強(qiáng)制拆除違法建筑行為定性與規(guī)范

1、強(qiáng)制拆除違法建筑行為定性與規(guī)范基于對(duì)行政強(qiáng)制法第44條的解讀丁曉華· 2013-03-22 13:55:57來源：法學(xué)(滬)2012年10期 【內(nèi)容提要】行政強(qiáng)制法第44條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建筑的特別程序，對(duì)于保障當(dāng)事人合法權(quán)益，規(guī)范強(qiáng)制拆違行為具有里程碑意義。為了解析第44條的具體含義，促進(jìn)強(qiáng)制拆違行為的合法性與合理性，本文從剖析強(qiáng)制拆違行為及其基礎(chǔ)行為的法律屬性入手，闡明法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)強(qiáng)制拆違行為及限期拆違決定的法律適用規(guī)則，并就第44條強(qiáng)制拆違公告的具體操作、強(qiáng)制拆違主體的確定等同題提出規(guī)范意見，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)在拆違實(shí)施過程中應(yīng)保障當(dāng)事人的聲明異議權(quán)并遵

2、循比例原則?！娟P(guān) 鍵 詞】限期拆違決定/行政強(qiáng)制執(zhí)行/聲明異議/比例原則近年來，隨著土地和房屋的迅速升值，各地的違法建設(shè)現(xiàn)象越來越突出。不少行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除違法建筑的過程中，存在程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至簡(jiǎn)單粗暴野蠻執(zhí)法的問題，在社會(huì)上造成了不同程度的負(fù)面影響。新頒布的行政強(qiáng)制法在第44條專門針對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑程序作出特別規(guī)定，不僅首次設(shè)置了行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆違過程中應(yīng)當(dāng)履行的公告義務(wù)，還設(shè)置了訴訟不停止執(zhí)行原則的例外，將當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不復(fù)議或不訴訟作為強(qiáng)制拆違的前置條件，這對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆違的規(guī)范運(yùn)行具有重要的里程碑意義。但不可否認(rèn)，行政強(qiáng)制法僅僅提供了強(qiáng)

3、制拆違程序的基本框架，尚未展現(xiàn)強(qiáng)制拆違行為的全部合法性要件。對(duì)于強(qiáng)制拆違行為的法律屬性、法律適用、實(shí)施主體、正當(dāng)程序以及房屋征收過程中的強(qiáng)制拆違等問題，仍然需要結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例等其他涉及違法建筑處理的法律法規(guī)，一一展開剖析。一、強(qiáng)制拆違行為的法律屬性(一)強(qiáng)制拆違屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行在現(xiàn)實(shí)生活中，強(qiáng)制拆除違法建筑行為往往給人以強(qiáng)制性和單方性的印象，許多違法建筑甚至在沒有通知搭建人的情況下被快速拆除。執(zhí)法中存在的種種違規(guī)行為以及立法的欠缺使得人們對(duì)于強(qiáng)制拆違行為的法律性質(zhì)難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。關(guān)于強(qiáng)制拆違法律性質(zhì)爭(zhēng)論的主要焦點(diǎn)集中于強(qiáng)制拆違究竟是行政強(qiáng)制措施還是行

4、政強(qiáng)制執(zhí)行。運(yùn)動(dòng)式、突襲式的拆違行動(dòng)似乎更接近行政強(qiáng)制措施，而向法院申請(qǐng)執(zhí)行行政拆違決定又似乎構(gòu)成強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)此，有學(xué)者提出了按施工進(jìn)度進(jìn)行界定的說法，認(rèn)為對(duì)于已經(jīng)施工完畢的違法建筑，相對(duì)人不履行拆除義務(wù)的，執(zhí)法部門可以依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行；對(duì)擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物且正在施工的，執(zhí)法部門在勸阻無(wú)效的情況下，可以依法立即強(qiáng)制拆除。前者是行政強(qiáng)制執(zhí)行，后者是行政強(qiáng)制措施。對(duì)于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)別，法學(xué)理論界存在以下劃分標(biāo)準(zhǔn)：(1)以事先是否存在可履行義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)事先義務(wù)的執(zhí)行，強(qiáng)制機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制措施，則無(wú)須以當(dāng)事人事先存在可履行義務(wù)為前提。(2)以事先是否存在行

5、政決定為標(biāo)準(zhǔn)，如果事先有行政決定的存在，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制手段執(zhí)行該行政決定的，就是行政強(qiáng)制執(zhí)行；反之，事先不存在行政決定而有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法實(shí)施強(qiáng)制手段的，就構(gòu)成行政強(qiáng)制措施。(3)以是否期待當(dāng)事人自我履行為標(biāo)準(zhǔn)，如果客觀情況允許強(qiáng)制機(jī)關(guān)期待當(dāng)事人自我履行行政行為設(shè)定的義務(wù)的，就是行政強(qiáng)制執(zhí)行，否則便屬行政強(qiáng)制措施。(4)以基礎(chǔ)行為是否生效為標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行生效的基礎(chǔ)行為就是行政強(qiáng)制執(zhí)行，如執(zhí)行尚未生效的基礎(chǔ)行為，這種執(zhí)行行為依然按行政強(qiáng)制措施對(duì)待。我國(guó)行政強(qiáng)制法第2條第3款規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行

