公共行政學(xué)課件第十三章 依法行政

1、 第十三章 依法行政n 第一節(jié)依法行政的歷史緣由及發(fā)展n 第二節(jié)依法行政的理論基礎(chǔ)n 第三節(jié)依法行政的制度機(jī)制第一節(jié) 依法行政的歷史緣由和發(fā)展n依法行政作為一種重要的政治思想和法律原則，提出于新興的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的斗爭的之初，形成于資產(chǎn)階級全面控制國家權(quán)力之后，發(fā)展于資本主義由自由資本主義過渡到壟斷資本主義之時并沿續(xù)至今，前后歷經(jīng)三百余年。n依法行政的一般性解釋是：在三權(quán)分立的國家政治體制格局中，公共行政權(quán)力主體即狹義的政府，應(yīng)當(dāng)依法設(shè)定和實(shí)施行政行為。n法的規(guī)范性或約束性作用始終是依法行政的核心概念。n依法行政與其它資本主義的原則一樣，從根本上都是源自資本主義經(jīng)濟(jì)的興起和發(fā)展，是以

2、資本主義的生產(chǎn)力和交往的發(fā)展程度為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)生活狀況在政治和法律上的表現(xiàn)。一、依法行政的緣起n依法行政源起于新興的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的需要。其直接的思想理念源自英國。n1688年革命剛過，英國唯物主義經(jīng)驗(yàn)論哲學(xué)家和古典自然法學(xué)派的思想家、資產(chǎn)階級的杰出代表者約翰洛克（John Locke），就以政府論為標(biāo)志對革命作了符合資產(chǎn)階級需要的總結(jié)，并設(shè)計(jì)了更加理想的資產(chǎn)階級政治制度。n洛克提出，每個國家都有立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三種權(quán)力，其中立法權(quán)就是如何運(yùn)用國家的力量來保障每個社會成員的權(quán)利以及公布立法的權(quán)利，行政權(quán)就是執(zhí)行法律的權(quán)利，由以國王為代表的執(zhí)行機(jī)關(guān)掌握。但三權(quán)并不是平等并列的，立法

3、權(quán)是國家的最高權(quán)力，行政權(quán)和立法權(quán)同屬立法權(quán)，處于隸屬和輔助的地位，因?yàn)榱⒎?quán)經(jīng)過公眾的選舉、受公眾的委托，因而享有至高無上的地位。即使如此，立法權(quán)未經(jīng)本人的同意，也不能取去任何人的財(cái)產(chǎn)的任何部分。n洛克的上述政治思想，一方面反映了剛剛?cè)〉脟抑鲗?dǎo)權(quán)的資產(chǎn)階級對封建警察國家專制政治的憎恨和反對，另一方面也反映了其對類似于克倫威爾軍事專制的個人獨(dú)裁的戒心和憂慮，從根本上則反映了資產(chǎn)階級對私有財(cái)產(chǎn)受到國家保護(hù)的本質(zhì)意愿。n這一時期依法行政的釋義也嚴(yán)格為：一切政府公共行政行為，都必須依照法律的規(guī)定。其基本的思想，是要對以國王為主導(dǎo)的政府及其行為實(shí)施嚴(yán)格的限制，以防止專制重來、自由受限、財(cái)產(chǎn)受損。從整

4、體上說，這一時期的依法行政其內(nèi)涵是狹小的，其外延則是最寬泛的。二、依法行政的形成n依法行政形成于資產(chǎn)階級完全控制國家權(quán)力，并形成資本主義國家體系之后。n政治體制是最典型的反映。1789年制定的聯(lián)邦憲法規(guī)定：立法、司法、行政三權(quán)完全分立，總統(tǒng)不能解散議會，也不能免除聯(lián)邦法官，但總統(tǒng)的命令具有與法律同等的效力，總統(tǒng)對國會法案擁有否決權(quán)，也享有司法赦免權(quán)，總統(tǒng)還是三軍最高統(tǒng)帥，另可提名聯(lián)邦法官。這種即強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立和制衡，又突出行政權(quán)的思想和做法，是同時滿足資產(chǎn)階級維護(hù)共同利益、尊重特殊利益雙重需要的最佳現(xiàn)實(shí)選擇。三、依法行政的發(fā)展n依法行政發(fā)展于自由資本主義向壟斷資本主義過渡之時并沿續(xù)至今，其體現(xiàn)了

