān)督原則的單一性與行政法治要求的雙重性(合法性原則和合理性原則)不相匹配,從而導(dǎo)致實(shí)踐中行政裁量權(quán)濫用、侵犯合法權(quán)益、沒(méi)有司法救濟(jì)途徑等情況出現(xiàn)。因此,文章著重對(duì)行政行為合理性的司法審查制度在我國(guó)的確立作一些分析和探討。 關(guān)鍵詞:合理性;司法審查;行政行為 一、改革現(xiàn)行的司法體制
2、 獨(dú)立的司法系統(tǒng)是個(gè)人權(quán)利免受政府侵犯的可靠保障,而這種保障的實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)法院運(yùn)用不同形式的司法審查權(quán)力。眾所周知,在目前我國(guó)憲法框架和司法體制下,我國(guó)的人民法院沒(méi)有完全獨(dú)立性,司法審查的建立缺乏制度依據(jù)。所以我國(guó)的司法審查一直難以真正的提上日程。在我國(guó),司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)密切相關(guān)。首先是法院財(cái)政由地方行政機(jī)關(guān)所支付,其次法院法官編制亦與地方編制存在某些相同之處。這使法院難以真正做到司法獨(dú)立。要使人民法院行使獨(dú)立的司法審查權(quán),改革法院體制,保證司法獨(dú)立迫在眉睫。 首先,要改變法院隸屬為政府職能部門的現(xiàn)狀。改革人民法院的現(xiàn)行體制系統(tǒng)
3、,可以采用類似國(guó)稅及海關(guān)等行政機(jī)關(guān)由中央直屬領(lǐng)導(dǎo)方式,設(shè)定系統(tǒng)內(nèi)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)而去除法院狹隘的地方觀念和對(duì)地方行政的依從關(guān)系,使法院自成體系,這樣才能真正做到司法獨(dú)立。 其次,要實(shí)行法院經(jīng)費(fèi)的單列。經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是審判獨(dú)立的物質(zhì)保障,改革現(xiàn)行司法財(cái)政體制,使司法機(jī)關(guān)可以自行編制預(yù)算,對(duì)司法部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行單項(xiàng)劃撥,由最高司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi),由中央財(cái)政統(tǒng)一審核,逐級(jí)專項(xiàng)下達(dá)。 再次,要確保法院內(nèi)部獨(dú)立,包括上下級(jí)法院及法官之間的獨(dú)立,審判組織與司法行政機(jī)關(guān)之間的獨(dú)立,法官與其同事之間的獨(dú)立。“任何
4、人不能做自己案件的法官”,這一自然正義原則,同樣適用于法院系統(tǒng)內(nèi)部。即使同為審判者,雖然輿論監(jiān)督不可或缺,但同樣要尊重他人,不能隨便對(duì)某一案件插手干預(yù)。 二、實(shí)現(xiàn)立法上的突破 (一)修訂法律,確立行政合理性司法審查原則 要做到有法可依,使人民法院的裁判有法律權(quán)威,就必須有明確的法律依據(jù)。因此要確立行政合理性司法審查原則就應(yīng)該修改行政訴訟法,把行政合理性司法審查原則寫入法律。為此,建議將行政訴訟法第5條修改為:“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為的合法性與合理性進(jìn)行審查。”同時(shí)修改
5、各分則中的相關(guān)條款,使其與第5條的規(guī)定相適應(yīng)。特別是第54條第4款,應(yīng)將“行政處罰顯失公正,可以判決變更”改為“具體行政行為顯失公正,可以判決變更?!钡?4條第2款第5項(xiàng)、第3款應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)涵,即包括違法形態(tài)和不當(dāng)形態(tài),才與第5條的規(guī)定相適應(yīng)。 (二)構(gòu)建行政審判遵循先例制度 由于法院、法官、時(shí)間不同,以及審查中法官解釋法律之間的差異,一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是同類自由裁量行政行為案件面臨著司法審查結(jié)果大相徑庭的情形,其結(jié)果是法律的統(tǒng)一性危機(jī)、司法的正義性危機(jī)和公眾的司法信仰危機(jī)。因?yàn)榘凑账痉ü瓌t,同種同質(zhì)案件應(yīng)當(dāng)取得法律的相