6、為?？梢?，我國(guó)行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的分類以是否存在行政決定為標(biāo)準(zhǔn)，即行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容是事先作出的一個(gè)行政決定；相反，事先不存在決定而實(shí)施強(qiáng)制手段的不屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。這一標(biāo)準(zhǔn)與境外一些國(guó)家與地區(qū)的“基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為合分說”相通。在國(guó)際行政法學(xué)上，特別是德國(guó)、奧地利、日本等國(guó)，對(duì)于行政強(qiáng)制采納的是“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”的劃分理論。按此理論，行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)事先存在的決定即基礎(chǔ)行為的執(zhí)行，最典型地表現(xiàn)為“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”的分離，而行政強(qiáng)制措施的“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”合一而無(wú)法分開。按此標(biāo)準(zhǔn)分析，對(duì)于正在建設(shè)中的違法建筑，行政機(jī)關(guān)可以立即拆除的前提是作出了要求停止施工的決定

7、而當(dāng)事人不履行，行政機(jī)關(guān)的行為模式中存在決定與執(zhí)行的分離，盡管決定與執(zhí)行的作出時(shí)間比較接近，但不可否認(rèn)決定的事先存在。因此，即使行政機(jī)關(guān)是對(duì)正在施工中的違法建筑實(shí)施立即強(qiáng)制拆除，仍然屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)此，行政強(qiáng)制法不僅在第2條明確行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提是存在行政決定而當(dāng)事人不履行，在第34條及第53條還分別規(guī)定了當(dāng)事人不履行行政決定情況下由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件，并將第44條關(guān)于強(qiáng)制拆違的規(guī)定置于第四章行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序之內(nèi)。因此可以說，在行政強(qiáng)制法頒布后，強(qiáng)制拆違行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的范疇已無(wú)懸念，關(guān)于強(qiáng)制拆違行為法律屬性的爭(zhēng)論終于可以塵埃落定了。(二)責(zé)令限期拆違是強(qiáng)制拆

8、違行為的基礎(chǔ)行為既然行政強(qiáng)制執(zhí)行中基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為是分離的，在確定強(qiáng)制拆違行為的法律屬性后，還必須解析其基礎(chǔ)行為及其法律屬性。行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的終究是為了基礎(chǔ)行為所確定的義務(wù)得以履行或目的得以實(shí)現(xiàn)?；A(chǔ)行為若不合法，執(zhí)行行為也將無(wú)法展開。這一點(diǎn)早在最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡(jiǎn)稱解釋)第95條中就已強(qiáng)調(diào)，“被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行：(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；(二)明顯缺乏法律依據(jù)的；(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。”行政強(qiáng)制法第58條也作出了類似的規(guī)定。同時(shí)，行政強(qiáng)制法第41條還明確規(guī)定：“在執(zhí)行中或者執(zhí)

9、行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷、變更，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物；不能恢復(fù)原狀或者退還財(cái)物的，依法給予賠償?！币虼?，規(guī)范行政強(qiáng)制拆違行為，離不開對(duì)其基礎(chǔ)行為的考量，如果基礎(chǔ)行為違法，那么后續(xù)的執(zhí)行行為也將因不合法而無(wú)法執(zhí)行或執(zhí)行后面臨索賠。那么強(qiáng)制拆違行為的基礎(chǔ)行為是什么？根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法等的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前，我國(guó)對(duì)違法建筑所采取的行政處理決定包括責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實(shí)物、沒收違法收入等。由于行政強(qiáng)制法第44條規(guī)定的強(qiáng)制拆違針對(duì)的是當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟又不拆除的情況，因此，強(qiáng)制拆違行為對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)行為應(yīng)當(dāng)是限期拆除違法

10、建筑決定。有權(quán)機(jī)關(guān)只有在作出限期拆除違法建筑決定，明確違法建筑的所有人或者搭建人負(fù)有拆除違法建筑的義務(wù)，又在相對(duì)人不履行的情況下，才有實(shí)施強(qiáng)制拆違行為的可能性。(三)限期拆違決定的法律屬性那么，限期拆違決定的合法性要件應(yīng)當(dāng)如何把握？這就涉及對(duì)限期拆違決定法律屬性之探究。只有明確其法律屬性，才能根據(jù)法律法規(guī)之規(guī)定對(duì)其展開合法性審查。在很多立法中，限期拆違決定被定性為行政處罰。最典型的當(dāng)屬土地管理法第83條的規(guī)定：“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向法院起訴”該條明確將責(zé)令限期拆違確定為行政處罰。在地方性法規(guī)中，將限期拆違決定確定為行政

11、處罰的現(xiàn)象也屢見不鮮，如上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法直接將拆違列為城管執(zhí)法部門行使處罰權(quán)的職責(zé)范圍之一。從行政處罰的特點(diǎn)來看，將責(zé)令當(dāng)事人限期拆違定性為行政處罰顯然勉為其難。首先，責(zé)令限期拆違不具有懲罰性。在我國(guó)，行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的主體對(duì)實(shí)施違反行政法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的公民、法人或者其他組織依法進(jìn)行的法律制裁。行政處罰以直接限制或剝奪相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容，是一種科以懲戒性義務(wù)的行政處理決定。而行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人限期拆除違法建筑物或構(gòu)筑物，目的是恢復(fù)土地或城市規(guī)劃管理的原狀，即責(zé)令當(dāng)事人將非法狀態(tài)恢復(fù)至原有的合法狀態(tài)，在文義上等同于責(zé)令停止建設(shè)、限期改正

