統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下我國基本公共服務(wù)均等化研究

1、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下我國基本公共服務(wù)均等化研究吳根平改革開放以來， 我國實(shí)行了一系列旨在促進(jìn)城 鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的改革措施， 但城鄉(xiāng)差距擴(kuò) 大的趨勢繼續(xù)發(fā)展， 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾仍趨 于強(qiáng)化 。 年 國 家 基 本 公 共 服 務(wù) 體 系 “十 二 五” 規(guī)劃 明確地提出了我國基本公共服務(wù)的目標(biāo) 是逐步完善城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系， 基本實(shí) 現(xiàn)基本公共服 務(wù) 均 等 化 。黨 的 十 八 屆 三 中 全 會(huì) 指出， 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障 礙， 而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展關(guān)鍵在于加快推進(jìn)我國 基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。一、 基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 的內(nèi)在契合性黨

2、的十八屆三中全會(huì)公告對城鄉(xiāng)一體化概念內(nèi) 涵做了明確的界定， 即 “必 須健全體制機(jī)制， 形成 以工促農(nóng)、 以城帶鄉(xiāng)、 工農(nóng)互惠、 城鄉(xiāng)一體的新型 工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系， 讓廣大 農(nóng)民平等 參與現(xiàn)代化進(jìn)程、 共同分享現(xiàn)代 化 成 果 ?！?城鄉(xiāng)一體化是城市化發(fā)展 的一個(gè)新階段， 是城鄉(xiāng)之間各種資源和生產(chǎn)要素自 由流動(dòng)和優(yōu)化配置， 使整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、 協(xié) 調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、 文化以及 生態(tài)等日益融合動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。基 本公共 服 務(wù) 均 等 化 有 利 于 破 解 城 鄉(xiāng) 二 元結(jié)構(gòu)制度性障礙城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一般是指以社會(huì)化大生產(chǎn)為 主要特點(diǎn)的現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的

3、 落后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。 在我國城鄉(xiāng)二元結(jié) 構(gòu)主要是指城鄉(xiāng)有別的治理體制， 包括城鄉(xiāng)之間的 戶籍壁壘， 城鄉(xiāng)分割的市場體系， 城鄉(xiāng)有別的投入 機(jī)制和城鄉(xiāng)不同的資源配制度等， 導(dǎo)致城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè) 產(chǎn)品不能平等 交 易， 城 鄉(xiāng) 之 間 要 素 不 能 自 由 流 動(dòng)， 城鄉(xiāng)居民權(quán)利與發(fā)展機(jī)會(huì)不平等， 等等。 我國目前 總體上已經(jīng)進(jìn)入了改革的攻堅(jiān)期， 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的 不平衡性是制約發(fā)展的制度性障礙， 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 分立所帶 來的諸多問題已經(jīng) 越 來 越 顯 得 迫 切 和 必 要。 長期以來， 人們一直認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在 是由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致的收入分配之 間的差距， 其實(shí)這種城鄉(xiāng)

4、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性主要 根源還在于農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺， 表現(xiàn)為 城鄉(xiāng)之間的基本教育、 基本醫(yī)療、 社會(huì)保險(xiǎn)、 文化 與基礎(chǔ)設(shè)施、 戶籍制度和土地制度等方面， 也帶來 城鄉(xiāng)之間收入差距的繼續(xù)加大， 這種貧富極化最終 又會(huì)加距城鄉(xiāng)之間的矛盾。 本文系江蘇省社科基金課題 “失 地農(nóng)民民生保障研究” （編 號(hào) ：） 的階段性成果。··基 本公共 服 務(wù) 均 等 化 戰(zhàn) 略 有 利 于 破 解 農(nóng) 村“三 農(nóng)” 發(fā)展難題城市化過程中被 “忽 視” 的農(nóng)村、 農(nóng)業(yè)和農(nóng)民 問題是最大的短板， 此前在經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé) 任制釋放了第一次 “改 革紅利” 后， 吃飯問題解決 了。

