中國(guó)土地制度概況

1、第1章 土地制度的一般與我國(guó)城市土地制度概況1.1 土地制度的一般土地制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)制度。從較為廣泛的意義上來(lái)說(shuō)，它是一定社會(huì)歷史條件下的土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種經(jīng)濟(jì)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等幾個(gè)方面的主要內(nèi)容。1.1.1 土地所有制及其發(fā)展趨勢(shì)所謂土地所有制，是指一定社會(huì)歷史條件下人們擁有土地的經(jīng)濟(jì)形式。通常，它需要通過(guò)國(guó)家法律的確認(rèn)并受到保護(hù)。土地所有制是土地制度的核心和基礎(chǔ)。一般而言，土地所有制作為社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的基本組成部分，是由社會(huì)生產(chǎn)方式所決定的。而社會(huì)生產(chǎn)方式歸根到底又是由社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定的。因此，歷史

2、地看，土地所有制的發(fā)展，最終是由社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r決定的。當(dāng)然，在每個(gè)具體的歷史時(shí)期，土地所有制的具體形式還要受到社會(huì)制度、政治經(jīng)濟(jì)體制、歷史傳統(tǒng)與習(xí)俗、要素稟賦狀況、技術(shù)發(fā)展水平等多方面因素的影響，因其不同而不同。現(xiàn)階段，從世界范圍內(nèi)看，土地所有制的形式是多種多樣的。即使是社會(huì)制度相同的國(guó)家，土地所有制的具體形式也是有差別的。對(duì)此，有的學(xué)者經(jīng)過(guò)比較、綜合，認(rèn)為當(dāng)今世界上的土地所有制形式主要有14種 柴強(qiáng)各國(guó)（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1993，110。作者認(rèn)為，主要的土地所有制形式有：全民與國(guó)家所有、國(guó)家與中央政府所有、國(guó)家與各級(jí)政府所有、各級(jí)政府分別所有、國(guó)王與國(guó)家所

3、有、土地上級(jí)所有權(quán)歸國(guó)家所有、合作組織集體所有、公共事業(yè)部門(mén)或團(tuán)體所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、數(shù)人合有、數(shù)人共有、股份公司式所有、區(qū)分所有建筑物持分所有土地、個(gè)人所有等。，并對(duì)這些不同的土地所有制形式的公私程度進(jìn)行了比較排列，如圖1.1 柴強(qiáng)各國(guó)（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1993，18所示。土地所有制形式的多樣性使我們看到，實(shí)際上土地所有制并不是可以簡(jiǎn)單地理解為私有制和公有制兩種，而是在公有和私有之間存在著一系列形式。在一個(gè)國(guó)家或一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，往往同時(shí)存在幾種土地所有權(quán)形式。例如，在我國(guó)，農(nóng)村土地的集體所有制與城市土地國(guó)家所有制，就是兩種公有程度不同的所有制形

4、式。圖1.1 各種土地所有制形式的公私程度注：1表示土地的全人類(lèi)所有共產(chǎn)主義所有；2表示土地的全民所有；3表示土地的國(guó)家所有；4表示土地的公共部門(mén)所有；5表示土地的合作集體所有；6表示土地的部落、氏族所有；7表示僅限于自用的私有；8表示有一定支配權(quán)的土地私有；X表示絕對(duì)的無(wú)任何約束的土地個(gè)人所有。對(duì)于土地所有制形式之間的比較分析，究竟是公有程度高好，還是私有程度高更有效率，其實(shí)是一個(gè)爭(zhēng)議很大的問(wèn)題。對(duì)此，不妨看一下資本主義國(guó)家土地所有制的發(fā)展趨勢(shì)，從中或許可以得到一些感受和啟示。1趨勢(shì)之一：對(duì)土地私有的限制過(guò)去，可能認(rèn)為土地私有意味著私人可以對(duì)其占有土地進(jìn)行任意的使用、處分等。但事實(shí)上，如果略

5、加深入地比較和分析資本主義各國(guó)土地所有制的形式及其發(fā)展，就不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)引人思考的現(xiàn)象：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)今即使在“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”的資本主義國(guó)家，土地私有權(quán)也受到政府越來(lái)越多的限制、干預(yù)和管理。這些政府的干預(yù)和管理，歸納起來(lái)，大致有兩個(gè)方面：一是對(duì)土地?fù)碛?、土地市?chǎng)交易行為的限制和管理。對(duì)土地?fù)碛械南拗坪凸芾?，主要體現(xiàn)在土地私有權(quán)的取得、禁止私有的土地、私有土地的面積、對(duì)私有土地的征收等方面。對(duì)土地市場(chǎng)交易行為的限制和管理，則主要體現(xiàn)在交易土地種類(lèi)的限制、土地交易的價(jià)格管理與分配調(diào)節(jié)方面。二是對(duì)私有土地使用的限制、干預(yù)和管理。主要體現(xiàn)在土地產(chǎn)業(yè)用途、土地整理、禁止閑置以及建筑規(guī)劃