12、，相對(duì)人并未在人身或財(cái)產(chǎn)方面受到任何制裁。其次，限期拆違決定以糾正和結(jié)束不法行為為限度。限期拆違是要求當(dāng)事人自己糾正違法行為的行政處理，僅屬于一般的行政處理決定，尚未構(gòu)成行政處罰，類比行政處罰法中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”，雖然也是強(qiáng)制行為人自己糾正違法行為，但被停的“業(yè)”是由各具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為組成的，不可能各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)均違法，而未違法的環(huán)節(jié)也停下來，就具有懲罰性了，因而該項(xiàng)是行政處罰。再次，責(zé)令限期拆違有時(shí)并不構(gòu)成結(jié)論性查處行為。在形式上，行政處罰是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人違法行為懲戒的結(jié)果，其存在是獨(dú)立的，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)適用法律懲戒違法行為的最終表現(xiàn)形式。而責(zé)令限期拆違可能只是查處某項(xiàng)違

13、法行為的中間行為，不一定構(gòu)成查處的最終處理結(jié)果。當(dāng)事人逾期不拆違的，可能被強(qiáng)制執(zhí)行，也可能被采取行政處罰。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法第64條規(guī)定，未取得或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施的，限期改正，處罰款；無(wú)法采取改正措施的，限期拆除；不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處罰款。在本條規(guī)定中，責(zé)令限期拆違只是查處違法建筑的中間行為，如違法建筑沒有被拆除的，可能面臨著被沒收或違法搭建人被罰款的最終結(jié)果。由于責(zé)令限期拆違只是一般的行政處理決定，并不構(gòu)成行政處罰，在沒有特別法規(guī)定的情況下，對(duì)其開展的合法性審查，可以根據(jù)行政訴訟法及解釋對(duì)一般具體行政行為的合法性要求，從作出

14、機(jī)關(guān)是否具備法定職責(zé)、適用法律是否準(zhǔn)確、證據(jù)是否確鑿、程序是否合法等方面進(jìn)行。當(dāng)然，由于拆除違法建筑通常涉及當(dāng)事人較大的財(cái)產(chǎn)利益，在作出限期拆違決定前，仍應(yīng)當(dāng)在程序上著重保護(hù)當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利，充分給予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)和時(shí)間。在國(guó)外，對(duì)于不利益處分程序建設(shè)的重點(diǎn)往往在于如何在處分作出之前告知相對(duì)人提出意見的機(jī)會(huì)。在日本，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不利處分之際，需要履行行政程序法所規(guī)定的下列程序：行政廳應(yīng)當(dāng)努力制定是否進(jìn)行不利處分的判斷之處分基準(zhǔn)，并將其予以公布；行政廳進(jìn)行不利處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先通知所預(yù)定處分的內(nèi)容、成為依據(jù)的法令、成為處分之原因的事實(shí)等；關(guān)于撤銷等剝奪資格和地位的重要處分，必須采取聽證程

15、序，關(guān)于其他不利處分，則必須采取賦予辯明機(jī)會(huì)的程序。在英國(guó)，由自然正義原則引申出的正當(dāng)程序原則，要求公共機(jī)構(gòu)作出影響他人利益的決定前，必須進(jìn)行聽證。在美國(guó)，聯(lián)邦行政程序法設(shè)立的聽證程序是貫徹憲法修正案第5條確定的正當(dāng)法律程序原則的具體措施。聯(lián)邦行政程序法對(duì)行政機(jī)關(guān)作出裁決的行政行為，規(guī)定了正式聽證制度，包括通知、聽證前的協(xié)商、調(diào)查起訴人員與聽證裁決人員分開、聽證記錄等步驟。在實(shí)踐中，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)還依據(jù)聯(lián)邦憲法正當(dāng)法律程序條款發(fā)展出靈活高效的非正式聽證制度。行政機(jī)關(guān)可依據(jù)每個(gè)案件的具體情況，同時(shí)在不違反正當(dāng)法律程序的最低要求下，舉行非正式聽證活動(dòng)以保證聽證的行政效率。非正式聽證具有靈活性、效率性

16、和廣泛適用性的特點(diǎn)。在一般情況下，除涉及公民的生命、自由和重大財(cái)產(chǎn)利益而需要給予正式聽證外，大量的行政案件通過非正式聽證作出裁決。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人限期拆違也是對(duì)當(dāng)事人不利益的處分行為，為了完善溝通，充分保護(hù)當(dāng)事人表達(dá)意見的權(quán)利，提高行政行為的可接受程度，確保行政程序的正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)在作出限期拆違決定前，除了要符合行政訴訟法及解釋對(duì)具體行政行為的一般合法要件外，也應(yīng)當(dāng)在程序上充分給予當(dāng)事人表達(dá)意見的權(quán)利，包括陳述權(quán)、申辯權(quán)甚至聽證權(quán)，避免因程序不當(dāng)影響行政行為的合法性及合理性。盡管限期拆違決定不屬于行政處罰，但行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令限期拆違決定之前，仍應(yīng)當(dāng)事先書面告知當(dāng)事人擬作出的限期拆

17、違決定所依據(jù)的事實(shí)、理由、法律依據(jù)以及當(dāng)事人享有的陳述和申辯的權(quán)利。對(duì)當(dāng)事人提出的申辯理由、事實(shí)或法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行復(fù)核。當(dāng)事人的意見成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納，變更或取消擬作出的責(zé)令限期拆違決定；當(dāng)事人未在規(guī)定期限內(nèi)表達(dá)意見或者意見不成立的，行政機(jī)關(guān)才可以作出責(zé)令限期拆違的書面決定。通過事先的告知和聽取陳述申辯程序，行政機(jī)關(guān)可以在作出行政行為前實(shí)現(xiàn)與公民的意見溝通，為公民接受不利的行政行為打好心理基礎(chǔ)，將行政行為作出之后可能引起的社會(huì)震蕩減少到最低限度。二、強(qiáng)制拆違行為的法律適用規(guī)范拆違行為，我們還需解決其法律適用問題。正如探討法律屬性離不開對(duì)其基礎(chǔ)行為法律屬性的探討，在解決強(qiáng)制拆