5、但此后農(nóng)村的發(fā)展停滯不前， 導(dǎo)致勞動(dòng)力大遷 徙、 城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大等問題。 對此， 十八大報(bào)告 更加明確地指出， 解 決 好 農(nóng) 業(yè)、 農(nóng) 村、 農(nóng) 民 問 題 是 全黨工作的重中之重，“三農(nóng)”問題是關(guān)系改革發(fā)展 穩(wěn)定全局的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性問題。城鄉(xiāng)一體化的一個(gè) 重要任務(wù)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化， 關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn) 工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 現(xiàn)在中國已經(jīng)過了宣揚(yáng) “政 府用 的支出養(yǎng)活了四分之三 人口” 的 階 段， 農(nóng) 村 發(fā) 展 到 了 提 升 農(nóng) 業(yè) 生 產(chǎn) 效 率， 提升農(nóng)民生活質(zhì)量，釋放積壓勞動(dòng)力的階段。 現(xiàn)階段我國政府政策選擇只能是面向廣大農(nóng)村與農(nóng)民的 城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民成為新的市場

6、主力。 充分實(shí)現(xiàn)各種 生產(chǎn)要素向農(nóng)村集聚，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能和品質(zhì)， 推動(dòng)農(nóng)民思想觀念、生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變， 不斷提 高農(nóng)民生活水平，讓農(nóng)村居民享有與城市居民同質(zhì) 化的生活。目前，從中央到地方城鎮(zhèn)化被當(dāng)作經(jīng)濟(jì) 增長的一種手段而非結(jié)果，其弊端就在于只注重城 市硬件建設(shè)，而輕公共服務(wù)及制度等軟件建設(shè)， 使 得農(nóng)民無法轉(zhuǎn)化為市民，導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后， 這種城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡的制度安排， 嚴(yán)重阻 礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程，致使中國城市化效率低下。基 本公共 服 務(wù) 均 等 化 有 利 于 推 進(jìn) 新 型 城 鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化進(jìn)程城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相對于城鎮(zhèn)化是層次更高、 更 具全局部署的， 而城鎮(zhèn)化發(fā)

7、展要有助于打破城鄉(xiāng)二 元結(jié)構(gòu)、 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡和一體化， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn) 城鄉(xiāng)一體， 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也更全面、 更符合我國 發(fā)展的實(shí)際情況和未來發(fā)展方向， 未來城鎮(zhèn)化的發(fā) 展將是一種新型城市化的發(fā)展進(jìn)程。 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā) 展主要靠重工業(yè)單邊發(fā)展來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，而未來城 鎮(zhèn)化發(fā)展的最大特征就是要破除二元不平等的結(jié)構(gòu)， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)，這是未來城鎮(zhèn)化 發(fā)展的鮮明方向。目前，來自農(nóng)村內(nèi)部的潛力可以 進(jìn)一步挖掘，但空間不大，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 更需要借助外力的推動(dòng)和拉動(dòng)，這種推動(dòng)主要體現(xiàn) 就是工業(yè)化和城市化的拉動(dòng)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)也證 明，解決農(nóng)民 問 題 最 終 要 靠 工 業(yè) 化、 城

8、市 化 推 動(dòng)。 工業(yè)化和城市化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展推動(dòng)和拉動(dòng)作用 主要有：一是工業(yè)化和城市化為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代 化提供了先進(jìn)的技術(shù)支持。二是工業(yè)化和城市化為 農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移奠定了穩(wěn)固的前提。 三是工業(yè) 化和城市化為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化提供了強(qiáng)大的資 金支持。四是工業(yè)化和城市化為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展 提供了穩(wěn)定的市場需求支持。農(nóng)村發(fā)展要更加注重 外部力量的推動(dòng)和拉動(dòng)，要形成以工促農(nóng)、 以城帶 鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系?；?本公共 服 務(wù) 均 等 化 戰(zhàn) 略 有 利 于 讓 農(nóng) 民 平 等參與現(xiàn)代化進(jìn)程， 共同分享現(xiàn)代化成果黨的十八大報(bào)告提出必須要堅(jiān)持和維護(hù)社會(huì)公 平正義， 這也是中國

9、有特色社會(huì)主義的價(jià)值 優(yōu) 勢。 目前， 我國處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要時(shí)期， 社會(huì)不 平等、 兩極分化等影響社會(huì)公平正義的現(xiàn)象越來越 明顯。 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的終極目標(biāo)是人的全面 發(fā) 展、 社會(huì)和諧安定。 目前， 城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中使得城鄉(xiāng) 二元結(jié)構(gòu) 所造成的種種不均 衡 問 題 更 加 直 觀 和 突 顯。 消除城鄉(xiāng)差距在城鄉(xiāng)一體化中更為必要， 在城 鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有助于緩解 城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡問題， 創(chuàng)造更多的公正平等 的機(jī)會(huì)。 過去國家強(qiáng) 調(diào) “做 大 蛋 糕 ”， 現(xiàn) 在 整 個(gè) 國 家更強(qiáng)調(diào)如何 “分 好蛋糕”， 追求社會(huì)公平和正義。 因此， 加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等

