行政法規(guī)不宜規(guī)定具體侵權責任

1、行政法規(guī)不宜規(guī)定具體侵權責任        摘要： 在行政法規(guī)中規(guī)定具體的侵權責任，超越了憲法和行政法規(guī)定的立法權限，導致司法困難、行政資源浪費、行政權力膨脹和部分當事人合法權益受損的后果，其原因主要在于某些特殊行業(yè)利用行政法規(guī)保護其不正當利益、舊的思維模式與理路誤區(qū)以及立法和行政部門監(jiān)督不力。需要對目前的狀況進行反思，對規(guī)定具體侵權責任的行政法規(guī)進行清理，修改或廢除相關的內容 行政立法調整民事關系可謂我國法律生活中司空見慣的現(xiàn)象。在現(xiàn)實生活中，這種做法對公民民事權利、義務的正常實現(xiàn)產生了許多障礙，對法制統(tǒng)一造成了

2、極大的破壞，對民事立法與法律適用帶來較大的不便。如果說，存在這一現(xiàn)象是因為行政立法權限在過去長期不明等制度性因素使然，那么，中華人民共和國立法法實施后，對此現(xiàn)象的正當性進行反思，就顯得尤為必要了。   本文所稱的行政立法，是指“形式意義的行政立法”，即國家行政機關依法定權限和法定程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。當然，這是從動態(tài)意義上所作的理解，從靜態(tài)意義上理解就是行政機關通過行政立法程序所制定的行政法規(guī)和規(guī)章。1我國現(xiàn)行的行政立法，從民事法律淵源的角度來講，可以分為兩大類：一類是涉及民事性質的行政立法，是指行政權間接地調整民事行為的主體、客體和權利義務內容，此類行政立法總體上

3、是一個公法性質的規(guī)范，多以“管理法”的面目出現(xiàn)；另一類是民事性行政立法，是指通過行政立法的形式直接調整平等主體之間的民事法律關系。這類行政立法，除了制定主體是行政機關，其內容主要是民事性質的。2行政立法成為民法的淵源，其合法性與正當性究竟如何，是一個值得立法界、學界深入思考的問題。我國地區(qū)的學者楊與齡在論述民法之法源時認為，命令（即由執(zhí)行機關依法律或法律之授權所制訂之法規(guī)，相當于我們所謂的行政立法）得為民法之法源，乃屬例外。 3因此，如果界定民事立法權的界限，對避免行政權對公民合法權益的侵害，至關重要。限于篇幅，本文著重探討的是行政法規(guī)具體規(guī)定民事侵權責任的合法性、正當性問題，以求達到窺斑見豹

4、之效。    一、憲法和法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定及其理解    我國憲法第六十二條規(guī)定，制定和修改民事基本法律的權力由全國人民代表大會行使。第十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會行使的權力包括“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”。我國立法法第七條重申了上述規(guī)定，并于第八條進一步規(guī)定：“民事基本法律”只能是制定法律的事項。第九條又規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民權利的剝

5、奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外?！?#160;   同時，我國憲法第十九條規(guī)定了國務院的職權，包括規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令以及提出議案等18項職權。我國立法法第五十六條第一款規(guī)定了國務院無需授權而制定行政法規(guī)的情形，包括兩種情況：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；二是憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項；第二款則規(guī)定因授權制定行政法規(guī)的情形：，“應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規(guī)，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時報請

6、全國人民代表大會及其常務委員會制定法律?！眹鴦赵盒姓ㄒ?guī)制定程序條例第八條規(guī)定，列入國務院年度立法工作計劃的行政法規(guī)項目應當符合三個要求，其中之一是“所要解決的問題屬于國務院職權范圍并需要國務院制定行政法規(guī)的事項”。    從上述憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定我們大致可以得出如下結論：（1）涉及民事基本法律的事項，只能由全國人民代表大會制定法律；（2）如果存在非“民事基本法律制度”的“一般民事法律”事項，則可以由全國人民代表大會常務委員會制定法律；（3）無論是有關“民事基本法律”的事項還是有關“一般民事法律”的事項，其立法權均不屬于國務院。但是國務院可能事先得到授權，