6、控制（高度、容積率、覆蓋率、與環(huán)境和諧度等）等方面。私有土地的這兩個(gè)方面的限制，實(shí)際上體現(xiàn)著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求：其一，土地的稀缺引致的分配不公，受到公眾、社會(huì)和政府越來(lái)越多的重視。這是因?yàn)?，這種不公如果不加以限制，反過(guò)來(lái)也會(huì)限制土地資源配置的效率。其二，土地私有分割與土地利用空間聯(lián)系之間的矛盾日益突出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求土地利用擺脫私有權(quán)的局部性和狹隘性，提倡土地利用的整體性和系統(tǒng)性。這從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上可以將其歸結(jié)為是要素私有權(quán)與要素利用外部性之間的矛盾，而這種矛盾，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制是難以協(xié)調(diào)的，往往需要政府進(jìn)行有效的規(guī)制。2趨勢(shì)之二：對(duì)土地公有和私有比例的調(diào)節(jié)成為一種政策杠桿即使在土地

7、所有制以土地私有制為主體的國(guó)家或地區(qū)，也并不排斥公有土地的存在。而且，從當(dāng)今世界范圍內(nèi)來(lái)看，也并不存在全部土地都?xì)w私人所有的國(guó)家或地區(qū)。資本主義國(guó)家在其歷史發(fā)展過(guò)程中，往往會(huì)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體需要（這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)很好的社會(huì)選擇案例），調(diào)節(jié)公有土地與私有土地之間的比例關(guān)系。因此，土地公私之間的比例調(diào)節(jié)，本身也就成為一種調(diào)節(jié)土地利用的杠桿。對(duì)此，伊利和莫爾豪斯是這樣描述的：“每逢土地的迅速開(kāi)發(fā)似乎有必要的時(shí)候，我們就把這件事交給個(gè)別私人去辦。另一方面，每當(dāng)土地似乎有不給私人使用的必要時(shí)，我們就像在某些情況那樣，把它收歸公有。” 伊利，莫爾豪斯土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理北京：商務(wù)印書(shū)館，1992，162以美

8、國(guó)為例，據(jù)有關(guān)資料顯示，20世紀(jì)80年代，美國(guó)全國(guó)土地中，59%為私人所有，39%為公有（聯(lián)邦政府32%，州及地方政府7%），另有2%為印第安人保留地。 柴強(qiáng)各國(guó)（地區(qū)）土地制度與政策北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1993，212000年左右，美國(guó)土地所有制比例為，51%為私人所有，47%為公有，2%為印第安人保留地。 王懷坤形散而神不散美國(guó)土地制度考察與借鑒國(guó)土資源報(bào)，2001年2月9日第3版。這可以大體說(shuō)明美國(guó)公有土地比重的上升趨勢(shì)。1.1.2 土地使用制度土地使用制度是對(duì)土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度的另一重要組成部分。在土地制度中，土地所有制決定著土地使用制。在每一個(gè)社會(huì)歷史

9、形態(tài)中，都存在著與土地所有制相適應(yīng)的土地使用制及其具體形式。土地使用制不僅是土地所有制的反映和體現(xiàn)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)和鞏固土地所有制的一種形式和手段。任何一個(gè)社會(huì)，只要存在土地所有權(quán)，土地使用就必須遵循一定的規(guī)則。在土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離的情況下，土地所有者和使用者都要按照一定的規(guī)范（程序、條件和形式）來(lái)確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。而通常情況下，土地所有者和土地使用者之間的這種經(jīng)濟(jì)行為要受到國(guó)家政權(quán)的干預(yù)、調(diào)節(jié)和必要的限制，不僅資本主義國(guó)家如此，社會(huì)主義國(guó)家更是如此。作為對(duì)土地所有制的實(shí)現(xiàn)和鞏固，土地使用制有其相對(duì)獨(dú)立性。某種意義上講，在一個(gè)特定的社會(huì)發(fā)展階段，因?yàn)橥恋厥褂弥浦苯右?guī)定土地的使用規(guī)則、