10、化作為基本 的民生問題， 以發(fā)展保民生， 以民生促公平很有必 要。 加快建立覆蓋全國城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù) 體 系， 把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域， 投入教育、 就 業(yè)、 醫(yī)療、 社會(huì)治安、 社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng) 域， 不斷提高基本公共服務(wù)質(zhì)量， 切實(shí)解決好人民 最關(guān)心最直接、 最現(xiàn)實(shí)的利益問題， 使公共服務(wù)成 果更好惠及廣大人民群眾。二、 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中我國基本公共服務(wù)均等化 面臨的問題公 共服 務(wù) 失 衡 現(xiàn) 象 比 較 突 出， 基 本 公 共 服務(wù)體系還不夠健全推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化， 讓城鄉(xiāng)居民享受到 與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的均等化基本公共產(chǎn)品 和服務(wù)， 是保障公平正義、 促進(jìn)社

11、會(huì)和諧的本質(zhì)要 求， 也是我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)做大財(cái)富蛋糕之目的 所 在。 總體來看， 我國已經(jīng)建立了基本公共服務(wù)的制度框 架， 基本公共服務(wù)體系建設(shè)漸趨成熟， 但基本公共 服務(wù)體系的建設(shè)仍然面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)， 主要 表現(xiàn)為供給能力不足， 規(guī)模和質(zhì)量仍不能滿足人民 群眾日益增長的公共服務(wù)的需要； 發(fā)展不均衡， 農(nóng) 村落后貧困地區(qū)和社會(huì)弱勢群體的基本公共服務(wù)還 ··不能充分保障； 體制機(jī)制還不完善， 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 的分設(shè)和區(qū)域間不銜接， 政府職能還沒有轉(zhuǎn)變到以 提供基本公共服務(wù)為主的理念上來， 基本公共服務(wù) 提供主體和供給方式還很單一， 地方政府事權(quán)與財(cái) 權(quán)不相匹配， 還沒有建立

12、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù) 機(jī)制。 基本公共服務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制缺失， 對地方 公共財(cái)政 的 支 出 還 缺 乏 有 效 的 監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī) 制， 公共財(cái)政使用的合理性、 有效性還不足。農(nóng) 村基 本 公 共 服 務(wù) 水 平 還 比 較 薄 弱， 基 本公共服務(wù)存在著結(jié)構(gòu)化矛盾近幾年來，各級(jí)政府政策更多地關(guān)注和改善民 生，加大對農(nóng)村的投入力度， 農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)得到了 快速的發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距正在日益縮小。 由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制致使城鄉(xiāng)差 距不僅沒有隨著改革開放的深入而縮小反而進(jìn)一步 拉大，因此，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系是縮小城 鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)際差距的重要因素，是新階 段 農(nóng) 村 反

13、 貧困的關(guān)鍵所在，是提高農(nóng)村人口素質(zhì)的路徑依賴。 經(jīng)過年 的 農(nóng) 村 “費(fèi) 稅” 改 革， 以 及 年 我國終結(jié)了 延 續(xù) 多 年 的 向 農(nóng) 民 征 繳 “皇 糧” 制度，實(shí)現(xiàn)了國家對農(nóng)民由過去吸取為主轉(zhuǎn)向供給的 轉(zhuǎn)折，也拉開了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的序幕。 長期以來，在農(nóng)村主要靠農(nóng)民積累的公益金來解決 某些公共服務(wù)事項(xiàng)，這與城市形成極為明顯的差距。 由于農(nóng) 村公共服務(wù)制度 的 缺失， 農(nóng)民在義務(wù)教育、 公共醫(yī)療、社會(huì)保障等多方面的公共需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)得不 到滿足。由于我國長期以來的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體 制和政策使得城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制卻沒有得到根 本性的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要是依靠農(nóng)民 自己

14、而不是依靠公共財(cái)政，直接導(dǎo)致在城鄉(xiāng)一體化 進(jìn)程中城鄉(xiāng)居民在基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)上嚴(yán)重不均， 也形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位失衡。 為了確保年全面建成小 康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù) 均等化的目標(biāo)，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村， 必須以農(nóng)民 能夠享受同城市居民基本均衡的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目標(biāo)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體制。公共財(cái)政投入 仍然不足，公共財(cái)政體制還不夠健全改革開放年來，經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來了國家 綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大， 年，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到 萬億美元，年均增 長，我國已經(jīng)由 以解決溫飽為主要任務(wù)的生 存型社會(huì)向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會(huì)過渡，然而我國公共品需求同

