BOT模式在我國基礎產業(yè)建設中的應用研究

1、 畢業(yè)論文題 目：BOT模式在我國基礎設施 建設中的應用研究院 （部）： 管理工程學院專 業(yè)： 工程管理班 級： 09建一姓 名: 王森學 號： 指導教師： 張峰完成日期： 2012年4月17日目 錄摘 要IIIABSTRACTIV1緒 論11.1研究背景11.2研究現狀11.3研究目的、內容及方法22 BOT模式的概念分析42.1 BOT模式的內涵42.1.1 BOT模式的起源42.1.2 BOT模式的定義42.1.3 BOT模式的特點52.2 BOT模式組織結構分析62.3 BOT模式的應用范圍83 BOT模式在我國基礎設施建設中的應用分析93.1 BOT模式在我國應用的意義93.2 BO

2、T模式在我國的運行環(huán)境分析93.2.1 BOT在基礎設施建設中應用的理念環(huán)境93.2.2 BOT在基礎設施建設中應用的政策環(huán)境103.2.3 BOT在基礎設施建設中應用的法律環(huán)境103.2.4 BOT在基礎設施建設中應用的市場環(huán)境113.3 BOT項目成功的關鍵因素分析114我國基礎設施建設中應用BOT模式存在的問題144.1 BOT模式相關法律法規(guī)的問題144.2 BOT項目建設管理體制的問題154.3政府保證和擔保問題154.4 BOT人才缺乏的問題174.5價格機制問題174.6投融資環(huán)境的問題184.7外匯問題185我國基礎設施建設中應用BOT模式的對策及建議195.1健全法律法規(guī)制度

3、195.2完善BOT項目的運行的機制205.3政府在BOT模式中職能的轉變205.4加大創(chuàng)新力度強化風險防范215.5加快BOT專業(yè)人才的培養(yǎng)225.6積極發(fā)展內資BOT225.7改善投融資環(huán)境235.7.1減少行政審批235.7.2進一步放開投資領域235.7.3實施公平合理的產業(yè)政策扶持235.7.4拓寬民間投資的融資渠道245.8處置好外匯的管理問題246總 結25謝 辭26參考文獻27摘 要 隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，基礎設施建設需求急劇增大與政府財政能力有限之間的矛盾日益突出。近年來，采用BOT模式吸引私有資金來參與基礎設施的建設已經越來越受到國內各方的支持和重視。隨著我國經濟快速

4、發(fā)展對基礎設施建設需求的不斷增大，BOT在我國將會有更大的發(fā)展空間。但是，我國當前的政策、法律和相關經濟措施等，在一定程度上影響和制約了BOT在我國的進一步發(fā)展，隨著實踐的不斷深入，一些問題開始顯現出來，如法律不健全、政策不完善，政府擔保和風險分擔問題。有必要針對這些問題產生的根源和實質進行研究，提出合理的改善措施，以便進一步促進BOT模式在我國基礎設施建設中的應用。本文主要從BOT在我國基礎設施建設中的應用出發(fā)，圍繞BOT模式在城市基礎設施建設中的應用情況，全面分析了BOT模式在基礎設施建設中應用的現狀及問題，同時針對這些問題從理念、政策、法律和市場四個宏觀層面提出了完善BOT在我國基礎設施

5、建設中的應用環(huán)境，并結合我國的具體情況，探討了BOT模式在我國應用的具體操作，著重分析內資BOT在我國城市基礎設施建設中的積極作用和現實意義。關鍵詞：BOT模式；基礎設施建設；實施環(huán)境A Study On The Application of BOT Mode in Chinas InfrastructureABSTRACTAs the rapid growth of the Chinas economy, the need of infrastructure increases rapidlyBut the governments financial ability is limited a

6、nd cannot meet the needThe reformation of the investment-and-finance system on the infrastructure is imperative under the situationTherefore，these years，opening the field of infrastructure，adopting the BOT mode of the investment and finance and attracting the private capital to invest in the infrast

7、ructure are more and more essential，which is highly supported and regarded by every party in the countryAs the need of infrastructure for the rapid growth of Chinas economy is increasing rapidly, there will be more and more developing space for BOTHowever, with the further application of BOT in Chin

8、a，some problems arise，such as the incomplete laws and policies，and the problem of governments hypothecation and partaking risksThese problems restrict the further application of BOTThus，it is necessary to find the roots of these problems，and then to study their essencesFinally, China can bring forwa

9、rd reasonable measurements so as to further promote the application of BOT in Chinas infrastructureThis passage starts with the application of BOT in Chinas infrastructure，talks about the adopting BOT mode of the investment and finance in the infrastructure and fully analyses its present situation a

10、nd problemsTo solve the problems，from theory, policies，laws and markets-the four macro-aspects，it puts forward an operational environment to improve the application of BOT in the infrastructureMeanwhile，according to Chinas own circumstances，it discusses about the specific operation of adopting BOTIt

11、 fully analyses the positive functions and practical meanings of the home investments of BOT in the infrastructureKey Words：infrastructure construction；BOT；operational environment1緒 論1.1研究背景隨著我國經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，社會全面進步，人民生活水平顯著提高，社會需求增大。政府加大了基礎設施和基礎設施的投資力度，這在一定程度上緩解了制約經濟增長的瓶頸。 但是，仍不能滿足持續(xù)發(fā)展的需求。在亞洲開發(fā)銀行編著的基礎設