5、以下特點(diǎn)：n第一，各主要資本主義國家大體上都經(jīng)歷了一個從重視立法、強(qiáng)調(diào)立法高于一切，向重視行政、突出行政職能地位轉(zhuǎn)變的歷史過程。n第二，資本主義國家依法行政釋義的寬泛化，是在三百余年法制（治）基礎(chǔ)上出現(xiàn)的一種國家現(xiàn)象。n第三，行政權(quán)力的擴(kuò)展受到了三權(quán)分立國家權(quán)力體系中其它國家權(quán)力主體的制衡，使行政權(quán)力不可能恣意妄為。第二節(jié) 依法行政的理論基礎(chǔ)n依法行政是一種政治思想、政治理念，也是一種法律觀點(diǎn)、法律制度，還是一種政治道德和社會價值標(biāo)準(zhǔn)。它是資產(chǎn)階級法治主義的一個重要組成部分。n依法行政的理論基礎(chǔ)構(gòu)成主要有三：第一、資產(chǎn)階級在反封建斗爭中提出的自然法理論和契約論等構(gòu)成其原理性的思想源流；第二、資

6、產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說及其實(shí)踐構(gòu)成其直接的法政基礎(chǔ)；第三、資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)原理和市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)規(guī)則構(gòu)成其廣泛的社會基礎(chǔ)。n從根本上說，依法行政的理論和實(shí)踐是由資本主義生產(chǎn)力及其與之相適應(yīng)的資本主義生產(chǎn)關(guān)系所決定的。在這方面，“ 私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”作為資本主義國家本質(zhì)性的憲政原則對依法行政具有最重要的指導(dǎo)意義。一、依法行政的思想源流n自然法理論和契約論是依法行政的思想源流。n資產(chǎn)階級思想家認(rèn)為：私有財(cái)產(chǎn)生來具有，是絕對不可剝奪的，而國家或政府的目的就是要保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。n尼科洛馬基雅維里提出：人一定要生存，為了生存必需財(cái)產(chǎn)。財(cái)產(chǎn)關(guān)系是政治的基礎(chǔ)的理論，人君如不侵犯百姓的財(cái)產(chǎn)和榮譽(yù)，則大多數(shù)人自

7、然心悅臣服。他的上述思想被后來的一切資產(chǎn)階級思想奉為共同的神圣的原則。n洛克從工商業(yè)發(fā)展的和平安定的環(huán)境需要出發(fā)論證說：自然狀態(tài)是一個自由、平等并有自己財(cái)產(chǎn)的社會。自由、平等、個人財(cái)產(chǎn)都是人們的自然權(quán)利，自然法統(tǒng)治著自然狀態(tài)。但自然法統(tǒng)治下的自然狀態(tài)存在著種種的不便。為了彌補(bǔ)這些不便，就要通過社會契約來建立公民社會即國家。n資產(chǎn)階級政治思想家們提出、倡導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)的自然法理論和契約論，反映了新興的資產(chǎn)階級抑制王權(quán)，以防止和反對封建君主從經(jīng)濟(jì)上對資產(chǎn)階級財(cái)產(chǎn)的索取和剝奪，從政治上對資產(chǎn)階級權(quán)力的壓制和踐踏的要求。在封建勢力依然強(qiáng)大，尤其是執(zhí)掌國家行政權(quán)力的歷史條件下，提出自然法理論和契約論以為宣揚(yáng)立

8、法至上并相應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法行政制造理論根據(jù)，乃是新興的資產(chǎn)階級最為明智的現(xiàn)實(shí)選擇。二、依法行政的社會基礎(chǔ)n資本主義的經(jīng)濟(jì)原理和市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐是依法行政的廣泛的社會基礎(chǔ)。“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”是資本主義的最高的和根本的信條。n資本主義作為一種生產(chǎn)方式有著與封建社會完全不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配，資本主義經(jīng)濟(jì)又有著與以往全然不同的特性以及與之相一致的法則和訴求之一。資本主義經(jīng)濟(jì)特性與依法行政的內(nèi)在聯(lián)系主要有以下三個方面：財(cái)產(chǎn)私有制、市場競爭、管理理性化。三、依法行政的法政基礎(chǔ)n資產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說及其實(shí)踐是依法行政的直接的法政基礎(chǔ)。這方面的情況我們與下一部分合并討論。第三節(jié) 依法行政的制