6、同或者大致相同的處理結(jié)果,只有這樣才能保障法律的統(tǒng)一性,并通過(guò)法律的統(tǒng)一性實(shí)現(xiàn)司法的公平和正義價(jià)值。 這一問(wèn)題在國(guó)外大致分為這樣幾種情形:英美等判例法國(guó)家,判例以其直觀性、具體性等特點(diǎn)和彌補(bǔ)法律漏洞、創(chuàng)制新的規(guī)則等功用指導(dǎo)著司法審查活動(dòng),很多情況下避免了抽象的法律條文帶來(lái)的解釋的不統(tǒng)一、審查結(jié)果的不統(tǒng)一和司法的不公正問(wèn)題;法國(guó)等典型成文法國(guó)家,在司法審查領(lǐng)域?qū)嵭信欣?德國(guó)、意大利等在司法審查領(lǐng)域?qū)嵭谐晌姆ǖ膰?guó)家,目前最高行政法院的判決對(duì)下級(jí)法院的司法審查活動(dòng)的權(quán)威性接近判例,如公眾發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的判決違背最高法院判決,可以上訴。我國(guó)在堅(jiān)持成文法指導(dǎo)的同時(shí),
7、應(yīng)當(dāng)積極引入國(guó)外經(jīng)驗(yàn),盡快建立行政審判遵循先例制度,在已經(jīng)形成的最高法院司法判例對(duì)全國(guó)司審判工作具有越來(lái)越大的現(xiàn)實(shí)影響力的基礎(chǔ)上,由最高法院定期遴選一批行政行為司法審查判例,并修正判決不規(guī)范之處、判詞不準(zhǔn)確之處以及必要時(shí)附注更為明確的法律分析語(yǔ)言的基礎(chǔ)上,組織匯編成系統(tǒng)的卷冊(cè),下發(fā)各級(jí)法院指導(dǎo)審判實(shí)踐工作,以使自由裁量行政行為的司法審查原則和標(biāo)準(zhǔn)有先例可循。 三、建立行政行為合理性司法審查的標(biāo)準(zhǔn) 行政裁量行為“合理”的具體標(biāo)準(zhǔn)既是行政機(jī)關(guān)“合理”使用行政裁量權(quán)的尺度,同樣也是司法機(jī)關(guān)予以司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。一方面,合理性原
8、則的目的在于對(duì)“合法”范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)行為予以有效控制,所以其標(biāo)準(zhǔn)必須寬泛,否則很難防止會(huì)意裁量;另一方面,合理的標(biāo)準(zhǔn)又不能無(wú)限擴(kuò)大,不然會(huì)與道德標(biāo)準(zhǔn)相混淆,加重司法審查的負(fù)擔(dān)。在這種兩難境地之下,很多學(xué)者認(rèn)為確立“合理”標(biāo)準(zhǔn)的唯一出路就是以全民眾共同的標(biāo)準(zhǔn)法律為基礎(chǔ),要求“合理”必須圍繞法律,以立法的目的作為判斷的出發(fā)點(diǎn),并輔助以長(zhǎng)期以來(lái)的司法實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。 (一)是否符合立法目的和精神 任何法律的制定都是基于一定的社會(huì)需要,為了達(dá)到某種社會(huì)目的。所有的法律規(guī)范都是服務(wù)于該目的的。無(wú)論是法律授予行政機(jī)關(guān)某種
9、權(quán)力,或者是規(guī)定某種行為的具體內(nèi)容,都是為了實(shí)現(xiàn)該立法目的。因此,無(wú)論有無(wú)法律的明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí),首先要考慮法律的目的何在,必須符合法律的目的。 其實(shí)行政裁量權(quán)并不是出現(xiàn)于法律的盡頭,相反,它是由法律明示或默示授予的,法律授權(quán)的目的是對(duì)行政裁量權(quán)的一種重要限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律授權(quán)的目的,在被授權(quán)的范圍之內(nèi),針對(duì)具體情況,選擇最符合行政目的的決定。越來(lái)越多的學(xué)者和法官已達(dá)成以下共識(shí):“行政機(jī)關(guān)若是違背了法律賦予其行政裁量權(quán)的目的,應(yīng)按濫用權(quán)力論處”。事實(shí)上,違背法律目的行使行政裁量權(quán)一般都與惡意動(dòng)機(jī)相連,因此有學(xué)者提出了較為常見的惡意