18、違行為的法律適用后，還必須考慮基礎(chǔ)行為法律適用的準(zhǔn)確性。如基礎(chǔ)行為法律適用發(fā)生錯(cuò)誤，那么強(qiáng)制拆違行為也會(huì)喪失其合法性和正當(dāng)性。只有一并準(zhǔn)確解決基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為的法律適用問題，才能真正推動(dòng)強(qiáng)制拆違行為步入合法化運(yùn)行軌道。在行政強(qiáng)制法頒布之前，涉及違法建筑處理的法律主要是城鄉(xiāng)規(guī)劃法及土地管理法，各地還相繼頒布了地方性法規(guī)或規(guī)章以細(xì)化違法建筑的認(rèn)定、處理和執(zhí)行問題，如珠海市違法建筑管理規(guī)定、深圳市關(guān)于特區(qū)內(nèi)違章用地及違章建筑處理暫行辦法、上海市拆除違法建筑若干規(guī)定、福建省實(shí)施中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法辦法等。同時(shí)行政訴訟法及解釋對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為規(guī)定的申請(qǐng)條件、審查標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，也

19、可以適用于司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆違行為。因此，行政強(qiáng)制法頒布后，對(duì)于強(qiáng)制拆違行為及其基礎(chǔ)行為應(yīng)當(dāng)如何選擇適用相應(yīng)的法律法規(guī)，是當(dāng)前面臨的重要課題，尤其當(dāng)行政強(qiáng)制法規(guī)定的強(qiáng)制拆違行為基本程序與當(dāng)前法律法規(guī)及司法解釋內(nèi)容不盡一致時(shí)，如何準(zhǔn)確適用法律是決定強(qiáng)制拆違行為合法性的重要環(huán)節(jié)。(一)強(qiáng)制拆違的執(zhí)行程序如遇法律沖突，應(yīng)以行政強(qiáng)制法規(guī)定為準(zhǔn)行政強(qiáng)制執(zhí)行分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行和向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行兩類。在行政強(qiáng)制法頒布之前，有關(guān)強(qiáng)制拆違的程序規(guī)定散見于城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、行政訴訟法及解釋中。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的

20、，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。因此，強(qiáng)制拆除違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑，行政機(jī)關(guān)無(wú)需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門拆違。至于如何具體操作拆違行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法并未明示，其他法律也未提及強(qiáng)制拆違應(yīng)當(dāng)遵循的條件、步驟、時(shí)限等內(nèi)容。而行政強(qiáng)制法設(shè)專章規(guī)定了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序。因此，在行政強(qiáng)制法施行后，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法作出的限期拆違決定，當(dāng)事人在決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政強(qiáng)制法的相關(guān)規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。但是土地管理法對(duì)于違法建筑處理的規(guī)定并未給予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。該法第83條明

21、確規(guī)定，建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除決定不起訴又不自行拆除的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，對(duì)于違反土地管理法的違法建筑，行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制拆除的權(quán)力，只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆違的，在行政強(qiáng)制法頒布之前，是適用行政訴訟法及解釋的。行政訴訟法第66條賦予了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的權(quán)力；解釋第86條則將上述條款予以細(xì)化，明確了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行具體行政行為應(yīng)當(dāng)具備的七項(xiàng)條件，同時(shí)還另設(shè)條款規(guī)定了申請(qǐng)期限、管轄法院、應(yīng)提交的材料、合法性審查程序、不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形等內(nèi)容。而行政強(qiáng)制法對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序，專設(shè)第五章進(jìn)行了規(guī)定。該章

22、內(nèi)容與行政訴訟法及解釋的前述內(nèi)容相比，不同之處主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1.申請(qǐng)主體。按照解釋的規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情形，法院應(yīng)當(dāng)受理行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)；對(duì)于行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情形，法院可以受理申請(qǐng)。按行政強(qiáng)制法的規(guī)定，僅沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，換言之，行政機(jī)關(guān)如擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，就不得向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。2.催告義務(wù)。行政訴訟法及解釋沒有規(guī)定催告義務(wù)，但行政強(qiáng)制法要求行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)，只有催告書送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)才可以向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。3.復(fù)議。對(duì)于法院的不予受理裁定，行政強(qiáng)制法

23、賦予了行政機(jī)關(guān)向上一級(jí)法院申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。而行政訴訟法及解釋對(duì)于不予受理的裁定，并未給予行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。此外，在申請(qǐng)材料、執(zhí)行裁定作出時(shí)限方面，行政強(qiáng)制法與行政訴訟法及解釋之相關(guān)規(guī)定亦存在差異。對(duì)于上述關(guān)于法院強(qiáng)制執(zhí)行程序規(guī)定上的差異，強(qiáng)制拆違應(yīng)如何選擇適用的法律？對(duì)此，我們可根據(jù)立法法關(guān)于新法優(yōu)于舊法以及法律位階的規(guī)定進(jìn)行判斷。當(dāng)行政強(qiáng)制法與行政訴訟法的規(guī)定不一致時(shí)，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原理，應(yīng)以行政強(qiáng)制法規(guī)定的內(nèi)容為準(zhǔn)。(11)當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)或規(guī)章中設(shè)置的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序與行政強(qiáng)制法不一致時(shí)，根據(jù)立法位階的原理，顯然也應(yīng)當(dāng)以行政強(qiáng)制法的內(nèi)容為準(zhǔn)。(12)(二)限期拆違決定的作出應(yīng)依不同法律