10、方法和機(jī)制，所以更具重要意義。1.1.3 土地管理制度土地管理制度是國(guó)家政府對(duì)土地資源在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控的制度、機(jī)構(gòu)和手段的綜合。由于土地資源的特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，幾乎任何一個(gè)國(guó)家的政府，無(wú)論在何種所有制條件下，都會(huì)以社會(huì)代表的身份，對(duì)土地資源在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控。土地管理的基本目的在于：維護(hù)已經(jīng)確定的土地所有制和土地使用制，盡可能保證土地資源的合理有效的利用。實(shí)施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、計(jì)劃和規(guī)劃手段、政策手段等。土地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不同國(guó)家根據(jù)自己的情況，選擇了不同的模式，歸納起來(lái)，可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是分類(lèi)分級(jí)管理模式，例如美國(guó)、加拿大；另一類(lèi)

11、是垂直統(tǒng)一管理模式，例如日本。我國(guó)的模式，應(yīng)當(dāng)說(shuō)兩種模式兼而有之。1.2 我國(guó)城市土地制度的概況1.2.1 我國(guó)城市土地的國(guó)家所有制我國(guó)憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有。由社會(huì)主義國(guó)家代表全體人民擁有所有的城市土地。因此，我國(guó)城市土地所有制具有三個(gè)基本特征：第一，城市土地所有權(quán)主體的唯一性。根據(jù)憲法以及有關(guān)法律的規(guī)定，國(guó)家是城市土地所有權(quán)的唯一主體。第二，城市土地所有權(quán)行使的統(tǒng)一性。根據(jù)憲法及有關(guān)法律的規(guī)定，城市土地所有權(quán)只能由國(guó)家（中央政府）統(tǒng)一行使，非經(jīng)國(guó)家授權(quán)，任何單位或個(gè)人都無(wú)權(quán)行使城市土地使用權(quán)。在城市土地所有權(quán)行使的統(tǒng)一性的前提下，按照有關(guān)法規(guī)，中央政府可以授權(quán)各級(jí)地方政府在一定范圍

12、和程度上行使城市土地所有權(quán)。第三，城市土地所有權(quán)與使用權(quán)的可分性。根據(jù)我國(guó)憲法和其他有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家作為城市土地所有權(quán)的唯一主體以及城市土地所有權(quán)行使的統(tǒng)一主體，并不等于國(guó)家直接占有和支配所有的城市土地。國(guó)家在享有城市土地最終所有權(quán)的前提下，可以將城市土地所有權(quán)的權(quán)能中的某幾項(xiàng)派生而形成的城市土地使用權(quán)交給具體的用地者行使。這種可分的形式，并不意味著國(guó)家放棄城市土地的所有權(quán)，而是國(guó)家行使城市土地所有權(quán)的一種有效形式。我國(guó)的城市土地國(guó)家所有制，從理論上講，是具有優(yōu)越性的：一方面，它有利于體現(xiàn)社會(huì)分配公平的原則。隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展，土地資源的不可再生性、稀缺性，相對(duì)于社會(huì)需求的廣泛性之間的矛盾

13、越來(lái)越突出。在這種情況下，土地私有表現(xiàn)出越來(lái)越多的弊端，極有可能造成分配的嚴(yán)重不公和土地供應(yīng)的僵化。相比之下，土地國(guó)有制顯得更為合理；另一方面，如前已述，在土地利用方面，它也可以有效避免土地整體利用與土地私人所有之間的矛盾和沖突，使得土地的利用更能符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、更能體現(xiàn)公眾的意志，從而有利于促進(jìn)土地資源的合理配置。但是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，所有權(quán)制度的優(yōu)越性并不等同于土地制度的全部，也并不一定會(huì)體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的優(yōu)越性。眾所周知，城市土地國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)上是一種公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地資產(chǎn)是一種國(guó)有資產(chǎn)，與其他國(guó)有資產(chǎn)一樣，也必然面臨“所有權(quán)主體”如何體現(xiàn)以及如何提高資產(chǎn)運(yùn)作效率的難題。而解決問(wèn)題的關(guān)鍵，對(duì)

