農(nóng)村民主制度升級

1、農(nóng)村民主制度升級II楊琳以農(nóng)村民主選舉,民主決策,民主管理,民主監(jiān)督的規(guī)范化,制度化為標(biāo)志,農(nóng)村基層民主質(zhì)量將大大提升“將農(nóng)村民主管理制度,與農(nóng)村基本經(jīng)營制度,農(nóng)村土地管理制度,農(nóng)業(yè)支持保護制度,現(xiàn)代農(nóng)村金融制度,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展體化制度等,一并列入農(nóng)村六大制度建設(shè),是對十七大關(guān)于基層民主建設(shè)新要求的貫徹,也是全面建設(shè)小康社會目標(biāo)在農(nóng)村的具體化.”民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長詹成付近日興奮地說,此時,他手里拿著新華社10月19日受權(quán)發(fā)布的十七屆三中全會關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定(以下簡稱決定).黨的十七大明確要求,把發(fā)展基層民主”作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進”

2、,并將基層民主制度與人民代表大會制度,多黨合作和政治協(xié)商制度,民族區(qū)域自治制度等并列在一起,使之成為”堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路”的重要方面,還在新修正的黨章中增寫了”堅持和完善基層群眾自治制度”內(nèi)容.均是希望通過發(fā)展基層民主,依法保障和落實人民當(dāng)家作主的權(quán)利,最大限度地減少不和諧因素,增加和諧因素,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù).十七屆三中全會決定對我國基層民主制度中涉及人口數(shù)量最多,范圍最廣的農(nóng)村民主管理制度,進行了更加系統(tǒng),全面的闡述.這表明在改革開放3O年制度探索和經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上,農(nóng)村民主管理制度建設(shè)將更加重視民主質(zhì)量的提升.制度設(shè)計全面升級決定在總結(jié)30年來推進基層民主的經(jīng)驗后,對

3、農(nóng)村民主管理制度進行了更加完整,系統(tǒng),全面的設(shè)計和闡述.一個指向更加清晰,要求更加具體,可操作性更強的農(nóng)村民主管理制度體系呈現(xiàn)在人們面前.其中,”擴大有序參與,推進信息公開,健全議事協(xié)商,強化權(quán)力監(jiān)督”被明確列為當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村基層民主的重點.“抓住了這四句話,就基本上把握住了農(nóng)村基層民主的方向和重點,也回應(yīng)了各界對改革方向的某些猜測”,長期研究,從事基層民主工作的詹成付如此說.比如”擴大有序參與”,涉及到“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表,擴大農(nóng)民在縣鄉(xiāng)人大代表中的比例,密切人大代表同農(nóng)民的聯(lián)系”,”深入開展以直接選舉,公正有序為基本要求的民主選舉實踐”等內(nèi)容.“推進信息公開”涉及村一級的

4、村務(wù)公開,財務(wù)公開和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開等內(nèi)容,也體現(xiàn)了與政府信息公開條例的對接.“健全議事協(xié)商”涉及”完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”等關(guān)鍵性改革內(nèi)容,有望將農(nóng)民的民主協(xié)商層面提至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,依法保障農(nóng)民參與權(quán),表達權(quán),監(jiān)督權(quán).“強化權(quán)力監(jiān)督”涉及深入開展“以村務(wù)公開,財務(wù)監(jiān)督,群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐”等內(nèi)容.除此以外,決定關(guān)于農(nóng)村民主管理制度的闡述,還包含著一些保障制度健康發(fā)展的制度設(shè)計.像”繼續(xù)推進農(nóng)村綜合改革,2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務(wù),著力增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能”,意在形成鄉(xiāng)村兩級民主互動的嶄新局面.一5一一一民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長詹