12、施市場化運作中國收費公路一書中分析，在十五計劃期間 “將籌措200250億美元私人資金，但到1999年末投入到公路領域的所有私有資金僅僅約為15億美元，缺口相當大，因為從1998年到2020年，將需要1500億美元來完成高通行能力的國道主干線（NTHS），其中，只有50%的資金來自交通部和其他直接收費”外商投資產業(yè)指導目錄經國務院批準，自1998年1月1 日起實施。十一五期間，我國城市基礎建設工程投資需求量預計超過1000億元，而中央和地方財政只能分擔200億元左右，即城市基礎建設工程有800億左右資金缺口需要市場融資張承惠：BOT投融資模式在我國環(huán)保項目建設中的運用與改進。我國基礎設施建設需

13、要大量的資金，而國內資金嚴重短缺，引導外資投向國家經濟建設急需的基礎設施就成為當務之急。“目前已被許多國家采用的政府特許工程（BOT）就是一種吸引外資投向基礎設施公共工程的有效方式?！?因而在基礎設施建設中運用BOT項目，在我國有長期穩(wěn)定的市場前景。1.2研究現狀國外研究現狀國外自正式有了BOT的定義后，各個BOT項目如雨后春筍般在世界各國開展起來，項目實施中出現的各種文件合同，專業(yè)法律，如項目建議書要求、特許權協(xié)議、融資協(xié)議、單獨的法律等通過政府的文件匯編、白皮書公之于世；另外參與項目的專家、政府官員寫的專業(yè)介紹性文章也使得外人從側面了解了項目。另外對BOT模式研究最多的就是對各個成功或失敗

14、的BOT模式案例進行分析而得出的經驗總結。BOT模式包括一系列的合同，組織關系也很復雜。因此風險是其中比較突出的問題，如何評估和分擔風險一直是BOT模式研究的熱點問題。在對BOT模式風險的研究中，政治風險是研究最多的，金融風險是另一個重要的BOT項目融資風險。由于BOT常用于跨國交易，匯率變化或兌換困難也會給項目帶來風險。國內研究現狀我國學術界對BOT投融資方式的研究工作主要可以分為三個階段：1994年以前是對BOT投融資方式的概念引入階段；1994年初到1995年末是對BOT投融資方式在我國推廣和運用的目的和意義的闡明以及對國際上BOT項目融資運作方式的介紹；從1996年開始，隨著BOT試點

15、項目的實施，開始對運作中的一些具體問題進行表較深入的探討。以上三個階段的BOT模式基本上都是指外資BOT。近年來，還出現了一個新的研究內容，即對內資BOT模式的研究。目前，國內學者對于BOT模式的研究內容大致可以分為以下幾個方面：（1）BOT模式的風險問題研究孔德軍的建設項目實行BOT模式的風險管理研究，提出了最有風險分擔框架，以用來幫助政府獲得最有產出。（2）BOT模式的相關法律問題研究張波的BOT特許權協(xié)議與BOT立法研究，主要探討了BOT特許權協(xié)議的有關法律問題，總結了部分國家BOT立法的經驗，分析了中國BOT立法的現狀和問題，對中國BOT立法提出了框架設計。（3）就某一具體的BOT項目

16、進行案例研究如高福生的BOT融資方式在我國基礎設施建設中的應用及問題研究，通過對來賓電廠BOT項目的實例研究，總結成功經驗，并對項目實施過程中存在管理體制、法律環(huán)境和政策環(huán)境等問題進行了分析。1.3研究目的、內容及方法 本論文主要通過BOT模式在國內外應用及研究現狀對比分析，突出問題并確定研究方向。在BOT運行理論的基礎上，對BOT在我國基礎設施建設中應用的調查，總結出BOT模式在我國基礎設施建設中出現的問題，并給出解決問題的方法和建議。BOT模式在一個項日中的應用成功與許多外在的因素和條件有關，就其本身而言，BOT模式內在的決定因素是什么，其運行的機理是什么，從其內在機理考慮其是否具有可行性

17、。本論文將在前人研究的基礎之上，深入研究基礎設施建設BOT項目的上述有關問題并且指出B0T模式在我國基礎設施建設中存在的問題，并提出了相應的解決對策。基礎設施對經濟活動和社會生活具有重要作用。它們的薄弱從根本上制約經濟和社會的健康發(fā)展，因此，各國政府，無不把優(yōu)先發(fā)展基礎設施作為國家發(fā)展的前提，投入了大量的人力、物力、財力，以謀求國家的高速發(fā)展。但是改革開放以來，隨著國家經濟體制的深入，經濟的高速增長與我國基礎設施建設相對滯后的矛盾不斷突出。隨著我國經濟體制改革的進一步深入，國家將逐步減少對基礎設施建設領域的國有資金的投入，實現投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎設施運行效率，降低社會服務價格

18、。這使得BOT項目融資方式在基礎設施建設中的應用提供了更廣闊的前景。本文研究的思路見圖1.1。BOT模式的運行環(huán)境分析，我國基礎設施建設調研項目管理模式論文選題與定題查閱資料指導依據BOT模式在我國基礎設施建設中的應用研究國內外研究成果與現狀的收集和分析BOT模式在我國基礎產業(yè)的應用現狀提出問題解決問題形成論文分析問題圖1.1 論文研究的思路2 BOT模式的概念分析2.1 BOT模式的內涵 BOT模式的起源早在17 世紀，英國就出現了BOT模式中的“特許”方式。當時英國的領港公會負責管理海上事務，包括建設和經營燈塔，并擁有建造燈塔和向船只收費的特權。這種私人建造燈塔的投資方式與BOT 方式如出