14、于城市土地而言，就在于城市土地使用制度的完善與否。如果城市土地使用制度存在缺陷，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，就必然會(huì)影響、抑制城市土地所有制優(yōu)越性的充分發(fā)揮。1.2.2 我國(guó)城市土地使用制度的歷史與改革現(xiàn)狀我國(guó)城市土地使用制度改革的性質(zhì)，屬于社會(huì)主義土地制度的自我完善與發(fā)展。城市土地使用制度改革的目的，絕不是要改變城市土地的國(guó)有性質(zhì)，而是要結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，消除傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端，建立起一套既有利于鞏固和維護(hù)城市土地國(guó)有制、又有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型的城市土地使用制度。1改革以前的城市土地使用制度新中國(guó)剛成立的一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家對(duì)城市土地曾實(shí)行有償使用，無(wú)論是全

15、民所有制用地單位，還是集體所有制用地單位，都必須向國(guó)家繳納租金。但是，由于1954年以后，我國(guó)建立了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理模式，國(guó)有企業(yè)在財(cái)政體制上實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支，所以，土地有償使用制也相應(yīng)地被取消。1954年2月24日，財(cái)政習(xí)字第15號(hào)文件明確規(guī)定，“國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)占用的土地，不論是撥給公產(chǎn)或出資購(gòu)買(mǎi)，均應(yīng)作為該企業(yè)的資產(chǎn)，不必再向政府繳納租金或使用費(fèi)；機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校經(jīng)政府批準(zhǔn)占用的土地，亦不繳納租金或使用費(fèi)”。對(duì)此，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院在其批復(fù)中是這樣解釋的：“國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、軍隊(duì)使用的國(guó)有土地不再征收租金。因?yàn)椋杖∈褂觅M(fèi)或租金，并非真正增加國(guó)家收入，而是不必要地提高

16、企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴(kuò)大國(guó)家預(yù)算，并將增加不少事務(wù)手續(xù)?！睆拇?，全民所有制單位用地一律采取無(wú)償劃撥的方式。盡管集體用地單位和個(gè)人用地仍收取使用費(fèi)，但因數(shù)額較低，基本上也是無(wú)償?shù)?。直至改革開(kāi)放以前，我國(guó)城市土地的使用基本上沿用這種單一的無(wú)償劃撥方式。城市土地的無(wú)償行政劃撥是指由用地單位提出用地申請(qǐng)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在用地單位繳納土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)等費(fèi)用之后，將該幅土地?zé)o償交付其使用的行為。這一制度的特征是：（1）劃撥手段的行政性。土地的劃撥首先必須經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，再由同級(jí)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。（2）使用的無(wú)限期性。以劃撥方式取得的土地，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，沒(méi)有使用期限。

17、（3）土地使用的無(wú)償性。使用劃撥土地的單位既不用繳納租金，也不承擔(dān)稅賦。（4）土地使用權(quán)的無(wú)流動(dòng)性。土地經(jīng)劃撥使用后，土地的所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，但土地使用權(quán)禁止買(mǎi)賣(mài)和流轉(zhuǎn)，也就是說(shuō)，禁止土地使用權(quán)的交易行為。從程序上看，城市土地劃撥程序主要包括這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）申請(qǐng)。用地單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)或初步設(shè)計(jì)、年度基建計(jì)劃等有關(guān)文件，向擬劃撥土地所在的縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)。（2）審核。由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)在收到用地申請(qǐng)之后，對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行審核，劃定用地范圍，組織商定用地補(bǔ)償、勞動(dòng)力安置或者拆遷安置方案。（3）批準(zhǔn)。由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)按規(guī)定權(quán)限報(bào)縣

18、級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府發(fā)給用地批準(zhǔn)書(shū)。（4）劃撥。由用地所在的縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)根據(jù)批準(zhǔn)用地文件所確定的用地面積和范圍，到實(shí)地劃撥用地。（5）登記。項(xiàng)目完工后，由縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)核查實(shí)際用地，經(jīng)認(rèn)可后辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)國(guó)有土地使用證。從以上內(nèi)容來(lái)看，城市土地劃撥的無(wú)償主要體現(xiàn)在土地所有權(quán)收益方面，但并不是完全沒(méi)有成本，即土地使用者無(wú)須向土地所有者國(guó)家支付土地使用代價(jià)，但必須支付有關(guān)的成本費(fèi)用（主要包括補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、拆遷費(fèi)等）。所有權(quán)收益本質(zhì)上是地租，與用地成本不同，兩者不可以混淆。對(duì)于這一點(diǎn)，直至今日，在實(shí)際工作中仍有不少人是認(rèn)識(shí)不清的。顯