7、對“民事基本法律”事項外的“應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項”，以行政法規(guī)的形式做出規(guī)定；（4）國務院的行政立法根據其權力來源的不同，可分為職權立法與授權立法。職權立法是國務院直接根據憲法和組織法的授權，為執(zhí)行相應法律、法規(guī)，或為行使其相應管理職權，而進行的行政立法。授權立法則是國務院根據國家權力機關的特別授權，就本應由國家權力機關制定法律的事項而進行的行政立法。 4    在學理上，似不存在公認的“民事基本法律”與“民事基本法律”之外的“一般民事法律”的劃分標準。大致說來，如果是成文法國家，其民法典可以歸入“民事基本法律”，而單行法、特別法中的

8、民事法律規(guī)范大致可以歸入“一般民事法律”。我國的民法典立法工作尚未完成，立法部門和學界一般將已經頒布的民法通則、合同法、物權法、婚姻法、繼承法等歸入“民事基本法律”。事實上，這些法律均是全國人民代表大會制定通過的。民法通則包含了侵權責任制度（第六章第一節(jié)和第三節(jié)）。質言之，侵權責任屬于民事基本法律的重要組成部分。關于侵權責任的構成要件、歸責原則、賠償項目和標準、免責事由、特殊侵權責任的類型以及承擔侵權責任的方式等事項，需要由全國人民代表大會制定法律加以規(guī)定。當然，這也不排除對侵權責任的某些特殊問題由全國人民代表大會常務委員會在單行法律、特別法律中做出規(guī)定。比如，我國產品質量法中關于產品責任的規(guī)

9、定、我國環(huán)境保護法中關于污染環(huán)境致人損害的侵權責任的規(guī)定，即屬于此類。   基于上述規(guī)定及相關的學理理解，筆者認為國務院的行政法規(guī)不能對侵權責任的主要規(guī)則做出規(guī)定，在沒有得到全國人民代表大會及其常務委員會事先授權的情況下也不能對作為“一般民事法律”的次要（或特別）侵權責任規(guī)則做出規(guī)定。遍查全國人民代表大會及其常務委員會的各種決議，沒有發(fā)現(xiàn)給予國務院在其制訂的行政法規(guī)中可以規(guī)定侵權責任的一般性授權或者特別授權。因此，現(xiàn)行行政法規(guī)中涉及侵權責任的規(guī)定尤其是關于賠償范圍（項目）和計算標準的規(guī)定，缺乏必要的立法權依據。    二、行政法規(guī)規(guī)定侵權責任的

10、情況    筆者在司法部官方網站“普法網”的“中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)”中對“行政法規(guī)及規(guī)范性文件”進行檢索，檢索到的結果是：現(xiàn)行有效和已經失效的行政法規(guī)及規(guī)范性文件中，有72件對作為侵權責任的“賠償”做出了規(guī)定。規(guī)定方法大致有兩種：一是規(guī)定某種情況下一方當事人應當承擔賠償責任，而不對賠償的范圍（項目）和計算標準做出規(guī)定。這是關于侵權責任的抽象規(guī)定，也可以將其理解為建立行政法規(guī)與侵權責任法規(guī)范聯(lián)系的指引性規(guī)定而非侵權責任規(guī)定；二是不僅規(guī)定某種情況下一方當事人應當承擔賠償責任，而且對賠償的范圍（項目）和計算標準做出具體規(guī)定。這是關于侵權責任的具體規(guī)定。前一種情況為多數，

11、后一種情況為少數。有問題的是后一種情況。下表是對后一種情況兩個典型代表進行的舉例分析：   附表：行政法規(guī)中的侵權責任規(guī)定舉要     行政法規(guī)名稱 條文及主要內容 與有關法律、司法解釋的關系 可能存在的問題 處理建議 醫(yī)療事故處理條例（2002年4月4日國務院令第351號公布） 第50條，賠償項目與計算標準 與民法通則和基于民法通則的司法解釋建立起來的人身損害賠償制度存在差異：賠償項目少一些；賠償的標準低一些 保護醫(yī)療部門的行業(yè)利益，損害受害人的利益 取消第五章。醫(yī)療事故的處理僅限于行政處理；如果必要，賠償部分適用侵權責任法規(guī)定，由當事人請求

12、法院處理。 鐵路事故應急救援和調查處理條例（2007年7月11日國務院令第501號公布） 第32條第36條 與民法通則第123條的規(guī)定抵觸；15萬人民幣的最高限額賠償顯著過低 保護鐵路營運部門的行業(yè)利益，損害受害人的利益 取消第六章的規(guī)定。應急救援和調查處理，僅限于行政方面；如果必要，賠償部分適用侵權責任法規(guī)定，由當事人請求法院處理。    上述具體規(guī)定民事侵權責任的情況，顯然與民事基本法律是相抵觸的，應由全國人民代表大會常務委員會予以改變或撤銷。因為，根據我國立法法的規(guī)定5，這樣的規(guī)定存在兩方面問題，一是從立法權限而言，屬于超越權限立法；二是在具體內容上違反上位法的規(guī)定.