19、一轍，即：私人首先向政府提出準許建造和經營燈塔的申請，申請中必須包括許多船主的簽名以證明將要建造的燈塔對他們有利并且表示愿意支付過路費；在申請獲得政府的批準以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內管理燈塔并向過往船只收取過路費；特權期滿以后由政府將燈塔收回并交給領港公會管理和繼續(xù)收費。到1820年，在全部46座燈塔中，有34座是私人投資建造的。到了20世紀80年代經濟發(fā)展迅速。相對于發(fā)達國家能用于基礎設施建設的資金更為匱乏，這使得解決公共投資不足和國有經濟效率低下的問題越來越迫切。個體部門介入基礎設施建設和利用外國直接投資來解決國內投資不足成為政府的必然選擇。為了解決政府資金的不

20、足，土耳其總理厄扎爾于1984年首次提出了BOT概念。將某些公共項目私有化。從此，一些國家和地區(qū)大力采用BOT方式進行基礎設施建設。使之逐漸成為一種公共項目私營化的流行模式。 BOT模式的定義 BOT（BuildOperateTransfer，即建造運營移交）方式是最典型常用的項目融資方式。BOT是由項目所在國政府或所屬機構與項目發(fā)起人簽訂一份特許經營協(xié)議，政府授給項目公司以特許經營權，項目公司按照協(xié)議要求進行融資、建設、運營和項目管理，直接通過建成后的項目運營收入償還貸款，在規(guī)定的特許經營期之后將此項目無償轉讓給所在國政府。在特許經營期限內，項目公司僅有項目的使用權和經營權。BOT代表了一個

21、完整的項目融資的概念。其基本思路是可以表示如下：由項目所在國政府或所屬機構為項目的建設和經營提供一種特許協(xié)議作為項目融資的基礎，有本國公司或國外公司作為項目的投資者和經營者安排融資、承擔風險、開發(fā)建設項目，并在有限的時間內經營項目獲取商業(yè)利潤，最后根據協(xié)議將該項目轉讓給相應的政府機構。其概念結構如圖2.1所示。項目所在國項目公司許權協(xié)議現金流 建設經營 所有權 項目圖2.1 BOT概念示意圖 BOT模式的特點與傳統(tǒng)的公用基礎設施項目建造模式相比較，BOT模式具有其自身的特點，在公用基礎設施建設領域起著越來越重要的作用，主要表現在以下幾個方面：（1）能減少政府的直接財政負擔，減輕政府的借款負債義

22、務BOT模式下，所有的項目融資負債責任都被轉移給項目經營者，政府無須保證或承諾支付項目的借款，從而也不會影響東道國和項目發(fā)起人為其他項目融資的信用，避免政府的債務風險，政府可將原來擬用于BOT項目的資金節(jié)省，轉用于其他項目的投資與開發(fā)。（2）有利于轉移和降低風險國有部門把項目風險很多程度上轉移給項目經營者，BOT模式通過將經營者的投資收益與他們履行合同的情況相聯(lián)系，從而降低項目的超支預算風險。（3）有利于提高基礎設施項目的運作效率采用BOT模式后，該基礎設施就成為了私人投資者的一個投資項目，為了實現利潤最大化，減少項目運作風險，企業(yè)會努力加強管理，控制造價，減少開支，降低成本，從而客觀上提高了

23、項目設計、建設及運營等各環(huán)節(jié)的效率。（4）可以及時滿足社會和公眾的需要，促進經濟的發(fā)展在BOT模式下，有財力的私人投資者參與到公用基礎實施建設中，在當前國家宏觀調控政策下，可以使一些本來急需建設而政府目前由于資金不足無力投資建設的基礎設施項目，得以實施建造并早日建成投入使用，從而能夠及時地滿足社會和公眾的需要，加速社會生產力的提高，促進社會和經濟的進一步發(fā)展。（5）實現設計創(chuàng)新在BOT項目的私人資本競爭中，私營機構的設計人員有時會帶來設計方案，這種方案往往會使項目的效益大大增加，達到設計創(chuàng)新的目的。此外，由外國的公司進行承包的BOT項目，還可以給項目所在國帶來先進的技術和管理經驗，既給我國的承

24、包商帶來更多的發(fā)展機會，也加速了我國經濟與國際經濟的融合。2.2 BOT模式組織結構分析BOT方式實際上是以項目構成的有關單位（包括項目發(fā)起人、工程承包商、運營商、財團等）成立一個項目公司的股份組織。因其組織結構的類型、具體項目的特征、項目所在國的情況以及項目的承包商情況等諸多因素的差別麗有所不周，一個BOT項目涉及眾多的角色。一般而言，一個以BOT方式建設的項目，涉及的角色包括政府、項目發(fā)起人、項目公司、債權人、供應商、保險公司、運營商、建筑承包商和產品購買者等等，每個角色與項目公司之間的關系都是一種雙邊關系，也就是說，項目公司是基于一系列協(xié)議之上的由多種角色組合而成的嚴密的商業(yè)組織。其組織

25、結構圖如圖2.2所示。政 府債權人項目投資人特許權協(xié)議 股本協(xié)議貸款合同建筑承包商供應商項 目 公 司施工合同供應合同保險合同產品購買合同運營合同運營商保險公司產品購買者圖2.2 BOT模式組織結構圖 BOT項目融資方式是一個相當復雜的系統(tǒng)工程，所涉及的各參與方在項目實施中都具有一定的權利和承擔一定的義務。（1）東道國政府（項目的最終所有者）政府既是公共基礎設施的管理者，也是項目特許權的授予方。政府批準BOT項目，進行公開招標和評標，授予私營機構以特許權。在特許權協(xié)議中，政府須承擔相應的義務（如將有關場地長期租賃或出售給項目公司）和承擔一定的風險，并提供一定的政府保證。在BOT項目中，項目成功