19、而易見(jiàn)，直接造成城市土地劃撥使用的一個(gè)觀點(diǎn)就是，國(guó)有企事業(yè)單位的收支都是由國(guó)家統(tǒng)一管理的，是國(guó)家財(cái)政收支的一部分，在這種情況下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加國(guó)家收入”，反而增加不必要的環(huán)節(jié)和手續(xù)。這種觀點(diǎn)顯然帶有當(dāng)時(shí)濃重的計(jì)劃色彩。從理論上講，土地的無(wú)償劃撥使用，使得土地收益得不到顯化。土地收益盡管客觀存在，但它被包含在企業(yè)的總收益中，并沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的表現(xiàn)形式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企事業(yè)單位被看作是國(guó)家整個(gè)“大生產(chǎn)企業(yè)”中的一個(gè)部分或組成單位，沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，其全部收支均由國(guó)家統(tǒng)一支配。土地的所有者是國(guó)家，企業(yè)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用投資也被列入國(guó)家的投資計(jì)劃，屬于國(guó)家投資計(jì)劃的一

20、部分，投資者也是國(guó)家，自然土地收益的享有者只能是國(guó)家。加上企業(yè)資產(chǎn)本身屬于國(guó)有資產(chǎn)，企業(yè)的總收益屬于國(guó)家，從產(chǎn)權(quán)方面看，并沒(méi)有其他的產(chǎn)權(quán)主體，所以土地收益也就被包含在企業(yè)的總收益中，統(tǒng)歸國(guó)家所有。然而，實(shí)踐證明，這種土地?zé)o償使用制度對(duì)于土地資源配置是不利的。從形成劃撥使用的初衷來(lái)看，抹殺國(guó)家與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的利益差異本身就是不現(xiàn)實(shí)的。2城市土地有償使用制度的建立黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，城市土地行政劃撥使用制度的弊端日益暴露：（1）國(guó)家所有權(quán)虛化。由于城市土地的無(wú)限期使用，用地者成為真正的“土地所有者”，本該歸國(guó)家所有的所有權(quán)收益，被用地者無(wú)償占有。（2）土

21、地資源配置效率低下。土地的無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)性使用，使得城市土地資源短缺和浪費(fèi)現(xiàn)象并存，嚴(yán)重影響了土地資源的配置效率，城市土地利用呈粗放擴(kuò)張形態(tài)。（3）高估企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。土地使用的無(wú)償性，使得盡管土地的使用效益是客觀存在的，但土地使用權(quán)并不被計(jì)入成本，大大降低了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的賬面成本，從而“夸大”了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，同時(shí)也造成企業(yè)間的不公平。（4）抑制了市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律作用的發(fā)揮。用地的無(wú)償性和無(wú)流動(dòng)性，使得土地資源的稀缺性無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的作用表現(xiàn)出來(lái)，從而無(wú)法達(dá)到“地盡其力”的資源配置目的，并造成市場(chǎng)體系和價(jià)格體系的不完整，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。（5）孳生土地交易黑市。盡管法律規(guī)

22、定通過(guò)行政劃撥取得的土地禁止任何形式的轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎诠┬璧膰?yán)重失衡，事實(shí)上總存在一個(gè)被扭曲、非公開(kāi)的土地交易市場(chǎng)。（6）嚴(yán)重影響城市建設(shè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。政府在城市土地劃撥和使用中無(wú)收益，造成城市建設(shè)投入資金回收困難，從而無(wú)法形成城市建設(shè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。在財(cái)政拮據(jù)的情況下，這也是造成政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)忽視或壓縮城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要原因。行政無(wú)償劃撥用地制度日漸明顯的負(fù)面作用，使得人們逐漸意識(shí)到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是針對(duì)劃撥土地使用權(quán)的無(wú)償、無(wú)限期和無(wú)流動(dòng)的特點(diǎn)，向著有償、有限期、有流動(dòng)性的使用權(quán)改革方向進(jìn)行。最早的有償用地是隨著引進(jìn)外資而出現(xiàn)的。1979年，國(guó)務(wù)院頒

23、布了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，其中規(guī)定：“中國(guó)合營(yíng)者的投資可包括為合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府繳納使用費(fèi)。”1980年，國(guó)務(wù)院又頒布了中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地暫行規(guī)定，規(guī)定“中外合營(yíng)企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場(chǎng)地，應(yīng)計(jì)收?qǐng)龅厥褂觅M(fèi)?！眻?chǎng)地使用費(fèi)一般包括土地使用費(fèi)和場(chǎng)地開(kāi)發(fā)費(fèi)兩部分，前者一般按年計(jì)收，后者可一次性計(jì)收。盡管從場(chǎng)地使用費(fèi)的費(fèi)用水平來(lái)看，還不足以體現(xiàn)全部的所有權(quán)權(quán)益（兩項(xiàng)費(fèi)用之和遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后來(lái)實(shí)行的土地出讓金水平。例如，當(dāng)時(shí)北京為1150元/年·平方米，上海為0.5100元/年·平方米，天