5、成付解讀農(nóng)村基層民主制度建設(shè)又如”培育農(nóng),I-N務(wù)性,公益性,互助性社會組織,完善社會自治功能”,側(cè)重于應(yīng)對新形勢下農(nóng)村建設(shè)的新問題,也是擴大村民自治范圍的重要內(nèi)容.為確?；鶎用裰髟谝?guī)范的軌道中發(fā)展,決定特別提到了”加強農(nóng)村法制建設(shè),完善涉農(nóng)法律法規(guī),增強依法行政能力,強化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護.加強農(nóng)村法制宣傳教育,搞好法律服務(wù),提高農(nóng)民法律意識,推進農(nóng)村依法治理”,實現(xiàn)民主與法制的配合與呼應(yīng).為保證農(nóng)村民主管理制度擁有良好的物質(zhì)保障,決定還指出了”采取多種措施增強基層財力,逐步解決一些行政村運轉(zhuǎn)困難問題,積極穩(wěn)妥化解鄉(xiāng)村債務(wù).”等內(nèi)容,減小農(nóng)村民主管理在現(xiàn)實中的運行阻力.“這些內(nèi)容共同構(gòu)成

6、了一個邏輯嚴密,較為完善的制度體系.如此全面,系統(tǒng)地闡述農(nóng)村民主管理制度的建設(shè)和健全方向,其目的都是為了保障農(nóng)民享有更多更切實的民主權(quán)利”,詹成付解讀道.突出”在實踐中解決問題”2007年11月,在浙江省義烏市稠城街道東傅宅村進行村委會換屆選舉中,村民楊祥云和黃興榮分別當(dāng)選為村委會主任和委員.然而在此之前,經(jīng)村民舉報,公安部門取證查實,二人為競選村委會主任,從5月份開始,以幾千到數(shù)萬元不等的價格向選民拉票,共花費9萬余元.根據(jù)村民委員會組織法,稠城街道村級組織換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)即宣布二人當(dāng)選無效,組織另行選舉.公安機關(guān)根據(jù)治安管理處罰法分別給予二人9天和6天的行政拘留處罰.在決策層看來,基層民

7、主還大有完善的余地.諸如此類的賄選等現(xiàn)象,僅僅是農(nóng)村民主選舉中的一個比較”扎眼”的問題.除此之外,村民民主決策程序不規(guī)范,民主管理形式化,民主監(jiān)督一6一不到位,也是困擾農(nóng)村基層民主發(fā)展的難點.詹成付司長概述了目前農(nóng)村基層民主發(fā)展存在的主要問題.其一,在民主選舉中的違法和侵權(quán)事件時有發(fā)生.比如,有的村民選舉委員會成員,村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產(chǎn)生,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,黨委或村黨組織指定:有的農(nóng)村不按法定程序進行選舉,不公開計票,不當(dāng)場公布選舉結(jié)果:有的村到屆不按時改選,原班子不選舉就連任;有的村換屆選舉后,老班子不交工作,不交賬,新班子履行不了職責(zé).還有的地方以”停職”,”誡勉”,”

8、離崗教育”等名目,變相用行政手段撤換村委會干部.這些做法都程度不同地違反了法律規(guī)定,侵犯了村民的自治權(quán)利.其二,在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向.比如,有的農(nóng)村地區(qū)以村民會議召開難為由,長期不召開村民會議,法律規(guī)定須由村民會議決定的事項,未經(jīng)村民會議授權(quán)就由村民代表會議作決定.有些村民代表開會前沒有同村民溝通,會上發(fā)表的只是個人意見.有的農(nóng)村村民代表會議不但行使村務(wù)的代議權(quán)和決策權(quán),而且還行使人事罷免權(quán),違背了村委會組織法的立法宗旨.還有些村莊在決策重大村務(wù)時,既不召開村民會議,也不召開村民代表會議,而是由黨組織或村委會,甚至黨組織領(lǐng)導(dǎo)人個人說了算,把村民自治變成了村干部自治,村