24、的具體適用范圍而定強(qiáng)制拆違行為的基礎(chǔ)行為是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑作出限期拆除決定，而土地管理法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法都對(duì)違法建筑的認(rèn)定及處理作了相應(yīng)規(guī)定。因此，行政機(jī)關(guān)在作出限期拆違決定時(shí)是否準(zhǔn)確適用了法律，也決定了后期的強(qiáng)制拆違行為是否合法。土地管理法對(duì)違法建筑應(yīng)當(dāng)限期拆除的規(guī)定主要是第76條和第77條。第76條針對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的行為，要求相對(duì)人限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。第77條針對(duì)農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地建住宅的行為，責(zé)令其退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)違法建筑應(yīng)當(dāng)限

25、期拆除的規(guī)定體現(xiàn)在第64條至第66條，適用的違法行為包括：(1)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，且無(wú)法采取改正措施消除影響的。(2)在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的。(3)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)、未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)或臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的。要準(zhǔn)確適用法律作出限期拆違決定，必須仔細(xì)斟酌上述法律的適用范圍、針對(duì)對(duì)象以及賦予不同行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)。首先，從適用對(duì)象來看，土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法目的各有不同，由此決定了適用范圍及對(duì)象的不同。土地管理法施行的目的是維護(hù)土地利用總體規(guī)劃、

26、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此土地管理法的適用范圍圍繞土地的利用和保護(hù)而展開，針對(duì)的對(duì)象是違反土地利用總體規(guī)劃的行為，包括將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的建設(shè)行為、非法占用土地建造住宅的行為。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法施行的目的是加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，因此其適用范圍是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，根據(jù)該法作出的限期拆違決定針對(duì)的是違反建筑規(guī)劃的違法建造行為。其次，從限期拆違決定的作出主體來看，法定職權(quán)機(jī)關(guān)的不同也決定了作出限期拆違決定的主體各不相同。土地管理法賦予土地管理職權(quán)的是各級(jí)人民政府土地行政主管部門，因此根據(jù)該法作出限期拆除違法建筑決定的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門，而

27、按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，擁有城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職權(quán)的是各級(jí)政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，有權(quán)作出限期拆違決定的行政機(jī)關(guān)包括縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。其中鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出限期拆違決定，其余區(qū)域則由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆違決定。因此，責(zé)令限期拆違決定的作出，必須根據(jù)不同的違法情形由不同的行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同的法律作出，如適用法律錯(cuò)誤或限期拆違決定作出主體依法沒有相應(yīng)職權(quán)的，限期拆違決定將因不符法律規(guī)定而無(wú)法被強(qiáng)制執(zhí)行。三、強(qiáng)制拆違程序的規(guī)范問題解決強(qiáng)制拆違行為包括其基礎(chǔ)行為的法律屬

28、性、法律適用問題，目的在于為強(qiáng)制拆違的具體實(shí)施奠定合法性及合理性基礎(chǔ)。為確保強(qiáng)制拆違行為自始至終在法治的軌道上運(yùn)行，接下去就要探討如何規(guī)范強(qiáng)制拆違的具體步驟、時(shí)間點(diǎn)、方式等問題，以確保程序正當(dāng)和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政強(qiáng)制法第44條對(duì)強(qiáng)制拆違的程序只作了概括性規(guī)定，且僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)。在強(qiáng)制拆違的具體實(shí)施中，仍需結(jié)合土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、解釋及行政強(qiáng)制法的其他條文仔細(xì)推敲強(qiáng)制拆違實(shí)施程序的規(guī)范問題。當(dāng)前，確定強(qiáng)制拆違執(zhí)行程序合法及合理流程的主要難點(diǎn)在于，公告如何操作、執(zhí)行主體如何確定，以及在具體實(shí)施過程中如何避免侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。(一)公告對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法作出限期拆違決定但當(dāng)事人并不履行

29、而需要強(qiáng)制拆除時(shí)，行政強(qiáng)制法第44條首先規(guī)定了公告程序。公告對(duì)于保障強(qiáng)制拆違被執(zhí)行人的知情權(quán)具有重要意義，但公告具體應(yīng)當(dāng)如何操作，公告與第35條規(guī)定的催告有什么區(qū)別，公告的形式和內(nèi)容如何把握，公告的主體如何確定，對(duì)此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界尚未形成統(tǒng)一意見，制定機(jī)關(guān)也沒有作出明確的釋法說明，故而值得深入探討。1.公告不能代替催告。行政強(qiáng)制法第44條設(shè)置的公告，是在當(dāng)事人不履行義務(wù)而行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要強(qiáng)制拆除違法建筑的情況下設(shè)置的程序。從時(shí)間上看，公告已構(gòu)成強(qiáng)制拆違程序的一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，而第35條規(guī)定的催告是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序之前履行的義務(wù)；從義務(wù)性質(zhì)來看，如果說催告是行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行中的基本