26、與否，政府是最關鍵的角色之一。從總體上看，政府是BOT項目的控制主體。政府在法律法規(guī)、行政事務以及財務方面的指導和支持是必不可少的。具體的BOT項目要由政府核準，立項招標，提供相關的項目顧問并且給予一定的項目支持。多數情況下政府是項目產品的最終購買者，它與項目公司簽訂遠期購買協(xié)議，使項目公司以有保障的受益為條件獲得貸款。并且政府或多或少的分擔一些風險，在特許期結束后接管項目。（2）項目發(fā)起方即項目公司的投資者或項目主辦方項目發(fā)起方提出項目，取得經營項目所必須的特許權，并將各當事人聯(lián)系在一起，組建項目公司。項目發(fā)起人一般為股本投資者，即項目的實際投資者和主要承辦者，它通過項目的投資活動和經營活動

27、，獲得投資收益，通過組織項目融資，實現投資項目的綜合目標要求。（3）項目公司項目公司是由股東創(chuàng)建的一個具有特定目的的有限責任公司。項目公司的股東一般包括兩類：一類股東在投資的同時，也參與項目建設、運營等活動，如工程承包公司、設備供應商、運營維護商、銀行等。另一類股東則是長期投資者，在項目管理中發(fā)揮次要作用，如公眾投資者、專項投資機構等。有時東道國政府也作為股東出現。股東之間要達到一個股東協(xié)議，明確各自在項目公司中的權義務。項目公司是BOT項目的特許權所有人，其權利義務由項目所在國政府簽署的特許權協(xié)議或項目協(xié)議來規(guī)定。項目公司負責整個BOT項目建設過程中所需的資金供給，以其所持有的特許權來籌借發(fā)

28、起人投資以外的項目資金。同時，項目公司還作為一個單一目的的法人與項目所在國政府、施工承包商、運營者、設備原料供應商等之間簽訂合同，負責項目建設、運營管理、還貸并給股東分紅。（4）項目的貸款銀行或銀團（債權人）向BOT項目提供貸款的金融機構大多是國際金融機構、商業(yè)銀行、信托投資機構等。BOT項目持續(xù)的時間長，所需要的資金額大，其主要以貸款為主，因此風險也較大。以風險規(guī)避為目的的各金融機構，往往以聯(lián)合貸款的形式向項目公司提供貸款，各金融機構按協(xié)議規(guī)定的時間、方式向項目公司提供貸款。（5）建筑承包商建筑承包商通常也是項目公司的股東之一，以便保證其能成為項目的主承建商。若承建商不是項目公司的股東之一，

29、則由項目公司招標確定承建商。承建商應負責設計并保質保量按時完成該建設項目。（6）運營商在BOT方式中，有時項目公司自己也是運營商，但有時它可以通過合同委托其他經營商經營。獨立的運營商依約接管竣工項目，負責對項目經營和維護，并對項目的使用收取費用。運營商也可能是項目公司的股東之一。（7）產品購買商或接受服務者在項目規(guī)劃階段，項目承包商或項目公司就應與產品購買商簽訂長期的產品購買合同，產品購買商必須有長期的贏利歷史和良好的信譽保證，并且購買產品的期限至少與項目的貸款期相同，產品的價格也應保證使項目公司足以回收股本，支付貸款本息和股息，并有利潤可賺。（8）保險公司項目融資的巨大資金額以及未來許多難以

30、預料的不利因素，要求各方準確的認定自己面臨的主要風險，并及時為它們投保。因此，保險公司就成了分擔項目風險的重要一方。除了以上介紹的參與方之外，BOT項目中還將涉及到許多其他參與方如咨詢設計公司、財務顧問公司、監(jiān)理公司等，提供項目所需要的其他服務。所有BOT項目的參與方之間是以組成的項目公司為核心，以特許權出讓協(xié)議為基礎，通過各種行政、經濟和法律關系聯(lián)系在一起。2.3 BOT模式的應用范圍根據BOT模式的定義和內涵，BOT的適用范圍可以分為六大系統(tǒng)：（l）能源基礎設施，如電廠；（2）水資源及給水排水基礎設施，如水廠，雨、污水排放設施等；（3）郵電通訊基礎設施，如電話鋪設；（4）交通基礎設施，如鐵

31、路、公路和空港等；（5）城市生態(tài)環(huán)境基礎設施，如園林綠化設施、環(huán)衛(wèi)設施等；（6）城市防災基礎設施，如消防設施等。對于部分項目類型，BOT模式適用的條件如下：對于自然資源的開采，如采油、采礦、采氣等，前提是儲量已經探明；電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，要與政府達成政府購買足夠產量的合同，并且有一套嚴格的支付機制；公路、橋梁、隧道，要保證在一定區(qū)域范圍內項目的唯一性；鐵路和地鐵，這類項目的投資較大，施工難度和內部結算方式等可能導致風險較大；機場、港口，這類項目涉及與國內航空、航海公司簽訂協(xié)議，且受國家政治、外交和經濟形勢等影響。3 BOT模式在我國基礎設施建設中的應用分析3.1 BOT模式在我國應用