9、民群眾很有意見.其三,在民主管理中存在著不同程度的形式主義.比如,有的農(nóng)村的村民自治章程,村規(guī)民約不是由干部群眾一起討論制定,而是由少數(shù)村干部制定,約束村民的多,而約束村干部的少.有的村村務(wù)公開內(nèi)容不真實,公開的形式隨意性很大,流于形式.有些農(nóng)村村務(wù)管理混亂,財務(wù)既不讓村民參與管理,也不向村民公布情況.這些做法使村民對村干部失去了信任,也直接影響了村務(wù)管理的民主化程度.其四,在民主監(jiān)督中存在薄弱環(huán)節(jié).比如,有的農(nóng)村村委會只向村民會議或村民代表會議報告工作,但不組織或不許對村委會成員進行評議.有的村委會既不向村民會議或村民代表會議報告工作,也不接受村民或村民代表評議,使得村委會得不到有效監(jiān)督.有

10、的農(nóng)村實行村財鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管,使村民失去了管理和監(jiān)督村財?shù)臋?quán)利.有的地方把村委會成員享受誤工補貼標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán),集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,政府,削弱了村級民主監(jiān)督的權(quán)利.詹成付說,雖然農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)走過了3O年的制度探索和經(jīng)驗積累過程,但是民主的實踐仍然不足,這是以上這些問題的主要成因.民主的氛圍,習(xí)慣和能力不是一天養(yǎng)成的.作為人民當(dāng)家作主最有效,最廣泛的途徑,基層民主可謂培育人民民主能力的大學(xué)校.從1998年至今,村民委員會組織法頒布實施僅僅1o年時間,村委會換屆選舉也只進行了3屆,農(nóng)民民主意識和民主習(xí)慣的養(yǎng)成,基層干部的民主素質(zhì)和對基層民主的認識,仍然需要在實踐中不斷磨練和成長.在新的發(fā)展形勢下,面

11、對農(nóng)村勞動力的大規(guī)模流動,如何保障農(nóng)民在流入地和流出地的民主權(quán)利:面對鄉(xiāng)村留守老人,婦女,兒童的增多,如何改進農(nóng)村民主管理方式,合理提高老人和婦女在村民代表會議中的比例,進而增強基層民主參與的公平性和合理性;隨著農(nóng)村社會利益和階層分化,如何使行業(yè)協(xié)會,產(chǎn)業(yè)協(xié)會等新興的社會組織有效參與村內(nèi)事務(wù)的協(xié)商,決策和管理,這些新情況新問題也有待于在實踐中加以解決.“實踐中出現(xiàn)的問題,只能回到實踐中加以解決.那些認為基層民主問題太多,主張放棄民主的激進觀點,以及對現(xiàn)實問題采取放任,回避態(tài)度的懶漢做法,都是不負責(zé)任和不可取的”,詹成付說,”這就是為什么決定不惜文字成本,在民主選舉,民主決策,民主管理,民主監(jiān)督

12、四個詞后面全部加上實踐二字的原因.其目的就是在于強調(diào)實踐,強調(diào)在實踐中解決問題.”事實上,各地的基層民主實踐也正在不斷推進.比如今年,山西省紀(jì)委,組織部,公安廳和民政廳聯(lián)合發(fā)出通知,要求嚴肅選舉紀(jì)律,保障村委會換屆選舉秩序,對農(nóng)村黨員干部群眾提出了”六個做到,六個不準(zhǔn)”的要求,對換屆選舉中出現(xiàn)的賄選等行為”有報必查”,”露頭就打”.此前,浙江省也曾發(fā)出過類似的紅頭文件,并嚴肅查處了多起換屆選舉中出現(xiàn)的違法違紀(jì)案件,以警后人.村民自治更加開放決定關(guān)于”健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制”的內(nèi)容,對農(nóng)村民主選舉,民主決策,民主管理和民主監(jiān)督提出了更加具體的要求,政策的指向十分明確,希望以此推

13、進村民自治的制度化,規(guī)范化,程序化.比如”以直接選舉,公正有序為基本要求的民主選舉實踐”.這一方面指明了農(nóng)村的基層民主選舉必須是”直接選舉”,對一些地方存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,黨委或村黨組織指定村委會主任的做法作出了正面規(guī)制.另一方面,也對民主選舉作出了”公正”和”有序”的基本要求.“村委會選舉是中國唯一采取以一人一票方式進行提名,選舉和罷免的直接選舉,因此絕不能是無序的.有序有兩方面含義,一是要符合法律規(guī)定的選舉程序;二是要符合社會秩序.那些在選舉前濫發(fā)小廣告,抹黑競爭對手,毆傷其他候選人等方式,就不符合社會秩序,詹成付表示.在民主決策實踐方面,村民會議和村民代表會議是民主決策的傳統(tǒng)形式,但隨著農(nóng)村