13、一方面，關于越權立法。在法治國家中，任何超越權限的立法或超越授權范圍或違背授權目的的授權立法，都是無效的，都應當被改變或撤銷。我國的立法體制也明確規(guī)定了各立法主體的立法權限和立法事項的范圍。根據上面的分析，國務院除非得到全國人民代表大會常務委員會的授權，否則無權制定民事基本法律及一般法律。而就檢索到的情況看，國務院制定的民事侵權責任的規(guī)定并沒有等到這樣的授權，顯然不是授權立法。與此同時，也不屬于職權立法的權限范圍。在職權立法中，國務院的行政法規(guī)涉及兩方面的事項：（1）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項。主要包括三類情形：一是對某項法律實施中的各種問題作出比較全面而具體規(guī)定的行政法規(guī)，它通常

14、涉及專有名詞術語的解釋、處罰或獎勵幅度的具體化、行政執(zhí)法機關職責的具體化、行政執(zhí)法程序的具體化等。這一類行政法規(guī)具有綜合性、全面性的特點；二是為實施某項法律中的某一項規(guī)定或制度而制定的行政法規(guī)。這一類是由于法律對個別問題規(guī)定得較為原則，而由國務院制定具體實施辦法，具有單一性、針對性的特點；三是有關法律實施的過渡、銜接問題而制定的行政法規(guī)，主要目的是為了保障現(xiàn)在的制度與新法律的銜接，作出相應的過渡性規(guī)定，以保持社會秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。（2）我國憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項。具體可以概括為六類：第一類是規(guī)范性文件制定權。這類職權具有形式上的特點，即有權采取何種規(guī)范性文件的形式實施

15、行政管理，如國務院制定的行政法規(guī)制定程序暫行條例便是就此類行政管理職權而制定的行政法規(guī)；第二類是立法提案權；第三類是全國性行政事務的領導和管理權；第四類是部門性行政事務的領導和管理權；第五類是行政機關內部事務的領導和管理權；第六類是行政監(jiān)督權。6總的來說，這幾類皆是與行政管理職權有關的事項，而與民事法律關系無關。7從理論上講，行政管理產生的法律關系必然有一方是行政機關，而與平等主體間產生的民事法律關系存在質的區(qū)別。其實，就行政法規(guī)中的“行政”而言，也體現(xiàn)了這一點。行政法上的行政，是指國家的行政，是以憲政制度為背景的公共行政。就其與民事的區(qū)別，日本的有關學者有過明確的說明：日本學者美濃部達吉指出

16、：“所謂行政，是指在法規(guī)之下、為了實現(xiàn)民事及刑事以外的國家的一般目的而進行的國家作用”。柳瀨良干認為，行政的觀念，只能是消極地理解為在立法之下除了屬于民事或者刑事以外的作用，而不可能積極地列舉其內容。8   另一方面，關于內容違反上位法。國務院的行政法規(guī)在對民事侵權責任進行具體規(guī)定并且其內容與既有的法律相沖突，而且在對受害人權利保護上明顯弱于現(xiàn)有法律的規(guī)定，存在對相關部門的利益保護傾向，顯然是下位法對上位法的違反。    三、問題的展開    侵權責任與行政法律責任在某些情況下會發(fā)生聚合，某些行為的實施者不僅因為其

17、行為違反行政法律和法規(guī)的規(guī)定應當承擔行政法律責任，而且由于其行為同時構成對他人合法民事權益的侵害而應當承擔侵權責任。出于法律適用的方便，在某些行政法規(guī)中抽象地規(guī)定行為人應當承擔侵權責任，未嘗不可。其正面意義在于，法院在審理此類案件時對行為的違法性要件無需再做出判斷，而直接采用行政部門依據行政法規(guī)規(guī)定做出的判斷。如果發(fā)生訴訟，法院依據行政部門做出的行為違法性判斷或者援引行政法規(guī)的規(guī)定對違法性問題做出判斷，然后適用侵權責任法的有關規(guī)定，做出賠與不賠、多賠或少賠的判決，將行政法規(guī)的規(guī)定或者行政執(zhí)法與民事司法審判有機結合起來。但是，少數行政法規(guī)對賠償的項目和計算標準做出具體規(guī)定，它所給出的不僅是一個違