32、的意義近些年來，我國基礎設施建設較為落后，其原因一方面在于資金的長期不足，另一更重要的方面在于中國基礎設施產品定價扭曲和營運的非市場化。BOT投資方式對解決這一頑癥，建立良性循環(huán)的基礎設施建設運行機制，吸引外部資本進入基礎設施領域，加速基礎設施建設速度，已被其他發(fā)展中國家的實踐所證明具有良好的效果。另外，當代大部分國家在市場經濟的基礎之上引入了強有力的國家干預。同時經濟學在理論上也肯定了“看得見的手”的作用，市場經濟逐漸演變成市場和計劃相結合的混合經濟。BOT恰恰具有這種市場機制和政府干預相結合的混合經濟的特色。 一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。作為可靠的市場主體的私人機構是BOT模式

33、的行為主體，在特許期內對所建工程項目具有完備的產權。這樣，承擔BOT項目的私人機構在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經濟人假設。另一方面，BOT為政府干預提供了有效的途徑，這就是和私人機構達成的有關BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權力，項目經營中價格的制訂也受到政府的約束。因此，將BOT模式積極運用到我國的基礎設施建設中，是必要的，也具有十分重要的意義。3.2 BOT模式在我國的運行環(huán)境分析BOT項目在我國的廣泛使用，首先要在國內創(chuàng)造適合BOT

34、項目應用的各種環(huán)境，這些環(huán)境主要包括：理念環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境和市場環(huán)境。 BOT在基礎設施建設中應用的理念環(huán)境我國要發(fā)展和利用好BOT，首先要解決觀念問題。由于BOT項目持續(xù)時間長，一般在20年左右或者更長，在該時期內，政府都將基礎設施的經營權利轉讓給個人，國內有人認為這種BOT方式會威脅國家的主權和安全，失去對此類基礎設施的控制力。為此，要認識到，BOT項目在國內的實施不能盲目，要有必要規(guī)劃、引導以及制約只要政府合理規(guī)劃、引導并在授權時給以足夠的約束和控制，BOT就能在政府控制的范圍內為國民經濟的發(fā)展做出貢獻。政府可以根據自己的重長遠發(fā)展規(guī)劃和國情需要，通過產業(yè)政策規(guī)定開放的行業(yè)，發(fā)布

35、環(huán)境投資的項目目錄等，限定BOT項目的范圍，并制定一定的審批程序。另外，還要認識到，地方政府在投資公共項目時，一般要著重考慮項目的社會效益，而不是經濟效益。政府對公共項目的投資管理主要體現在通過優(yōu)惠政策等各種方式，引導社會資金的流向，從而實現自己的投資意圖，以較小的資金，實現更大的投資計劃，從而實現更大的社會效益。同時，從宏觀角度來看，一些急需的基礎設施項目的建設，既能解決瓶頸問題，又能推動經濟社會發(fā)展，政府和公眾都是受益者。政府通過經濟的發(fā)展取得了稅收，而公眾由于項目的實施獲得了便利。這類項目對政府有益而無害的，雖然投資人在項目投資上能獲得巨大收益，但如果政府不批準這一特許經營，則經濟發(fā)展的

36、瓶頸問題會暫時無法解決，盡管從表面上限制了投資人的賺錢機會，但是從深層次來說也影響和破壞了地方積極的發(fā)展和公眾生活的利益。 BOT在基礎設施建設中應用的政策環(huán)境完善BOT在基礎設施建設中應用的政策環(huán)境，主要是加強對BOT項目的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。BOT對于投資者和政府是互惠的，也是互相制衡的。對于政府而言，改變了過去對項目完全負責、財政控撥資金、風險自擔的局面，但將項目建設的特權交給了投資者，并不意味著政府可以完全不管。由于BOT往往是公共項目或重要工業(yè)投資項目，政府應該在其中比其他競爭性項目更加發(fā)揮宏觀管理作用。而且，BOT項目復雜，牽扯面廣，也要求政府有一定的合理定位，以實施必要的管理權。自我

37、國頒布第一部合資法以來，我國每個外資投資項目都必須取得四個關鍵的批文：立項（初步批文）、項目批文（可行性研究報告批文）、合營合同和場地批文以及工商登記。1995年1997之間，我國又在項目融資、對外擔保和購電協(xié)議等方面頒布了新法規(guī)，提出了新的審批要求。根據這些法規(guī)要求，一些在獲得可行性研究報告批文之后才進行的交易工作，也需要經過審批，從而使項目開發(fā)商和貸款仍面臨多一層的不確定性。這些制度不合理的地方應該得到修正，以減少BOT在項目審批上的不確定性因素，降低項目的獲準風險。健全的具有一定透明度和信用的法律體系是項目主辦人和貸款方評估項目風險的首要考慮因素。一旦這體系得以建立，政府依法管理，中外投

38、資者能更好的作到有法可依，有關的申請、審批、仲裁和操作程序得到規(guī)范，項目各參與方的權利義務得到明確，BOT項目的風險將會大大降低。 BOT在基礎設施建設中應用的法律環(huán)境由于投資活動本身就是合約行為，隸屬法律的范疇，因此完善的法律環(huán)境是BOT項目順利實施的重要保障。BOT法律環(huán)境的完善，應保證以下幾個方面清晰明了，并且具有可操作性：（1）適當的擔保立法。（2）項目投資者取得許可證或特許經營權的保證。（3）有關價格法規(guī)和管理。（4）一般企業(yè)管理的規(guī)定。（5）對外商投資企業(yè)的干預和控制的法規(guī)。（6）對所有這紅利支付的限制。（7）能源（電力、礦產等）購買者的權力和義務。（8）勞動法規(guī)和管理。（9）與房