30、義務(wù)，那么公告則是為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆違設(shè)置的額外義務(wù)，因?yàn)閺?qiáng)制拆違往往涉及當(dāng)事人的重大利益，在催告后再予公告，可以進(jìn)一步督促當(dāng)事人自行履行。在業(yè)已制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法的國(guó)家，把期待當(dāng)事人的自我履行奉為行政強(qiáng)制執(zhí)行法的核心精神，任何行政強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)期待當(dāng)事人的自我履行，告誡便成了整個(gè)行政強(qiáng)制之核心。(13)經(jīng)由一系列告誡、確定與執(zhí)行，逐次加強(qiáng)手段之執(zhí)行，采用心理上之強(qiáng)制希望義務(wù)人借由此種心理上之強(qiáng)制，得以于程序進(jìn)行中履行其義務(wù)。(14)催告與公告作為告誡的不同形式，循序漸進(jìn)，不可互相替代。2.公告的內(nèi)容應(yīng)具體。國(guó)家對(duì)于負(fù)有義務(wù)的當(dāng)事人，應(yīng)告知行政行為的具體內(nèi)容，使得當(dāng)事人可以通過此種告知，得有機(jī)會(huì)

31、親自著手義務(wù)之履行。鑒于公告對(duì)當(dāng)事人而言是再次寬限了履行義務(wù)的期限，意在督促當(dāng)事人自我履行，因此公告的內(nèi)容必須具體而翔實(shí)，至少應(yīng)載明下列事項(xiàng)：(1)履行義務(wù)人的姓名或者名稱、地址。(2)強(qiáng)制拆違的理由和依據(jù)。(3)強(qiáng)制拆違的方式和時(shí)間。(4)履行義務(wù)人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。(5)強(qiáng)制拆違主體的名稱、印章和日期。3.公告的目的應(yīng)合法。公告的目的不僅在于督促當(dāng)事人自行履行拆違的義務(wù)，同時(shí)也是向社會(huì)宣示國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的態(tài)度，用以警示他人。因此公告的范圍首先必須足以讓一般人在通常情形下知曉，譬如在當(dāng)?shù)氐碾娨暋?bào)紙等媒體上予以發(fā)布并在涉案違法建筑上張貼等。如果行政機(jī)關(guān)進(jìn)行公告不采

32、取廣而告之的形式，而是偷偷摸摸張貼告示，甚至以希望當(dāng)事人不知情的方式進(jìn)行公告，那么就構(gòu)成了偽公告、假公告，沒有真正履行公告的義務(wù)。其次，公告的時(shí)間不能太短，公告的實(shí)質(zhì)是發(fā)布范圍更廣的催告，要給予當(dāng)事人一定的履行義務(wù)期限，因此公告發(fā)布的期限必須超過給予當(dāng)事人履行義務(wù)的期限，否則將損害當(dāng)事人根據(jù)公告享有的自行履行義務(wù)的權(quán)利。最后，公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)緊扣當(dāng)事人的義務(wù)，公告發(fā)布的內(nèi)容必須必要且合理，不能通過不恰當(dāng)?shù)匦孤懂?dāng)事人的隱私或其他傷害當(dāng)事人聲譽(yù)的方式脅迫當(dāng)事人自行拆除違法建筑。4.公告的主體應(yīng)為強(qiáng)制拆違執(zhí)行主體。行政強(qiáng)制法第44條并未明確作出公告的主體究竟是作出限期拆違決定的主體還是強(qiáng)制拆違的實(shí)施主

33、體。從公告規(guī)定位于強(qiáng)制執(zhí)行程序一章中我們可以推測(cè)出，公告的作出意味著對(duì)違法建筑的處理正式進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序階段，因此公告應(yīng)當(dāng)是由有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的主體進(jìn)行頒布，即公告的主體應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制拆違的執(zhí)行主體。(二)執(zhí)行主體在確定了限期拆違決定的作出主體后，還面臨著甄別強(qiáng)制拆違執(zhí)行主體的問題，即由誰(shuí)來實(shí)施強(qiáng)制拆違的決定。一般而言，執(zhí)行主體包括原處分機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的主管機(jī)關(guān)及法院三類。1.原處分機(jī)關(guān)。原處分機(jī)關(guān)是指作出限期拆違決定的主體，即基礎(chǔ)行為作出主體。如果法律法規(guī)規(guī)定了原處分機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，那么原處分機(jī)關(guān)就不能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行其拆違決定，而必須自行強(qiáng)制執(zhí)行。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條明確規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)

34、劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)特定區(qū)域范圍內(nèi)的違法建筑，可以作出限期拆違決定并自行執(zhí)行。在上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法第17條中，對(duì)擅自搭建建筑物、構(gòu)筑物且正在施工的，市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門被賦予了強(qiáng)制拆除的職權(quán)，當(dāng)然前提是責(zé)令當(dāng)事人立即停止施工并限期拆除，但當(dāng)事人拒不停止施工或者在限期內(nèi)拒不拆除。2.法律規(guī)定之主體。強(qiáng)制拆違的實(shí)施主體有時(shí)并非是原處分機(jī)關(guān)，而是法律明確授權(quán)的機(jī)關(guān)，在大多數(shù)情況下表現(xiàn)為原處分機(jī)關(guān)的上級(jí)部門。如城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條規(guī)定，城

35、鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。根據(jù)該條，強(qiáng)制拆違的執(zhí)行主體不是作出決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而是縣級(jí)以上政府。當(dāng)然縣級(jí)以上人民政府根據(jù)其獲得的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可以責(zé)成規(guī)劃、土地、建設(shè)等相關(guān)部門具體實(shí)施。3.法院。根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，當(dāng)限期拆違決定由沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出且法律法規(guī)也未賦予其他行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行該項(xiàng)行政決定的權(quán)力時(shí)，只有法院才能擔(dān)當(dāng)強(qiáng)制拆違的執(zhí)行主體。這一點(diǎn)突出地表現(xiàn)

