BOT和BT模式在基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用的SWOT分析

1、BOT和BT模式在基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用的SWOT分析BOT（Build-Operate-Transfer），直譯為“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，是作為私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種形式出現(xiàn)的。這種模式的基本思路是，由項(xiàng)目所在國(guó)政府或所屬機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，由本國(guó)公司或者外國(guó)公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲得商業(yè)利潤(rùn)，最后根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)1。BOT概念的最終形成是在1984年，由當(dāng)時(shí)的土耳其總理厄扎爾首先在土耳其國(guó)家公共部門的私有化項(xiàng)目中加以應(yīng)用2。這一模式也引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，國(guó)內(nèi)很多

2、專家和學(xué)者對(duì)BOT模式的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了研究。王輝和何伯森對(duì)BOT項(xiàng)目的可控制風(fēng)險(xiǎn)與不可控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析、評(píng)價(jià)和分配3。趙立力等對(duì)BOT項(xiàng)目的可控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了研究，分析了項(xiàng)目公司的參與約束和償債約束，定量的確定了項(xiàng)目公司資本結(jié)構(gòu)要求，并給出了避免可控制風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)條件4。李啟明和申立銀認(rèn)為特許權(quán)期是BOT項(xiàng)目特許專營(yíng)合同中最關(guān)鍵的內(nèi)容之一，其長(zhǎng)短直接影響投資者的回報(bào)率，是確定項(xiàng)目所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的時(shí)間界限5。趙立力和譚德慶建立了BOT 項(xiàng)目公司進(jìn)行投資規(guī)模決策和政府進(jìn)行特許權(quán)期決策的模型，求得了項(xiàng)目公司的最優(yōu)投資規(guī)模決策和政府的最優(yōu)特許權(quán)期決策，并對(duì)影響雙方?jīng)Q策的變量進(jìn)行了討論6。楊屹等采用期

3、權(quán)博棄方法就二階段基礎(chǔ)設(shè)施BOT項(xiàng)目的建設(shè)成本和特許權(quán)期的決策問(wèn)題進(jìn)行了研究7。龔利等運(yùn)用實(shí)物期權(quán)方法和博弈理論，構(gòu)建有政府擔(dān)保條件下特許權(quán)期定量決策談判模型8。石磊等指出存在于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的利益外部性和隱蔽檢查行為導(dǎo)致私營(yíng)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生9。周晶等分析了BOT模式下的收費(fèi)道路價(jià)格機(jī)制10。BT是Build Transfer的縮寫，即建設(shè)移交模式，指政府或其授權(quán)的單位作為BT模式項(xiàng)目發(fā)起人經(jīng)過(guò)法定程序選擇擬建的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的BT模式項(xiàng)目主辦人，并由該BT模式項(xiàng)目主辦人在工程建設(shè)期內(nèi)組建BT模式項(xiàng)目公司進(jìn)行投資、融資和建設(shè)，在工程竣工后按約定進(jìn)行工程移交并從政府或其授權(quán)的單位的支付

4、中收回投資11。對(duì)于BT的性質(zhì)界定，包括邢恩深12在內(nèi)的很多專家和學(xué)者將BT看作是BOT的演變形式；而還有專家將BT看作是PPP模式在實(shí)際運(yùn)用中的具體演變。一些學(xué)者也對(duì)BT模式進(jìn)行了相關(guān)研究。王灝結(jié)合地鐵奧運(yùn)支線工程，對(duì)BT模式進(jìn)行了分析，提出了BT項(xiàng)目的具體實(shí)施方式、需要注意的問(wèn)題及政策建議13。萬(wàn)先進(jìn)對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并提出了預(yù)防和控制辦法14。王潔對(duì)BT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的代建方的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探討和全面分析，論述了參與BT模式對(duì)施工企業(yè)發(fā)展的重要意義15。通過(guò)對(duì)BOT和BT模式進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)這兩種模式研究的范圍比較

5、廣泛，然而卻很少有對(duì)這兩種模式進(jìn)行比較分析的文章，更缺乏對(duì)這兩種模式優(yōu)缺點(diǎn)的系統(tǒng)分析和評(píng)價(jià)的文章，所以在此基礎(chǔ)上，筆者在本文中將BOT模式和BT模式進(jìn)行了比較分析，并在比較分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用SWOT模型對(duì)兩種模式本身的優(yōu)缺點(diǎn)以及在外部環(huán)境影響下存在的機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并提出了兩種模式的戰(zhàn)略選擇。一、 BOT模式和BT模式的比較分析查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，一些專家在對(duì)BT模式進(jìn)行研究的過(guò)程中，大多是先對(duì)BOT模式進(jìn)行介紹，然后直接轉(zhuǎn)到對(duì)BT模式的敘述，中間缺少了一個(gè)轉(zhuǎn)換的環(huán)節(jié)，沒(méi)有清楚地將BT模式與BOT模式進(jìn)行區(qū)別界定，很容易使讀者產(chǎn)生誤解，因此筆者認(rèn)為有必要對(duì)BT模式和BOT模式的共同點(diǎn)和區(qū)別進(jìn)