39、地產投資有關的法規(guī)。（10）環(huán)境和安全法規(guī)和管理。（11）合同的執(zhí)行和拒絕。（12）爭端處理的規(guī)定。（13）稅法的規(guī)定等。BOT項目采用適當的法律擔保，這種擔保安排可能包括境外收入和留存賬戶、政府對公共機構履行項目協(xié)定義務的履約保證、向貸款人轉讓各種合同和在違約情況下貸款人接管BOT項目的權利等。通常情況下，通過項目公司的股東保證將其全部股權作抵押，作為償還貸款的擔保。此外，通過適當的擔保立法對于保障BOT項目的成功實施往往至關重要，例如國家的現有立法框架中應設置防止其他債權人從中爭奪利益的強制性補救辦法和立法的規(guī)定。一個國家的法律制度如果缺乏關于對擔保安排的規(guī)定，會使得銀行不愿意向BOT項目

40、貸款。因此，一個支持BOT項目的法律框架應該規(guī)定有起碼的、可實施的擔保安排。 BOT在基礎設施建設中應用的市場環(huán)境BOT是完全市場化的融資手段，它需要良好的市場環(huán)境才能順利實施。BOT還是國際合作發(fā)展到一定階段的產物，因此它對市場條件的要求很高BOT的市場運行機制，除了完善的法律框架，還需要有配合法律框架的必要的、可靠的和有效的市場運行機制，以解決爭端，化解矛盾，確保BOT項目的順利實施。我國的商業(yè)性法律體系還沒有完全建立以前，作為一種過渡性的措施，可以通過合同形式采用國際仲裁條款來增加外國投資者的信心。對此，我國政府積極地進行市場運行機制的建立，培養(yǎng)專門的BOT人才，扶持BOT項目運行所需的

41、中介機構等措施來健全BOT項目運行的市場環(huán)境。3.3 BOT項目成功的關鍵因素分析BOT模式在我國基礎設施建設當中得到成功的應用，并發(fā)揮了不可替代的巨大作用。分析其成功的諸多因素，可以總結為以下的幾個方面。（1）項目的經濟可行性BOT項目成功的最重要的因素是項目在財務上和經濟上的可行性，包括項目的收費能夠被用戶和政府所接受。在項目初期，政府和發(fā)起人都應該進行可行性研究，確定項目的可行性?？尚行匝芯康慕Y果應該證明項目在不同方案下的財務和經濟均是可行的。政府在進行可行性規(guī)劃時應該對項目進行認真規(guī)劃，增強項目的吸引力。（2）發(fā)起人的能力發(fā)起人的選擇對于項目成敗關系非常大，適合于BOT項目的發(fā)起人應當

42、盡可能地滿足以下條件：公司規(guī)模相對于項目成本不能太?。还揪哂休^強的總體經驗和實力及BOT項目的開發(fā)經驗；對風險的管理能力。（3）充分發(fā)揮專業(yè)顧問的作用BOT項目周期長，開發(fā)過程和合同文件極為復雜。在BOT項目的實施過程中會涉及到國際金融、國際貿易、工程、財務、法律、環(huán)保、招投標、工程承包等方面的專業(yè)知識，任何一個政府部門都不可能有足夠的人力單獨來完成BOT項目的實施。為實施一個特定的BOT項目，政府聘請專業(yè)顧問是必要的。這些顧問包括法律顧問、技術顧問和財務顧問。根據實際情況，政府還需要聘請專門從事BOT項目采購的公司作為政府的代理來運作項目，專業(yè)公司的運作效率和水平遠高于政府本身來運作。聘請

43、專門顧問的費用是較大的，這也使得很多政府機構不愿意去聘請顧問，但是從效果上而言，聘請顧問的費用要遠遠低于聘請顧問所產生的效益。（4）外匯和通貨膨脹問題外匯的可兌換性和本國貨幣的通貨膨脹是BOT項目成功實施的兩大關鍵問題。BOT項目投入的資金是外幣，收入的是本幣，因此，發(fā)起人和貸款人需要對以下問題感到滿意：東道國必須提供資金回收本金、利息和利潤所需的外匯；投資人應得到政府匯率風險保護。在存在外匯管制的國家，解決上述問題的主要方法是得到外匯主管部門的支持或者擔保。此外，東道國的通貨膨脹對項目的財務可行性影響很大，并將影響到整個項目公司的還貸能力。因此BOT項目的收費一般都應隨著通貨膨脹指數進行調整

44、。（5）采購程序的透明程度BOT項目的招投標程序是一個國家BOT政策的重要組成部分。如果BOT項目招標程序不公正、無秩序、不透明，投標人無法預測中標的可能性，那么就不會有人去參與此類投標活動。同時，BOT招投標的評標標準必須明確并對投標人有指導意義。雖然最初的BOT項目都是通過直接談判授予的合同，但是通過競爭性招標選擇發(fā)起人的方式更為流行和科學，這種方式可以保護公眾的利益，增加公眾對項目的信心。（6）項目類型在理論上而言，BOT模式可以適用于經濟的任何部門，所需要的是在項目期內能得到有保證的收益來源。迄今為止，BOT的歷史表明，對BOT項目最有吸引力的領域在電力部門和收費公路。盡管如此，其他類

45、型的BOT項目也已實施或正在實施，包括港口設施、機場、自由貿易區(qū)、橋梁、隧道、地鐵系統(tǒng)和水處理及供水系統(tǒng)等。此外，發(fā)起人和貸款人不會對沒有列入政府計劃的項目感興趣。4我國基礎設施建設中應用BOT模式存在的問題盡管BOT在國外的應用相當廣泛，但它是一種出現時間較短的項目融資結構，由于其復雜，融資成本高，特別是目前我國法律體系不健全，專業(yè)人才缺乏的情況下，這種融資方式在我國的運用中遇到了不少的問題。BOT項目融資目前在我國已有一定的發(fā)展，但其距離我國經濟建設的需要還存在著很大的差距，BOT項目融資在我國的發(fā)展?jié)摿€遠未被充分挖掘。實踐中，目前在我國的BOT項目發(fā)展中，存在著一些困難和障礙，這些困難