36、在土地管理法的規(guī)定之中。根據(jù)土地管理法第76條和第83條之規(guī)定，對(duì)于違反土地管理法的違法建筑，作出行政處理決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而非由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行。(三)拆違程序行政強(qiáng)制法第44條的規(guī)定屬于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆違的程序。如前所述，強(qiáng)制拆除違法建筑，分為行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行兩類。因此，在執(zhí)行程序上，要根據(jù)法律規(guī)定的不同，決定不同的執(zhí)行程序。如果行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，則可以根據(jù)行政強(qiáng)制法關(guān)于行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序的規(guī)定進(jìn)行操作，如果沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的應(yīng)依照行政強(qiáng)制法的規(guī)定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆違須經(jīng)過催告、決定、公告等步

37、驟和環(huán)節(jié)，執(zhí)行中止、終結(jié)、回轉(zhuǎn)、和解也須遵循法定的條件；行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆違，則須經(jīng)過催告、提供申請(qǐng)材料、法院裁定等階段。但對(duì)于拆違實(shí)施過程中如何保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，卻未予以具體和明確。由于強(qiáng)制拆違涉及公權(quán)力的行使，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)都應(yīng)始終兼顧公共利益與人民權(quán)益之維護(hù)。在完成催告、公告等程序后，在實(shí)施拆違的過程中，仍要注重避免侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)此不僅應(yīng)當(dāng)設(shè)置特別的程序，允許當(dāng)事人提出申辯或異議，而且拆違應(yīng)以適當(dāng)方法進(jìn)行，執(zhí)行手段不能超過達(dá)成執(zhí)行目的之必要限度；對(duì)于不當(dāng)或違法的執(zhí)行行為，利害關(guān)系人享有救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)途徑。具體分析如下。1.保障異議權(quán)。強(qiáng)制拆違行為往往涉及被執(zhí)

38、行人甚至相關(guān)人的重大利益，雖然行政強(qiáng)制法已經(jīng)通過催告賦予了當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)，也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行提供的材料中要有當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況，同時(shí)在發(fā)現(xiàn)行政決定明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形下，法院可以聽取被執(zhí)行人的意見。但當(dāng)事人僅僅在這些階段擁有表達(dá)意見權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在強(qiáng)制拆違的具體實(shí)施過程中，可能由于執(zhí)行人員的疏忽，存在侵犯被執(zhí)行人合法財(cái)產(chǎn)的行為，如拆違時(shí)損毀或即將損毀旁邊的合法建筑，拆違時(shí)對(duì)于違法建筑內(nèi)的財(cái)物應(yīng)當(dāng)保存而未保存、誤拆他人的違法建筑等。因此，在強(qiáng)制拆違實(shí)施過程中仍應(yīng)賦予被執(zhí)行人及利害關(guān)系人異議權(quán)，以確保執(zhí)行行為的合法性，避免被執(zhí)行人或利害關(guān)系人合法財(cái)產(chǎn)遭

39、到損害或擴(kuò)大損害。臺(tái)灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第9條規(guī)定，對(duì)于當(dāng)事人聲明異議，執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)為有理由者，應(yīng)即停止執(zhí)行，并撤銷或更正已為之執(zhí)行行為；認(rèn)為無(wú)理由者，應(yīng)于10日內(nèi)加具意見，送直接上級(jí)主管機(jī)關(guān)；有無(wú)理由未便徑予判斷者，先停止執(zhí)行，但不撤銷或更正已為之執(zhí)行行為，俟直接上級(jí)機(jī)關(guān)30日內(nèi)決定之。(15)在強(qiáng)制拆違過程中由行政機(jī)關(guān)或法院賦予異議權(quán)，可參考臺(tái)灣地區(qū)之規(guī)定，擴(kuò)充為如下幾方面的內(nèi)容：首先，在主體上，不僅應(yīng)允許被執(zhí)行人在實(shí)際拆違過程中提出異議，也應(yīng)允許其他利害關(guān)系人提出異議，因強(qiáng)制拆違也可能誤毀他人違法或合法建筑，只要是認(rèn)為自身利益受到強(qiáng)制拆違影響或即將受到強(qiáng)制拆違影響的人都有權(quán)提出異議。其次，

40、在舉證方面，由于強(qiáng)制拆違前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)經(jīng)過催告、公告等程序賦予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，因此在拆違實(shí)施過程中，被執(zhí)行人的異議不能僅僅是將之前在催告或公告程序中表達(dá)的異議進(jìn)行重復(fù)表述，而是必須展示新的證據(jù)，且該證據(jù)必須初步證明強(qiáng)制拆除違法建筑可能明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)或其他明顯違法情形。如在誤拆合法建筑時(shí)，被執(zhí)行人或其他利害關(guān)系人可以出示產(chǎn)權(quán)證以證明被拆標(biāo)的物的合法性。最后，在異議處理程序中，對(duì)于強(qiáng)制拆違過程中提出的異議，拆違主體應(yīng)及時(shí)記錄復(fù)核，認(rèn)為有理由的，應(yīng)立即停止執(zhí)行；如認(rèn)為無(wú)理由的，也應(yīng)當(dāng)賦予被執(zhí)行人或利害關(guān)系人向拆違部門的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)利，但不因被執(zhí)行人或利害關(guān)系人聲明異議而