10、動(dòng)機(jī),如牟利、徇私、報(bào)復(fù)陷害、滿足虛榮心等。某些行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出實(shí)施某種行為的決定和選擇某種方式是為了給本人或本單位帶來(lái)某種經(jīng)濟(jì)利益或者某種好處,或者是為了打擊與己有隙的人,或者是為了表現(xiàn)其才能、政績(jī)等等,那么這樣的行政行為就帶有明顯的任意性傾向。這種行政裁量行為肯定與立法目的或法的精神實(shí)質(zhì)不符,即為濫用行政裁量權(quán)。 (二)是否考慮了相關(guān)因素 所謂相關(guān)因素是指與所處理事件有內(nèi)在聯(lián)系并可以作為決定根據(jù)的因素。未正確考慮相關(guān)因素,表現(xiàn)為兩方面:其一,考慮了不相關(guān)因素,如英國(guó)1926年著名的“紅發(fā)案件”中,校長(zhǎng)因一教
11、師頭發(fā)為紅色而將她免職。法院判決稱:此處分已考慮了不相干因素,違反合理性原則而無(wú)效;其二,忽略了相關(guān)因素,如婚姻登記機(jī)關(guān)認(rèn)定某對(duì)公民離婚證無(wú)效時(shí),沒(méi)有充分考慮法定的必要因素沒(méi)有查明所謂的相對(duì)人“騙取離婚證”之證據(jù)。又如行政機(jī)關(guān)在量罰時(shí)未考慮法定的從重、從輕、加重、減輕或酌情理罰等具體情節(jié)。 (三)是否符合公正法則 法律授予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的目的,就在于使行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況、具體對(duì)象作出公正合理的選擇和判斷,準(zhǔn)確地貫徹立法本意,而不是讓行政機(jī)關(guān)在法律留給的空間隨心所欲,任意所為。實(shí)施法律的目的不在于它本身,而在于實(shí)現(xiàn)
12、公正的價(jià)值。“行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)成為公平正義的寓所,而不能成為濫用職權(quán)的淵藪許多學(xué)者認(rèn)為公正法則的內(nèi)容至少包含兩點(diǎn):平等對(duì)待無(wú)偏見;不歧視。平等是人與人的對(duì)等對(duì)待的社會(huì)關(guān)系。平等對(duì)待包括兩方面,一是同時(shí)面對(duì)多個(gè)行政相對(duì)人時(shí)的平等對(duì)待。行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí),對(duì)同等情況應(yīng)同等對(duì)待。如果行政機(jī)關(guān)在行使行政裁量權(quán)時(shí),抱有私心或偏見,對(duì)處于同一條件下的公民、法人或其它組織給予不同的對(duì)待,公然偏袒一部分行政相對(duì)人而歧視另一部分行政相對(duì)人,強(qiáng)制性地使行政相對(duì)人承受了與其行為極不相稱的法律義務(wù),便屬違背社會(huì)公正法則,構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。二是行政行為前后一致,對(duì)先后面對(duì)的多個(gè)行政相對(duì)人平等對(duì)待。這樣,行政相對(duì)
13、人就可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)已作出的行政裁量的決定預(yù)見他們自己行為的后果,并在此基礎(chǔ)上建立他們對(duì)行政機(jī)關(guān)的期待。如果行政機(jī)關(guān)在相同的情況下,對(duì)先前所作的行為和以后的行為采取不同方式處理,前后不一致,那么就會(huì)使行政相對(duì)人手足無(wú)措。美國(guó)的法官認(rèn)為,用專斷的或反復(fù)無(wú)常的方式行使行政裁量權(quán)就是濫用行政裁量權(quán)。遵循比例不失衡,即要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施某種行為時(shí),應(yīng)適當(dāng)?shù)仄胶鈱?duì)相對(duì)人造成損害與社會(huì)獲得利益之間的關(guān)系,不得實(shí)施對(duì)相對(duì)人個(gè)人的損害超過(guò)對(duì)社會(huì)獲得的利益的行政措施。如果行政機(jī)關(guān)的行為或某種行政措施對(duì)相對(duì)人的損害與社會(huì)獲利之間的關(guān)系顯失均衡,即違反了比例原則,構(gòu)成濫用行政裁量權(quán)。