6、行較全面的分析。BOT模式和BT模式都是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目的投融資建設(shè)模式，由于BT是BOT的演變形式，所以兩者最基本的共同點(diǎn)在于它們的運(yùn)作過(guò)程，兩種模式都包含了工程的建設(shè)與移交的過(guò)程，都是通過(guò)政府或政府授權(quán)部門經(jīng)過(guò)法定程序選定的公司企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，而項(xiàng)目最終都?xì)w屬于政府。另外，兩種模式下，項(xiàng)目的投資者都會(huì)成立項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，而在項(xiàng)目整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，項(xiàng)目發(fā)起人一般都會(huì)通過(guò)某些擔(dān)保措施來(lái)保證整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)順利進(jìn)行。在融資結(jié)構(gòu)上，兩種模式一般都是采取有限追索的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)。對(duì)BOT和BT進(jìn)行比較分析，最主要還是體現(xiàn)在兩者的區(qū)別上，筆者通過(guò)以下幾個(gè)方面對(duì)兩種模式的區(qū)別進(jìn)

7、行分析（表1）：11 運(yùn)作過(guò)程不同 在BOT模式中，投資人通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議獲得一定期限內(nèi)BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理(圖1)1。BT模式與BOT模式相比，明顯的區(qū)別在于BT模式少了一個(gè)O（Operation），即投資人對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。在BT模式中，工程竣工后，投資人按BT合同的規(guī)定直接將建設(shè)項(xiàng)目移交給政府或其授權(quán)部門，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的權(quán)利，因而不存在投資人運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)（圖2）16。12 定價(jià)和投資回報(bào)的方式不同在BOT模式中，政府授予投資人特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此投資人在特許權(quán)期內(nèi)，可以通過(guò)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目所得償還債務(wù)，收回項(xiàng)目建設(shè)成本并獲得利潤(rùn)，最后將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府。BOT項(xiàng)目

8、的價(jià)格體現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)項(xiàng)目特許權(quán)期對(duì)投資人進(jìn)行補(bǔ)償。而對(duì)于BT模式，投資人在項(xiàng)目完成后，直接將項(xiàng)目移交給政府部門并由其支付費(fèi)用給予投資人補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用就是BT模式投資建設(shè)協(xié)議約定的投資補(bǔ)償金。13 項(xiàng)目移交時(shí)間不同在BOT模式中，投資人由于享有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以在項(xiàng)目完成后，依然可以對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，直到特許權(quán)期結(jié)束才進(jìn)行項(xiàng)目移交。而在BT模式中，項(xiàng)目完成并經(jīng)過(guò)政府部門驗(yàn)收合格后，立即按協(xié)議規(guī)定進(jìn)行項(xiàng)目移交。14 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不同在BOT模式中，投資人不僅要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)期間的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)，而且要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期間項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。而在BT模式中，投資人只面對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和融

9、資風(fēng)險(xiǎn)，而經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則由政府部門承擔(dān)。15 適用范圍不同BOT模式最大的特點(diǎn)就是給予項(xiàng)目投資人一定的特許權(quán)期，投資人通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收回成本并獲得利潤(rùn)，因此BOT模式只能適用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。而在BT模式中，由于BT模式項(xiàng)目投資人不進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，因此更多地適用于非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目。 表1 BOT模式和BT模式的比較BOT模式BT模式運(yùn)作過(guò)程建設(shè)運(yùn)營(yíng)移交建設(shè)移交定價(jià)、投資回報(bào)方式特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)中營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)BT模式合同價(jià)款項(xiàng)目移交時(shí)間項(xiàng)目于特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后移交工程竣工后移交項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)投資人承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)投資人承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)起人承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目監(jiān)管難易程度

10、政府監(jiān)管相對(duì)容易項(xiàng)目監(jiān)管難度項(xiàng)目較大適用范圍經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施及項(xiàng)目 二、 2 BOT和BT模式的SWOT分析通過(guò)對(duì)BOT模式和BT模式進(jìn)行對(duì)比分析后，建立SWOT模型對(duì)兩種模式本身的優(yōu)缺點(diǎn)以及兩種模式所處的外部環(huán)境中存在的機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行分析。21 優(yōu)勢(shì)分析從政府的角度出發(fā)，兩種模式所共有的優(yōu)勢(shì)有以下幾個(gè)方面。211 可以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺問(wèn)題政府采用BOT和BT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能吸收大量分散的民間資本和國(guó)外資金，可以很好地解決政府資金短缺問(wèn)題。采用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府無(wú)需籌措和積累資金，可以通過(guò)對(duì)項(xiàng)目合理的組織和安排，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，同時(shí)開發(fā)和