9、度機(jī)制n作為一種法律觀點(diǎn)和法律制度，依法行政是以資產(chǎn)階級的權(quán)力分立和制衡學(xué)說為其直接的法政理論基礎(chǔ)、以分權(quán)制的政治體制為其制度表現(xiàn)形式的。分權(quán)論和分權(quán)制則分別是資產(chǎn)階級憲政論和憲政制的重要組成部分。按照資產(chǎn)階級的經(jīng)典理論，“不分三權(quán)，就是專制”；要做到依法行政，就必須不僅分權(quán)而且以權(quán)治權(quán)，并以國家憲政制度的形式確定下來。一、公共權(quán)力分立、制衡的由來n資本主義生產(chǎn)方式因其本質(zhì)的內(nèi)核私有資本而必會演化出兩個方面的基本的政治理念：其一，個人的獨(dú)立自主權(quán)。其二，社會權(quán)利的擴(kuò)散。兩個方面相結(jié)合，就使得中央集權(quán)和政治制度在資本主義社會歷史條件難以成立。n為什么三權(quán)分立最好呢？一般認(rèn)為，三點(diǎn)成面，在力學(xué)上三

10、角形最具穩(wěn)定性，權(quán)力結(jié)構(gòu)最具穩(wěn)定性，權(quán)力結(jié)構(gòu)也是如此。三權(quán)中的每一權(quán)對另一權(quán)都處于均勢狀，當(dāng)任何一權(quán)試突破障礙，破壞原有均衡，取得某種優(yōu)勢時，就會受到其它兩權(quán)的聯(lián)合抵御和反對，使其回到均勢中來。二、行政權(quán)力的特性與公共權(quán)力制衡n在三權(quán)之中之所以要突出對行政權(quán)的限制，強(qiáng)調(diào)依法行政，除了歷史上反對封建王權(quán)的特殊需要以外，是與行政權(quán)即狹義和政府的功能和特性分不開的。一言以蔽之，在三權(quán)之中，行政權(quán)力最有可能侵權(quán)和越權(quán)。行政權(quán)的特性主要表現(xiàn)在以四個方面：1、在與公民、與社會的親系上，政府行政機(jī)關(guān)是最直接的、最經(jīng)常的、最廣泛的、最具體的。由于社會事務(wù)的幾乎是無限的發(fā)展，政府的職能也幾乎是無窮無盡的。2、在

11、組織構(gòu)成和決策程序上，三權(quán)當(dāng)中的立法權(quán)是典型的“票決制”，司法也有陪審制和兩級終審制，唯獨(dú)行政是首長個人負(fù)責(zé)制。如果沒有法律的限定和其它國家權(quán)力的制約，行政首腦是有可能大權(quán)獨(dú)攬，實(shí)行行政專橫的。3、在實(shí)際生活中而不是法理上，“權(quán)”與“事”合稱“權(quán)事”，權(quán)隨事走乃是常態(tài)，即掌理多少事情就有多大的權(quán)力。4、法律永遠(yuǎn)不可能對一切關(guān)于國家和社會事務(wù)的管理做出規(guī)定，法律也總是落后于現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展變化，因而法律的規(guī)定總是原則的、有限的，法律的適用也經(jīng)常是模糊的、有爭議的。這就為行政權(quán)自行其是提供了極大的客觀空間，也提供了極大的主觀可能性.三、公共權(quán)力分立、制衡的制度原因n依法行政作為一種思想、一種理念、一

12、種制度是有其歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要的：1、在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，診法行政與資本主義經(jīng)濟(jì)的諸要素相吻合。2、在政治理念上，依法行政與資產(chǎn)階級的民主、自由、平等等觀點(diǎn)和主張相吻合。3、在國家政治體制上，依法行政與資產(chǎn)階級的三權(quán)分立及制衡制度相吻合。中國的依法行政取得了歷史性的進(jìn)步：n近些年，在“依法治國”、“依法行政”執(zhí)政理念的指導(dǎo)之下，中國的依法行政取得了歷史性的進(jìn)步：n1989年4月頒布、1990年10月實(shí)施了中華人民共和國行政訴訟法，1994年5月頒布、1995年1月實(shí)施了中華人民共和國國家賠償法，1999年4月頒布、1999年10月實(shí)施了中華人民共和國行政處罰法，1999年4月頒布、1999年10月實(shí)施了中華人民共和國行政復(fù)議法，2003年8月頒布、200