15、公共品供給短缺低 效的矛盾卻越加突出，導(dǎo)致了關(guān)乎民生的基本公共 服務(wù)一直缺位，特別是農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給嚴(yán) 重不足。近年來我國進(jìn)一步加快了基本公共服務(wù)體 系建設(shè)，大幅度增加公共服務(wù)財(cái)政投入，從年 到 年 教 育、 就 業(yè)、 社 會(huì) 保 障、 醫(yī) 療 衛(wèi) 生、 住 房、文化、體育等方面的財(cái)政支出累計(jì)達(dá)到 萬 億元，年均增長幅度為 ， 大大高于公共財(cái)政 支出的增長幅度。目前，我國財(cái)政支出 結(jié)構(gòu)中用于 民生的比重仍然偏低，改善民生需求與財(cái)政供給的 矛盾依然突出，基本支出與項(xiàng)目支出需進(jìn)一步細(xì)化，支出的及時(shí)性、均 衡 性、 有 效 性 需 進(jìn) 一 步 提 高。 西 方國家 公共服務(wù)占公 共 財(cái) 政 支

16、 出 的 比 重 普 遍 達(dá) 到 左右，以高福利著稱 的北毆丹麥 年政府用于教育、社保和公共衛(wèi)生的支出占國家財(cái)政支出比重高達(dá)，其它發(fā)達(dá)國家德國、澳大利 亞、 加 拿 大 和 美 國 分 別 高 達(dá) 、 和，而 我 國 年 中 央 財(cái) 政 支 出 結(jié)構(gòu)中社保、醫(yī)保和教育支出占的比重是 。 年全國財(cái)政收入中公共財(cái)政收入萬億，占 比重， 表 明 我國有更多的 財(cái) 力投入解 決基本公共服務(wù)均等化。地方政府公共 服務(wù)職能還不夠明晰，基本公共服務(wù)機(jī)制尚需完善科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理， 是發(fā)揮社 會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。 必須切實(shí)轉(zhuǎn) 變政府職能，深化行政體制改革， 創(chuàng)新行政管理方 式，增強(qiáng)政

17、府公信力和執(zhí)行力， 建設(shè)法治政府和服 務(wù)型政府，政府的職能轉(zhuǎn)向提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與良 好公共服務(wù)為主要職能，切實(shí)解決城鄉(xiāng)一體化中的 基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基 本公共服務(wù)均等化建設(shè)需要進(jìn)一步落實(shí)政府的公共 服務(wù)職能，改善政府的社會(huì)管理和服務(wù)方式， 切實(shí) 提高為人民服務(wù)的能力和水平，集中體現(xiàn)在保障和 改善民生等方面。目前，政府在提供基本公共服務(wù) 方面存 在 職 能 定 位 上 還 存 在 “錯(cuò) 位、 缺 位、 越 位” 現(xiàn)象，政府與政府之間、政府各職能部門之間還存 在著權(quán)責(zé)不夠明晰，職能交叉錯(cuò)位等現(xiàn)象。 政府對 市場仍然有過多干預(yù)，設(shè)置了過多的行政壁壘， 在 能源、基礎(chǔ)設(shè)施、金融

18、等關(guān)鍵領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻還偏 高，民資很難進(jìn)入， 在 宏 觀 調(diào) 控 過 程 中， 政 府 更 多 地是用行政手段、財(cái)政手段來解決市場問題而不是 發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，公共服務(wù)的管理 和監(jiān)督機(jī)制還不健全等一系列基本公共服務(wù)機(jī)制還 亟需完善。在新一輪的改革中， 政府應(yīng)把伸太長的··手縮回來，進(jìn) 一 步 簡 政 放 權(quán)， 向 服 務(wù) 型 政 府 轉(zhuǎn) 變， 讓市場真正發(fā)揮決定性作用。政府需要給投資者創(chuàng) 造一個(gè)公平的環(huán)境，除了清理審批事項(xiàng)， 還要降低 行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，并通過減少審批環(huán)節(jié)、 縮短審批 時(shí)間、規(guī)范審批收費(fèi)等工作， 提高政府的工作效率 和服務(wù)水平，激發(fā)社會(huì)的創(chuàng)業(yè)熱情，