14、0; (四)是否故意拖延或不作為 故意拖延或不作為是消極地濫用行政裁量權(quán)的方式。在法律、法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)辦理某一事項(xiàng)的時(shí)限時(shí),在時(shí)限內(nèi),行政機(jī)關(guān)在何時(shí)辦理某事有行政裁量權(quán),但在某種特定的情況下,行政相對(duì)人的某種事項(xiàng)必須緊急處理,否則將給行政相對(duì)人的合權(quán)益或社會(huì)公共利益造成巨大損失。在這種情況下,如果行政機(jī)關(guān)故意拖延,一定要等到時(shí)限屆滿之日或等到某種損失已經(jīng)發(fā)生或不可避免之時(shí)再辦理,即是對(duì)行政裁量權(quán)的濫用。另外,有時(shí)行政機(jī)關(guān)辦理某些事頂,法律、法規(guī)沒(méi)有或不可能規(guī)定具體的時(shí)限,何時(shí)辦理完全由行政機(jī)關(guān)自由裁定。在這種情況下,行政機(jī)關(guān)的裁量也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)事頂?shù)妮p重
15、緩急和各種有關(guān)因素,依序辦理。如果行政機(jī)關(guān)故意將某些應(yīng)緊急處理的事項(xiàng)壓后處理,應(yīng)及時(shí)辦理的事項(xiàng)故意拖延,同樣構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用。事實(shí)上,目前我國(guó)的行政程序法還很不完備,行政機(jī)關(guān)在程序上的自由度很大,行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦事拖拉,互相推諉的現(xiàn)象還較為嚴(yán)重,特別是賦予公民權(quán)利或免除公民義務(wù)的行政裁量行為,更容易出現(xiàn)不當(dāng)?shù)倪t延或不作為。因此,要做到合理行政,就必須對(duì)消極的濫用行政裁量權(quán)的行為加以控制。 (五)是否對(duì)法律作任意擴(kuò)大或縮小解釋 法律、法規(guī)有時(shí)采用彈性法律用語(yǔ),意味著授予行政機(jī)關(guān)一定的解釋自由,但行政機(jī)關(guān)在解釋彈
16、性法律用語(yǔ)時(shí),必須根據(jù)法律、法規(guī)的目的,整個(gè)法律、法規(guī)的內(nèi)容以及社會(huì)公認(rèn)的基本規(guī)則進(jìn)行解釋。任何法律,除有明文規(guī)定,不得解釋為授予了不受限制的武斷權(quán)力,或可為任何目的而行使的權(quán)力,或可以不顧立法目的的性質(zhì)任意行使的權(quán)力。丹寧勛爵認(rèn)為法律應(yīng)該隨社會(huì)發(fā)展去適應(yīng)變化了的情況,反對(duì)從字面上解釋法律,而主張根據(jù)公平正義的原則去解釋法律。他指出“制定法和法律文件的語(yǔ)言永遠(yuǎn)不可能是絕對(duì)明確的,因此解釋它們的時(shí)候就有兩種可供選擇的道路,我總是傾向能夠?qū)崿F(xiàn)公平正義的解釋?!比绻姓C(jī)關(guān)離開這一標(biāo)準(zhǔn),甚至不顧人們的一般常識(shí),對(duì)彈性法律用語(yǔ)任意作擴(kuò)大或縮小解釋,法律、法規(guī)就會(huì)變成行政機(jī)關(guān)手中的一種捉摸不定的東西。法
17、將不法,被管理者就會(huì)無(wú)所適從,管理者就可為所欲為。 參考文獻(xiàn): 1、張千帆.西方憲政體系(上冊(cè))M.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000. 2、王振清.行政訴訟法前沿實(shí)務(wù)問(wèn)題研究M.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,1989. 3、(美)伯納德·施瓦茨;徐炳譯.行政法M.群眾出版社,1986. 4、王振宇,鄭成良.對(duì)行政裁量行政行為進(jìn)行司法審查的原則和標(biāo)準(zhǔn)J.法制與社會(huì)發(fā)展,2000(5). 5、羅明通,林惠瑜.英國(guó)行政法上合理性原則應(yīng)用與裁量之控制M.臺(tái)灣群彥圖書股份有限公司,1995. &
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