11、建設(shè)多個(gè)項(xiàng)目。BT模式同樣減少了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的初期投入，實(shí)現(xiàn)了“政府按揭”。212 可以轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的資金占用量大，建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，這顯然會(huì)增加項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。如果采用BOT模式，政府就可以把項(xiàng)目融資的所有責(zé)任轉(zhuǎn)移到承包商身上，降低自身在項(xiàng)目中所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在BT模式中，投資方同樣承擔(dān)了項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)，政府實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。213 可以引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高動(dòng)作效率，改善項(xiàng)目管理 項(xiàng)目投資方為了減少風(fēng)險(xiǎn)，獲得較高的利潤(rùn)回報(bào)，需要引進(jìn)先進(jìn)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理方法，提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，以保證項(xiàng)目完成。22 劣勢(shì)分析運(yùn)用兩

12、種模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目的資金占用量大，建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)比較大，這是兩種模式所共有的劣勢(shì)。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。221 政府對(duì)項(xiàng)目的控制力減弱采用BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)項(xiàng)目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)全部交由項(xiàng)目公司建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，這樣就會(huì)減弱政府對(duì)項(xiàng)目的影響力和控制力，可能達(dá)不到政府預(yù)期中的效果。222 項(xiàng)目的參與方較多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜BOT項(xiàng)目的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要大量行業(yè)和部門參與。由于各參與方都會(huì)以各自的利益為重，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo)，就使得他們之間的利益沖突再所難免，進(jìn)而對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目的順利完工產(chǎn)生一定的阻礙作用。223 項(xiàng)目初期談判時(shí)間長(zhǎng)，融資成本高BO

13、T的合同復(fù)雜，它包括特許經(jīng)營(yíng)合同這一核心合同以及燃料原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品購(gòu)買合同等附加合同，這些合同涉及到項(xiàng)目特許期限、產(chǎn)品定價(jià)等條款的艱難談判過(guò)程；由于受項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的不確定性因素和機(jī)會(huì)主義行為的影響，BOT項(xiàng)目很容易產(chǎn)生“重新磋商（renegotiation）”現(xiàn)象，這將給政府、投資方及相關(guān)主體帶來(lái)無(wú)休止的麻煩和成本損失。23 機(jī)遇分析BOT和BT模式作為出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)的新型融資模式，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，兩種模式在外部環(huán)境中存在的機(jī)遇是基本一致的。231 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了BOT和BT模式的發(fā)展我國(guó)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)與落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的矛盾，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的巨大需

14、求和資金短缺之間的矛盾十分突出。為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家必須對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金政府難以全部擔(dān)負(fù)，BOT和BT模式的出現(xiàn)恰好可以彌補(bǔ)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中籌措資金能力的不足。232 我國(guó)的宏觀環(huán)境為BOT和BT模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)我國(guó)政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，投資空間巨大，對(duì)外來(lái)資本具有極強(qiáng)的吸引力，在很大程度上為項(xiàng)目的成功以及項(xiàng)目預(yù)期獲得高投資回報(bào)率奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，我國(guó)法律法規(guī)體系進(jìn)一步健全，規(guī)范完整的法律體系可以保證私營(yíng)投資者與政府的合作，約束合同各方的權(quán)利和義務(wù)，有效降低投資成本和投資風(fēng)險(xiǎn)17。233 我國(guó)投融資政策的變化為BOT和BT模式帶來(lái)機(jī)遇我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改

15、革的深入，也促使我國(guó)投資體制發(fā)生了變化。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資實(shí)行多元化策略，鼓勵(lì)民營(yíng)資本及外資參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，以解決基礎(chǔ)設(shè)施投資周期長(zhǎng)、資金需求量大的問(wèn)題。政策的變化同樣可以促進(jìn)BOT和BT模式的進(jìn)一步發(fā)展。24 挑戰(zhàn)分析兩種模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中擁有廣闊的應(yīng)用前景和發(fā)展空間，然而，這兩種融資模式在我國(guó)具體實(shí)踐中依然存在著很大的挑戰(zhàn)。241 相關(guān)法律不健全目前，我國(guó)關(guān)于BOT和BT模式的立法還不完善，缺乏統(tǒng)一適用的BOT和BT投資的相關(guān)規(guī)范性立法文件，因而許多問(wèn)題缺乏法律依據(jù)，無(wú)法有效進(jìn)行解決，阻礙了BOT和BT模式的應(yīng)用與發(fā)展。242 管理體制不完善BOT和BT模式的運(yùn)作涉及到國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、外資政策和投資政策，目前國(guó)家尚缺乏專門的機(jī)構(gòu)對(duì)BOT和BT項(xiàng)目實(shí)施有效管理，這也使得BOT和BT模式在運(yùn)作過(guò)程中，各部門由于利益不同一旦發(fā)生問(wèn)題而難以協(xié)調(diào)。三、 3 結(jié) 論通過(guò)上面的SWOT分析，可以得出以下三點(diǎn)建議。（1）政府部門應(yīng)主要采取SO戰(zhàn)略，分別利用兩種模式的優(yōu)勢(shì)，抓住其外部存在的機(jī)會(huì)，依靠資金籌措的優(yōu)勢(shì)