18、法與否的判斷標準，更是一個調整雙方當事人民事關系的裁判標準。其所帶來的問題是：    1            （一）導致法院司法困難，損害法制尊嚴    當這樣的行政法規(guī)直接或者間接與“民事基本”或者“民事一般法律”相抵觸時，法院在法律適用上將會遇到困難。由于我國法院沒有司法審查權（違憲審查權），不能對行政法規(guī)的合憲性與合法性做出判斷，如果當事人一方主張適用該行政法規(guī)的規(guī)定，而另一方主張適用有關侵權責任的民事法律的

19、規(guī)定，將使得法院處于十分尷尬的局面        9。另一方面，法院對行政規(guī)章行則采取靈活態(tài)度。我國相關法律對行政規(guī)章的民事法源地位并沒有作出規(guī)定，可的只是行政訴訟法中確立了“參照規(guī)章”制度。參照就就意味著有所選擇的適用。10但是對于行政法規(guī)，則賦予了更高的法律地位，就是應該遵照執(zhí)行了。同時，我國的司法機關沒有對包括行政法規(guī)在內的法律進行監(jiān)督、審查的權力，因此，在具體適用法律中常處于尷尬境地。因此，如果行政法規(guī)的規(guī)定出現(xiàn)與“民事基本法律”或者“民事一般法律”相抵觸，而且適用的結果又不公平，在未經國家權力機關依法撤銷前，法院無論如何適用

20、法律（此處也包括行政法規(guī)），都難以令當事人雙方信服。由于同一案件因適用不同的法律（此處也包括行政法規(guī)）得出不同的處理結論，甚至是相差巨大的結論，當事人不僅不能對裁判服從，也會產生對法律的懷疑，動搖對法制的信仰。無疑，這有損于法制的尊嚴。    （二）浪費行政資源   這些對侵權責任做出具體規(guī)定的行政法規(guī)，通常也會對相關糾紛的處理程序做出規(guī)定。一般情況是：（1）當事人對于通過行政程序處理的損害賠償結果不服的，可以向人民法院起訴；（2）受害人可以直接向人民法院起訴。既然在行政程序框架內依據行政法規(guī)規(guī)定的侵權責任規(guī)則得出的損害賠償結論并非終局性的，該

21、程序也是可有可無的，就沒有必要設置這樣的實體規(guī)則和程序，否則會浪費太多的行政資源。    （三）膨脹行政權力    在行政法規(guī)中規(guī)定具體的侵權責任，本質上是行政權的惡性膨脹，既可能侵害國家的立法權，也可能侵害國家的司法權。同時，這樣的做法也不利于依法行政和提高行政效率：行政機關陷入本來不該自己處理的事務，無法集中行政資源處理行政管理方面的問題。   （四）損害受害人一方的利益   在行政法規(guī)中規(guī)定具體侵權責任，適用的結果在多數情況下是損害受害人一方的利益：他們或者只能接受較低的賠償數額，或者需要

22、通過復雜的費時費錢的程序（從行政程序到司法程序）保護自己的權益。    四、原因探究        行政法規(guī)具體規(guī)定民事法律關系，包括具體規(guī)定侵權責任問題，其原因是多方面的。概括而言，主要有以下幾個方面：    （一）特殊行業(yè)利用行政法規(guī)保護其不正當利益    在過去的體制下，一些行業(yè)和部門通過格式合同、部門規(guī)定等方式保護自己的不當利益、損害相對人的利益；在目前的法制條件下，它們則謀求通過行政法規(guī)的合法形式保護自己的不當利益、損害相對人的利益。即

23、使是在侵權責任方面，也試圖通過限制自己的責任、擴大免責條件、降低賠償數額等方式來實現(xiàn)這樣的利益訴求。古人云：無利不早起。少數部門熱衷于“行政立法”，并非為了依法行政。如果說它們也在搞“依法行政”或者“依法治國”的話，充其量不過是制定更多的規(guī)范擴張自己的權力，同時限制行政相對人的權利。在某些行業(yè)、部門利益與公眾利益相沖突時，一些部門和監(jiān)管機構不能擺正自己的位置，而是充當這些行業(yè)、部門利益的代言人和衛(wèi)道士，通過制定各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定，將不正當的行業(yè)利益、部門利益“合法化”。這是行政法規(guī)中出現(xiàn)具體侵權責任規(guī)范的深層原因。        （