46、和障礙制約著BOT項目融資在我國韻進一步發(fā)展。從總體上所來說，存在以下問題：4.1 BOT模式相關法律法規(guī)的問題到目前為止，由于BOT模式在我國是作為一種利用外資的手段，被定義為與外國投資者之間的關系，執(zhí)行國家的外資政策。我國利用BOT方式發(fā)展基礎設施建設的法規(guī)不盡完善，我國一直未能出臺一部關于BOT的法律，目前有的只是外經貿部和國家發(fā)改委、原電力部、交通部發(fā)布的幾個規(guī)范性文件面，這幾個規(guī)范性文件也存在不少問題：一是立法層次較低，效力較差；二是相互之間存在某些沖突；三是發(fā)布時間較早，有些規(guī)定與實踐已不相吻合，缺乏對BOT項目明確而統(tǒng)一的規(guī)劃和指導。由于BOT模式在中國開展的時間不長，有的BOT

47、項目，往往是政府行為和法律法規(guī)摻在一起，容易導致BOT項目運用的混亂。同時，我國的經濟法律體系正處在快速發(fā)展和變化之中，相關的都有變動的可能性，外國投資者最擔心的是經濟政策方面的風險，以及在數十年的合約期間政府能否對合同認真執(zhí)行，這就在一定程度上造成投資收入的不確定性，從而嚴重影響國外投資者來華投資的信心，成為今后一段時間我國發(fā)展BOT模式的最大障礙。我國外商投資產業(yè)指導目錄中，在鼓勵外商投資的同時也限制了部分BOT所涉及的國家基礎設施與基礎設施的投資，有的制約了利用外資BOT項目的運作。有關公司法的規(guī)定與BOT模式矛盾，現行外資立法對采用BOT模式的適用范圍限制過嚴，外匯管理法規(guī)阻礙著BOT

48、模式的順利實施，加上審批程序過于繁瑣。嚴重挫傷了投資者的積極性。目前，國內還沒有制訂針對內資BOT的法律法規(guī)，國內社會資本被排除在外，沒有得到與外資同等的地位。據了解，我國首例以民營經濟為主投資、運用BOT模式建成的泉州刺桐大橋，現資產價值已達11億元。但在大橋收費、配套設施經營權等方面受到來自國家部門的種種限制。在刺桐大橋之后，民營企業(yè)聯(lián)合投資的名流公司沒有再獲得后續(xù)投資項目。如果民營投資權益無法得到保障，無法找到利潤空間，基礎建設將很難吸納民間資本。目前，內資BOT項目是在國家關于運用BOT模式融資的指導性意見尚未出臺的特定環(huán)境下產生的，是外資BOT模式的一種變通形式。4.2 BOT項目建

49、設管理體制的問題由于我國長期以來以計劃經濟為主，基礎設施建設屬于國家投資，現有的基本建設管理體制是對國家投資建設項目計劃的控制和實施的監(jiān)督，以保證國家投資能夠滿足國民經濟發(fā)展需要，同時保證投資資金的落實和項目的順利實施，是計劃經濟體制下有效的管理模式，但對于BOT項目，由于項目在招標前已經經過國家相關部門批準，在特許權協(xié)議簽署前，科研報告也經過批準，項目投資屬于外商直接投資，但由于國家沒有頒布相應的BOT項目建設各種審批管理辦法，在項目開工后仍需按照國內投資項目的建設程序進行各項審批手續(xù)，實際是重復審批，這使得項目的操作特別困難，在這種情況下，主要是靠政府的協(xié)助，對很多手續(xù)采取特事特辦的形式處

50、理，但如果政府方面支持不夠，則項目進展較為艱難，這將直接影響到項目的成功。由于BOT模式涉及面廣，目前有關的法規(guī)、管理辦法已不能涵蓋其全部，BOT模式的實施需要多個政府部門的共同規(guī)范，但我國目前尚無一個協(xié)調各部門的機構或是職權明確的機構，因此各部門發(fā)布的一些規(guī)章就很難做到統(tǒng)一協(xié)調，在同的部門規(guī)定中，有時甚至會出現相矛盾之處。如審批通知允許直接提供外匯兌換和匯出的保證。然而，就法定職責來說，由國家發(fā)改委并非外匯主管部門，對外匯匯兌應否提供保證的問題，應由國家外匯管理局來做出規(guī)定。但在國家外匯管理局的有關規(guī)定中，并沒有涉及BOT項目的政府保證。實施BOT項目融資方式，是一項復雜的系統(tǒng)工程，參與的部

51、門多，涉及到國家的產業(yè)政策，外資政策和投資政策。而項目本身雖然耗時長、耗費大，但它卻強烈要求政府決策的迅速與管理的高效率。BOT項目融資多用于涉及國計民生的基礎設施項目，比其他一般項目更需要政府發(fā)揮宏觀調控和管理的作用。在整個項目的過程管理之中，都要求政府要相應的管理對策。我國目前沒有制定相應的政策、法規(guī)，也沒有一個機構來統(tǒng)一管理，致使投資管理工作不夠規(guī)范，許多項目因管理體制的問題進展緩慢。也有許多地方政府因。急于引進外資放松了對項目的審批，致使一些項目未經充分論證就倉促上馬，又以失敗告終。4.3政府保證和擔保問題目前，中國經濟正處于轉軌時期，在中國實施BOT項目存在著大量的經濟政策性風險，如