41、停止執(zhí)行。通過在拆違實(shí)施過程中賦予被執(zhí)行人或其他利害關(guān)系人異議權(quán)，允許公民權(quán)成為行政權(quán)或司法權(quán)合法、正當(dāng)伸展的一種外在規(guī)范力量，并隨時(shí)可對(duì)行政權(quán)或司法權(quán)的行使是否合法、正當(dāng)在法律范圍內(nèi)提出抗辯，可以為行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供一個(gè)反思的機(jī)會(huì)。如果發(fā)現(xiàn)有不合法或欠缺正當(dāng)性的情況，即可以自動(dòng)糾正，從而體現(xiàn)現(xiàn)代行政法的法治精神合作、協(xié)商。(16)2.遵循比例原則。最早提出比例原則的是德國(guó)法。1953年聯(lián)邦德國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行法第9條第2款規(guī)定：“強(qiáng)制方法必須與其目的保持適當(dāng)比例。決定強(qiáng)制方法時(shí)，應(yīng)盡可能考慮使當(dāng)事人和公眾受最少侵害?！?17)比例原則要求行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和對(duì)

42、相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，如果行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成損害，則這種損害應(yīng)盡可能地限制在最小的范圍和限度之內(nèi)，使二者有適當(dāng)?shù)钠胶夂捅壤?。我?guó)行政強(qiáng)制法也多處體現(xiàn)了此原則。首先，設(shè)置行政訴訟不停止執(zhí)行原則的例外。行政訴訟不停止執(zhí)行原則，是行政復(fù)議法和行政訴訟法規(guī)定的基本原則，也是行政行為效力先定理論在復(fù)議、訴訟方面的具體體現(xiàn)。但是行政強(qiáng)制法第44條針對(duì)強(qiáng)制拆違行為設(shè)置了行政訴訟不停止執(zhí)行原則的例外，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆違的前提是，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。由于復(fù)議和訴訟是對(duì)行政行為合法性和合理性進(jìn)行審查的重要方式，通過這樣的制度設(shè)計(jì)，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)功能，

43、盡量使相對(duì)人受最小侵害，符合比例原則的要求。即使相對(duì)人不提起復(fù)議和訴訟，通過等待法定期限屆滿，也獲得了心理上的緩沖期，有助于其逐步接受行政行為，是行政機(jī)關(guān)以適當(dāng)方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的途徑之一。其次，規(guī)定特殊時(shí)段不執(zhí)行。行政強(qiáng)制法第43條第1款規(guī)定行政機(jī)關(guān)在夜間、節(jié)假日等特殊時(shí)段或日期不得進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行。以往在強(qiáng)制拆違過程中，新聞媒體中屢次出現(xiàn)夜間執(zhí)行、零點(diǎn)行動(dòng)，以彰顯執(zhí)法人員的執(zhí)法力度和效果，卻忽略不合理的執(zhí)行手段與執(zhí)行目標(biāo)在價(jià)值上的嚴(yán)重失衡，特殊時(shí)段執(zhí)行雖然就個(gè)案而言可以收到立竿見影的效果，卻對(duì)周邊人群及公眾生活產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。最后，規(guī)定不得以破壞民生方式強(qiáng)制執(zhí)行。停水、停電、停燃?xì)獾确?/p>

44、式曾經(jīng)是執(zhí)法部門的常用手段，目的是迫使相對(duì)人遷出違法建筑，便于拆除行為的順利進(jìn)行。這種脅迫方式嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益，也違背了比例原則和行政正當(dāng)程序原則。為此，行政強(qiáng)制法第43條第2款也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。當(dāng)然，行政強(qiáng)制法第43條及第44條的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足強(qiáng)制拆違中適用比例原則的需要。比例原則包含有三個(gè)次級(jí)原則：第一，適當(dāng)性原則。即行政機(jī)關(guān)采取的措施及方法有助于行政目的之實(shí)現(xiàn)。第二，必要性原則(亦稱最小損害原則)。意指在有多種同樣可達(dá)成行政目標(biāo)之方法可供選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害最小者。第三，相當(dāng)性原則。

45、行政機(jī)關(guān)采取的方法對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的侵害不得與欲實(shí)現(xiàn)之目的顯失均衡，兩者之間應(yīng)保持相對(duì)均衡的關(guān)系。(18)適用比例原則意味著，首先，強(qiáng)制拆違手段應(yīng)采取對(duì)當(dāng)事人損害最小的方式。在同樣能達(dá)到目的的情況下，有多種拆違方案可選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)益侵害最小的方式。如相對(duì)人符合申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的條件，為搶工程進(jìn)度在未申請(qǐng)的情況下先行開工，對(duì)此可以采取督促其補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的方式而不是硬性拆除。如果拆除此類情形下的違法建筑，當(dāng)事人在補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證后重新開工，顯然將造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。其次，強(qiáng)制拆違造成的損害應(yīng)與實(shí)現(xiàn)的目的相對(duì)均衡。對(duì)于相對(duì)人實(shí)質(zhì)違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，破壞土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃后果嚴(yán)重的違法建筑，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制拆除，絕不手軟。如在農(nóng)村，擅自搭建建筑物將農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地嚴(yán)重破壞耕地的行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)懲，絕不姑息。最后，維護(hù)民生。如違法建筑系流浪者賴以居住的棲息地或外來民工搭建的臨時(shí)窩棚，盡管也屬于應(yīng)予強(qiáng)制拆除的范圍，但在拆除的時(shí)點(diǎn)上，執(zhí)行機(jī)關(guān)可在協(xié)助外來民