14、社會的發(fā)展,一些新的民主決策形式不斷涌現(xiàn).比如浙江溫嶺的“民主懇談會”,將村民”民主懇談”作為村級民主決策的前置程序,通過村民的平等對話,研究討論,民主協(xié)商,廣泛汲取村民意見建議,由此實現(xiàn)村民對村內(nèi)重要事務(wù)決策的廣泛參與.“村民議事是一個新的概念.這表明了高層對農(nóng)民民主懇談會,民主議事會,民主協(xié)商會等臨時性的,較為松散的民主決策形式的尊重和認可,將這些形式吸納入制度范圍,其核心目的在于更好地集思廣益,提高決策的民主性和科學(xué)性,增強村級組織的凝聚力,提高決策的執(zhí)行力”,詹成付說.從”以自我教育,自我管理,自我服務(wù)為主要目的的民主管理實踐”的要求看,與政府管理相區(qū)別,農(nóng)村基層的民主管理以自我管理為

15、特點.在傳統(tǒng)意義上,村民的民主管理主要體現(xiàn)在制定村規(guī)民約方面.但是,隨著農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展,諸如”蔬菜協(xié)會”,”手工藝協(xié)會”,”旅游協(xié)會”,”老年協(xié)會”,”禁賭協(xié)會”等新的社會組織逐漸增多,對村民各方面行為產(chǎn)生了規(guī)范和約束作用,實際上已經(jīng)成為民主管理的另一種表現(xiàn)形式.“以村務(wù)公開,財務(wù)監(jiān)督,群眾評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐”,則點出了村民民主監(jiān)督的重點和難點.2008年,我國僅中央支農(nóng)資金就超過了5000億元,隨著公共財政陽光普照農(nóng)村力度的不斷增強,農(nóng)村基層財務(wù)監(jiān)督的重要性較之以往進步提升.以新農(nóng)合,大病救助,義務(wù)教育,救災(zāi),低保,各類農(nóng)業(yè)補貼為代表的各類轉(zhuǎn)移支付項目的”進村入戶”,小水電,沼

16、氣改造等清潔能源建設(shè)的賬目,部分地方集體經(jīng)濟的經(jīng)營狀況等,都呼喚著”財務(wù)監(jiān)督”力度的加強.“這對于搞好干群關(guān)系,提高國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的實效,都具有很強的現(xiàn)實作用”,詹成付指出,”將村務(wù)公開,財務(wù)監(jiān)督,群眾評議列為民主監(jiān)督的主要內(nèi)容,在現(xiàn)實中也更具有可操作性.”協(xié)商民主擴展至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事務(wù)參與“健全議事協(xié)商”是決定關(guān)于農(nóng)村協(xié)商民主的一個新的提法,其中包含著廣闊的制度空間.權(quán)威人士認為,通過“與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制”的建立和完善,農(nóng)民在基層民主中的政治參與程度將進一步增加,農(nóng)民的民主協(xié)商層級有望提升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,這將大大提高農(nóng)村議事協(xié)商的含金量.根據(jù)此制度設(shè)計的價值導(dǎo)向,農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級事務(wù)的協(xié)商,參與范圍將被大大擴展.“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公會議,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議讓普通農(nóng)民旁聽,評論;鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算對農(nóng)民公開,聽取農(nóng)民意見:農(nóng)民評議鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的政績;甚至原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能拍板的某些政策,也要在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)征求意見,這些形式都可以探索”,詹成付說,”這就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度之外,又開辟出一條基層農(nóng)民的訴求表達渠道”.可以想象,如果這一制度精神在現(xiàn)實中得到不折不扣地執(zhí)行,將使農(nóng)村基層的民主管理產(chǎn)生兩大變