52、匯率變動風險、利率風險、法律政策風險、通貨膨脹，計劃相對于市場的變化等。BOT項目投資者往往要求我國政府在特許授權的法律文件中做出種種保證。在我國，目前的法律法規(guī)對政府保證的性質和效力未做出特別規(guī)定，要求政府對BOT項目的投資回報做出保證有一定的困難。在我國現行法律法規(guī)中，涉及政府保證的內容很少，大都只局限于項目公司外匯兌換與匯出的保證，以及項目公司因政策變化而受損失時允許其延長經營期的保證，而對于其他一些私人投資者所關心和期望的諸如限制競爭保證、土地保證、投資回報率保證等，都沒有做出具休規(guī)定，這勢必將給予政府和投資者進行BOT項目談判帶來很大困難。對投資者而言，還意味著項目的政治風險大大增加

53、，因為即使地方政府為有關項目提供相關保證與承諾。也有可能會被其他法律法規(guī)或上級政府部門撤銷。在有些項目的談判過程中，一些外商由于對中國的市場風險估計過高，對項目建成后運營過程中的產品或服務的要價過高，使得我國政府對其談判的誠意產生懷疑，導致談判的最終破裂。開放早期，國家首先放開了部分基礎設施的建設，采用由外資投資并經營一定時間、取得合理投資回報率后無償移交的BOT模式，其目的是引進外資解決資金短缺問題。通常做法是根據外資投資額度和經營期限，加上外資所希望得到的投資回報率，往往在1218之間，高者可達20%以上，制定出一個價格并寫進合同條款里，同時約定政府公共機構必須向項目公司購買的數量。在我國

54、現階段，由于對BOT模式的經驗和認識不足，國內一些地方和部門在項目融資的過程中存在著不規(guī)范的融資行為，一些國內金融機構和非金融機構提供了各種形式的融資擔保、履約擔保，增大了中方的風險和責任，導致外商在BOT投資項目中沒有市場風險和財務風險。如：1994年，上海市政府專為上海延安東路隧道復建工程發(fā)布了上海市延安東路隧道專營管理辦法，該辦法第十條規(guī)定，上海市人民政府同意隧道發(fā)展公司關于雙方對利潤分配的約定，港方投資者在專營期內從隧道發(fā)展公司取得15的投資回報率。由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率：第2-4年為18.5，第5-14年為21，第15-20年11。據國家統(tǒng)計

55、局2003年提供的報告揭示，外資在中國最有利可圖的產業(yè)是自來水廠，我國由外資直接獨資建設經營的BOT水廠及和國內企業(yè)合資合作經營的水廠已達50多家，但其中許多水廠，設固定投資回報率，按事先商定的投資回報率倒測出水價，然后以約定的價格包銷水量。其利潤和成木的比率高達24.48，是所有外商投資產業(yè)項目中最高的。但是，按照BOT運行機制，政府是不應直接承擔保證投資回報率的，如果政府承擔了對投資回報率的保證，那么投資者將無任何風險壓力。在這種情況下，很難促使外商在資金、技術、管理等力而做到完全投入，從而難以保證BOT項目的建設與運營效率。因此，1997年，在BOT和其他合作模式中明文規(guī)定回報的做法己經

56、被國家明確廢止，但變相回報的方式依然存在，某些地方政府為了吸引外資，不顧國家有關規(guī)定，擅自承諾或變相承諾給予外商固定的投資回報率，即使自身收益未達到預期值，也先滿足外商的投資回報率。以無風險固定高回報率的“超國民待遇”的外資BOT模式使內外資企業(yè)不能在同一起跑線上競爭，不符合市場規(guī)則的要求，BOT項目就變成了事實上的貸款項目，而這種貸款項目利率無異是較高的。這種做法使應由外國投資者承擔的商業(yè)風險也轉移給政府部門，從而使外商失去降低成木、提高效率的積極性，客觀上使國外投資者也吃起了我國傳統(tǒng)的“大鍋飯”。從而損害了中方的利益，給政府帶來了深刻教訓和沉重的經濟負擔。4.4 BOT人才缺乏的問題BOT

57、模式是一項系統(tǒng)工程，涉及國際經濟、貿易、法律、金融、技術轉讓、國際工程招標、項日管理、工程技術、資產評估等多個領域的知識，對政策性和技術性的要求都很高，有一套獨特的運行規(guī)則和辦法，要求懂經濟、政治、技術、法律、財務和合同等方面的復合型人才一來實施，以確保項目的順利進行，這是項目得以成功執(zhí)行的基本人力條件。由于引入BOT模式的時間還不長，國內也沒有進行大規(guī)模的推廣，對于BOT項目的管理。仍沿用計劃經濟體制下的那一套管理方式，在實施過程中常常忽視合同概念，同時對國際慣例缺乏了解，在實際操作中和外商難以溝通，給項目實施造成困難和障礙，給外商形成投資環(huán)境較差的印象。目前我國人才缺乏是BOT模式在我國不能迅速推廣的很大一個原因。4.5價格機制問題目前，在我國由市場決定的基礎設施產品和服務價格體制尚未形成，我國的一貫做法往往是由政府管理和審批，政府對基礎設施的經營長期采取了“低價+虧損+則政補貼”的模式，使項目的產品價格低于價值。而按照BOT的運營原則，民間資本投資于基礎設施項目是要獲得一定利潤的，因此要向用戶收取費用，投資方尋求的是項目運營期間的穩(wěn)定收入，而通貨膨脹、匯率變更等具