19、 增強(qiáng)包括民營 資本在內(nèi)的各種投資主體的積極性。三、積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本公共服務(wù)均 等化戰(zhàn)略的政策建議黨的十八屆三中全會(huì)對加快推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體 化進(jìn)程提到了議事日程，城鄉(xiāng)一體化目的是讓廣大 農(nóng)民平 等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、 共 同 分享現(xiàn)代化成果， 基本途徑是以統(tǒng)籌兼顧為根本方法， 加快建立和完 善城鄉(xiāng)融合與一體化發(fā)展體制機(jī)制。加快建立和完善 城鄉(xiāng)融合與一體化發(fā)展體制機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距一是制定適合本地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本公共 服務(wù)規(guī)劃體系。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃， 在城市 發(fā)展的空間布局上加強(qiáng)基本公共服務(wù)對人口集聚和 吸納能力的支撐，使基本公共服務(wù)設(shè)施布局、 供給 規(guī)模與人口分

20、布相適應(yīng)，合理確定區(qū)域的空間架構(gòu) 和功能布局，編制城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī) 劃，建立將農(nóng)民工納入進(jìn)來的全體公民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一 的城市公共服務(wù)體系，制定統(tǒng)一的公共服務(wù)均等化 的標(biāo)準(zhǔn)體系，明確統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的實(shí) 施路徑和階段任務(wù)。二是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均 等化必須建立破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制和機(jī)制， 建立 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制和公共產(chǎn)品供給體系。 健 全宏觀調(diào)控體系，全面正確履行政府職能， 優(yōu)化政 府組織結(jié)構(gòu)，提高科學(xué)管理水平。 加快政府職能轉(zhuǎn) 變，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共服務(wù)型 政府是我國政府改革的方向和趨勢。 三是堅(jiān)持走中 國特色城鎮(zhèn)化道路，加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)化的建設(shè)步伐。 發(fā)

21、揮好大中城市對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用， 依法賦予 經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管 理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展， 形成 城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。 城市化和城鎮(zhèn) 化是實(shí)現(xiàn)從二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重 要途徑，只有通過城鎮(zhèn)化把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出 來，才能優(yōu)化農(nóng)村人口與土地及其他生產(chǎn)要素之間 的配置比例，才可能不斷提高農(nóng)民收入。 四是要推 進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置， 完善城 鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換是相對 于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)制性糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品剪 刀差弊端及其影響而言的， 在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 要 實(shí) 行 城 鄉(xiāng) 產(chǎn) 品 和 要 素

22、按 照 價(jià) 值 規(guī) 律 進(jìn) 行 平 等 交 換， 獲取平等交換帶來的收益。公共資源均衡配置主要 是指公共產(chǎn)品和服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化， 城鎮(zhèn)化健康發(fā) 展的核心是以人為本，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展， 通過推進(jìn)城 鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置進(jìn)而使城鎮(zhèn)化 走上健康發(fā)展的軌道。實(shí)行新戶籍治 理制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度城鄉(xiāng)一體化受制于兩大核心的體制因素： 人和 土地，人的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在戶籍的二元化以 及區(qū)域之間的戶籍多元化，公共資源配置的失衡更 是讓附加在戶籍上的種種利益與限制嚴(yán)重地阻礙了 勞動(dòng)力的自由流動(dòng)；土地的二元化主要是城市的國 有土地制度和農(nóng)村集體土地制度，集體土地

23、無法用 市場的方式自由流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民 “脫 農(nóng)” 或 者 說 “脫 地”無法獲得公平的補(bǔ)償，也讓大多期待進(jìn)城的農(nóng) 民因缺少了財(cái)產(chǎn)性支撐而有心無力。 十八屆三中全 會(huì)指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化， 逐步把符合條 件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。有序放開城市落戶限 制，逐步取消城鄉(xiāng)戶籍差別， 以合法穩(wěn)定住所或穩(wěn) 定職業(yè)為依據(jù)，實(shí)行新戶籍治理制度。 農(nóng)民取得城 市戶口以后， 應(yīng) 與 原 城 市 居 民 一 樣， 盡 同 等 義 務(wù)， 享受同等權(quán)利。在此基礎(chǔ)上逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞 動(dòng)力市場，推動(dòng)健康城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。 要 打破政府對農(nóng)地征用的行政壟斷，推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化 的市場化改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利能