24、二）舊的行政思維模式    在計劃體制下，政府是全能的，對公民的管理可謂事無巨細、無所不包。雖然我國已經實行社會主義市場經濟，要求政府成為“有限政府”，對純粹屬于個人利益的事項實行私法自治而避免政府干預，但是由于政府職能尚未轉變到位，計劃經濟時代的思維模式仍在一定程度上存在。舊的行政觀念認為，行政權無所不包，行政長官無所不能?；谶@樣的行政權觀念，在制定某些行政法規(guī)或者類似規(guī)范性文件時，會自覺不自覺地將不屬于行政權調整的事項（如侵權責任）納入其中。這是行政法規(guī)中出現(xiàn)具體侵權責任規(guī)范的思想根源。    （三）民法淵源理論上的誤區(qū)

25、0;   我國民法學界將民法分為形式意義上的民法和實質意義上的民法，前者主要指民法典，后者則包括一切調整平等主體間的財產關系和人身關系的法律規(guī)范。因此，將行政法規(guī)以及規(guī)章中有關民事部分的規(guī)定皆當作民法的當然法律淵源，而鮮有質疑其正當性的。翻看國內許多民法教材或專著，皆可見此觀點。11既然民法學界尚持此觀點，則行政立法入侵民事領域也就成了不值得大驚小怪之事了。這可以說是行政法規(guī)中出現(xiàn)具體侵權責任規(guī)范的理論根源。    （四）民法典的缺失    由于我國尚無統(tǒng)一的民法典，或者說還缺乏“形式意義上的民法”，民事立法本身呈

26、現(xiàn)的是粗線條、零散式樣態(tài)，使得民法體系存在非法典化、松散性的狀況，調整民事活動的領域留有許多法律空白，在這樣的情況下，在一個行政權而不是司法權優(yōu)位的社會中，行政立法入侵民事立法領地，就有了許多“正當”借口，就有了許多可乘之機。甚至最高法院在制定司法解釋時也不得不引用或貫徹執(zhí)行。    （五）立法監(jiān)督不力   中華人民共和國立法法對立法監(jiān)督問題未作專章規(guī)定，關于立法審批、立法備案、立法改變和撤銷、立法裁決等監(jiān)督方式有一些分散的規(guī)定，至于立法監(jiān)督程序的規(guī)定則非常有限，僅有一些原則性的規(guī)定。在缺乏嚴密程序規(guī)定和保障情況下的立法監(jiān)督是很難具體操作和有效

27、運作的。12    （六）行政機關自身監(jiān)督不足    雖然國務院在中華人民共和國立法法施行后，為規(guī)范其行政立法，制定了行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例，但在實際操作中對于立法權限與事項仍沒有注意不染指民事領域，今年7月11日公布的鐵路事故應急救援和調查處理條例對侵權責任作出具體規(guī)定就是一個例證。國務院自建國以來對其行政法規(guī)、規(guī)章也進行過多次清理，今年已是第五次全面清理13。但是，其基本上是由于新形勢（比如加入WTO）或新法律出臺（比如中華人民共和國物權法）而進行的相應調整，屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的思維方式，對于行政立法不宜

28、涉足民事領域，特別是不宜制定像具體侵權責任這樣的以具體民事法律關系為內容的法規(guī)或規(guī)章，在其操作上還不能令人欣慰。 2             五、展望與建議        2004年4月30日頒布的道路安全法實施條例沒有對道路交通安全事故的損害賠償做出規(guī)定，此前包含具體侵權責任的道路交通事故處理辦法也在這一現(xiàn)行的政法規(guī)生效時被廢除。從此，道路交通事故的損害賠償適用民法通則第123條、道路交通安全法第76條和最高人民法院關于審理

29、人身損害賠償案件適用若干問題的解釋（法釋<2003>20號）確定侵權責任。這是一個重要的進步，因為行政法規(guī)不再超越立法權限對道路交通事故案件中民事侵權問題做出規(guī)定。而其帶來的交通安全管理的一個重大變化是，交通警察不再充當法官，原則上不需要對侵權責任問題做出判斷。但是，這一好的趨勢沒有得以延續(xù)，2007年7月11日公布的鐵路交通事故應急救援和調查處理條例又對侵權責任做出具體規(guī)定，回到了老路。兩個行政法規(guī)都是針對交通事故，一個不再對侵權責任等事項做出具體規(guī)定，另一個則不顧直接或者間接違反民法通則的規(guī)定，對事故的賠償最高限額等具體事項做出規(guī)定：而這一“最高”賠償限額不及空難最高賠償限額的

30、一半，也不及多數道路交通事故案件死亡賠償金的一半。這里面是否存在鐵道部門濫用自己的影響力，通過行政法規(guī)保護自己的特殊利益，損害受害人的利益的可能性呢？這樣的規(guī)定，其受益者無疑是鐵道部門，受害人則是那些被撞死、撞傷的老百姓和他們的家人。   民事法律包括侵權責任法調整平等主體之間的財產關系和人身關系。這些關系的法律調整本來就不屬于行政管理的范疇，不應該用行政法規(guī)來規(guī)范。何況，行政法規(guī)的制定不同于法律的制定，它缺乏人民代表的參與，難以進行各種利益的平衡，而且其程序較容易被少數部門、行業(yè)的人所利用，使之成為保護特殊行業(yè)、部門不當利益或者損害某些特殊人群利益的工具。也就是說，有少數

31、人試圖通過行政法規(guī)使得某些行業(yè)和部門的不正當利益“法制化”。 14    私權的保護與運行存在兩種模式：（1）私權行政權模式；（2）私權司法權模式。在私權行政權模式下，行政權強大，行政權是社會生活的主導力量。行政權主動干預社會。在此制度下，還衍生了另外一種制度模式，即在立法權和司法權之間、法典和司法適用之間嵌入了行政權，形成了以行政權為軸心的權力框架。在此模式下，司法權孱弱無力，成為行政權的附屬，不具有社會權威性，民間對其缺乏信仰和認同，即使有法院司法解釋也是立法性質的司法解釋。在私權司法權模式下，司法權強大且具有獨立性，反對行政立法對民事基本法律的介入和細化，細

32、化工作由法院通過司法解釋來不斷完成。此種模式確信，所有的民事行為的法定形式或強制規(guī)范都應該限于私法自治的目的。我國現(xiàn)行的體制仍然存在著私權行政權司法權模式，行政權仍然是私權保護和救濟的重要手段。15之所以存在此種現(xiàn)象，與我國行政立法規(guī)定民事責任等內容有關直接關系，這顯然與法治精神相背離16。    因此，筆者建議：（1）對現(xiàn)行行政法規(guī)進行清理，廢除其中有關具體侵權責任的規(guī)定，具體有兩種途徑：一是國務院通過自身監(jiān)督方式予以清除，二是由全國人大常委會通過立法監(jiān)督程序予以撤銷。（2）在立法法、行政法規(guī)制定程序條例中明確規(guī)定未來的行政法規(guī)不再規(guī)定有關具體侵權責任以及其他具

33、體民事法律關系和民事責任的規(guī)范。（3）以本次民法法典化運動為契機，將調整侵權責任關系的法律規(guī)范集中規(guī)定到民法典·侵權責任法中來，最大限度提高侵權責任的法典化程度，盡量少地保留單行或者特別侵權法的規(guī)定。    注釋:            1 參見胡錦光主編：行政法專題研究（第二版），人民大學出版社2006年版，第57頁。            &#

34、160; 2 主要崔卓蘭、于立深：行政規(guī)章研究，吉林人民出版社2002年版，第249255頁                3 參見楊與齡：民法概要，中國政法大學出版社2002年版，第5頁。        4 參見胡錦光主編：行政法專題研究（第二版），中國人民大學出版社2006年版，第59頁。         

35、;     5 詳見立法法第八十七條、第八十八條的規(guī)定。    6 參見曹海晶：中外立法制度比較，商務印書館2004年版，第177179頁        7 喬曉陽同志認為，具體行政管理事項應當包括三個方面：“一是有關行政程序方面的事項，包括辦事流程、工作規(guī)范等；二是有關行政機關自身建設的事項，包括公務員行為操守、工作紀律、廉政建設等；三是不涉及公民權利義務的有關社會公共秩序、公共事務或事業(yè)的具體管理制度，如公共場所（如公園、電影院等）的規(guī)定，市場（如早市、晚市、超市等）的管理秩序，學校管理秩序規(guī)定等?！保▍⒁妴虝躁栔骶帲毫⒎ǚㄖv話，中國民主法制出版社 2000 年版，第 277 頁。）     8 轉引自胡錦光、楊建順、李元起：行政法專題研究，中國人民大學出版社19