24、使農(nóng)民實(shí) 際持有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在國家土地利用規(guī)劃和有關(guān)法 律的調(diào)控下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場， 使市 場在農(nóng)地非農(nóng)化配置中起決定性作用， 讓農(nóng)民合理 分享農(nóng) 地轉(zhuǎn)用的升值 利 益， 促 進(jìn) 城 鄉(xiāng) 一 體 化 發(fā) 展。 我國的土地制度包括農(nóng)村土地制度、 城市土地制度 和農(nóng)地征用制度，現(xiàn)行土地制度與城鄉(xiāng)一體化沖突 最嚴(yán)重的是農(nóng)地征用制度， 一方面， 農(nóng)地非農(nóng)化的 土地資源無法由市場機(jī)制配置，另一方面就是農(nóng)地 轉(zhuǎn)用的租金上升，在分配上農(nóng)民不能合法分享， 這 套農(nóng)地轉(zhuǎn)用制 度， 既 無 效 率， 也 不 公 平。 目 前， 農(nóng) 民擁有的最大資源資產(chǎn)是土地，不僅具有經(jīng)濟(jì)功能， 而且具有保障功能。在我

25、國工業(yè)化、城市化進(jìn)程中， 必然伴隨大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地， 如 果在這個(gè)轉(zhuǎn)換過程中能賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán) 利即使農(nóng)民實(shí)際持有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí) 現(xiàn)，將真正建立起增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的內(nèi)生機(jī)制。··加快建立覆蓋 城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化十八屆三中全會(huì)指出，適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展需要，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制， 不斷增強(qiáng)各級(jí)政府公共財(cái)政在基本公共服務(wù)中的保 障能力。進(jìn)一步加大公共財(cái)政對基本公共服務(wù)的投 入力度，加強(qiáng)基本公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算約束， 優(yōu)化 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比 重。完善財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，

26、確保公共財(cái)力主要用 于解決民生，大力提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)基本 公共服務(wù)水平，改變過去農(nóng)村公共服務(wù)主要由基層 政府和農(nóng)民自籌的狀況，擴(kuò)大公共財(cái)政在農(nóng)村公共 服務(wù)的覆蓋范圍。進(jìn)一步推進(jìn)事權(quán)財(cái)權(quán)相一致的公 共財(cái)政改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)和支 出責(zé)任，確保各級(jí)政府權(quán)力與責(zé)任相協(xié)調(diào)。 調(diào)整中 央與地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)分配格局， 增強(qiáng)政府宏觀 調(diào)控能力，優(yōu)化政府財(cái)力資源配置。加快形成統(tǒng)一、 規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度， 建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支 付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制， 創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付 制度，充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付兩者 優(yōu)勢，推進(jìn)專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付管理改革。 加大中 央和省級(jí)政府對縣

27、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)權(quán)轉(zhuǎn)移支付力度， 適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。建立基本公共 服務(wù)多維供給模式，形成公共服務(wù)供給主體多元化我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型帶來公民對公共服務(wù)需求的多 樣化，政府壟斷公共服務(wù)的單一供給模式已經(jīng)難以 滿足公共需求，建立政府、私人組織和第三部門等 多 元 主 體 共 同 參 與 的 合 作 供 給 模 式 是 必 然 的 選 擇， 公共服務(wù)主體提供模式呈現(xiàn)出多維互動(dòng)性， 在公共 服務(wù)供給方式上要轉(zhuǎn)變思想， 創(chuàng)新機(jī)制， 堅(jiān)持政府 主導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，逐步形成有序競爭和多 元參與 的基本公共服務(wù) 供 給機(jī)制， 提 高 服 務(wù) 效 率。 擴(kuò)大其他主體參與，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極 性。建立以政府為 主 導(dǎo)， 社 會(huì) 廣 泛 參 與、 公 辦 與 民 營并重的基本公共服務(wù)供給模式，充分發(fā)揮市場調(diào) 節(jié)機(jī)制的作用以及借助和支持社會(huì)力量參與來推動(dòng) 基本公共服務(wù)提供方式多樣化。 充分利用債券、 信 貸等多 種 融 資 形 式， 拓 寬 基 本 公 共 服 務(wù) 資 金 來 源。 鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投資建立非營利性公益服務(wù)機(jī) 構(gòu)，探索公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制和民間投資 公共服務(wù)的財(cái)政資助機(jī)制，更多地采取直接補(bǔ)需方 的方式，增強(qiáng)公民享受服務(wù)