24、津?yàn)?.570元/年·平方米，廣州為0.370元/年·平方米），但是，它畢竟標(biāo)志著我國(guó)城市土地有償使用的開(kāi)始。此后，為了將這一做法推廣到其他類(lèi)型的建設(shè)用地，1983年，國(guó)家決定在撫順市首先進(jìn)行土地使用費(fèi)征收試點(diǎn)。隨后，深圳、大連、重慶、西安、柳州等十幾個(gè)城市都開(kāi)征了城市土地使用費(fèi)，并制定了具體的實(shí)施辦法，取得了很好的效果。有償出讓土地使用權(quán)形式的正式出現(xiàn)是在1987年下半年，當(dāng)時(shí)深圳市率先試行了這一辦法，使土地供應(yīng)改變了以往只能依靠行政劃撥的做法，引入市場(chǎng)機(jī)制，從而正式拉開(kāi)了城市國(guó)有土地使用制度改革的序幕。同年11月，國(guó)家又批準(zhǔn)了上海、天津、廣州和海南試行土地使用權(quán)的有償出

25、讓和轉(zhuǎn)讓。不久，上海、深圳分別出臺(tái)了上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例。這些地方法規(guī)的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的土地使用制度改革在理論和實(shí)踐上都取得了重大的進(jìn)展，其影響意義是深遠(yuǎn)的。城市國(guó)有土地使用制度的改革得到了全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的重視與支持。1988年4月，全國(guó)人大常委會(huì)修改了憲法的有關(guān)條款，規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。同年12月，土地管理法得到修改，明確規(guī)定國(guó)家將依法試行城市土地的有償使用制度。1990年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例和外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法，為城市土地使用制度改革的進(jìn)一步深入進(jìn)行提供了法律依據(jù)。隨后的幾年里，城市土

26、地有償使用制度的推行逐漸擴(kuò)展到全國(guó)各個(gè)城市，成為政府工作的重要內(nèi)容。伴隨著城市土地有償使用形式的出現(xiàn)和推廣，作為城市土地有償使用制度有機(jī)組成部分的城市土地稅收和收費(fèi)制度也得以發(fā)展起來(lái)。改革開(kāi)放以前，我國(guó)幾乎沒(méi)有以土地、用地行為、土地收益為對(duì)象的稅種，20世紀(jì)80年代以后，隨著用地制度改革和財(cái)政管理體制改革的深入進(jìn)行，逐漸開(kāi)征了耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅等稅種，初步形成了適合我國(guó)特點(diǎn)的土地稅收體系。同時(shí)，各地城市政府出于籌集城市維護(hù)建設(shè)資金和增加財(cái)政收入的需要，對(duì)土地建設(shè)、開(kāi)發(fā)、使用、交易等的收費(fèi)項(xiàng)目也逐漸增多，形成了各具特色的城市土地收費(fèi)體系。3城市土地市場(chǎng)規(guī)范與強(qiáng)

27、化宏觀調(diào)控城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革由沿海擴(kuò)及內(nèi)地，由增量土地延及原來(lái)的存量土地。19901991年，杭州、重慶、撫順、樂(lè)山等城市進(jìn)行試點(diǎn)，探索對(duì)原來(lái)的存量土地即行政劃撥用地制度的改革，重點(diǎn)放在如何使之根據(jù)市場(chǎng)需要合理流動(dòng)方面。1992年，這項(xiàng)工作在全國(guó)全面展開(kāi)。隨之，中國(guó)出現(xiàn)了“土地?zé)帷焙汀伴_(kāi)發(fā)區(qū)熱”，土地開(kāi)發(fā)過(guò)度、出現(xiàn)供過(guò)于求，地皮炒賣(mài)盛行。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，這些過(guò)量供應(yīng)的土地后來(lái)又被閑置。1997年，黨中央、國(guó)務(wù)院要求把土地清理工作作為土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。城市土地的開(kāi)發(fā)過(guò)度，不僅擾亂了地產(chǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育，而且占用了大量農(nóng)田，危及我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1998年8月，新的中華人民共和國(guó)土地

28、管理法問(wèn)世，并于1999年1月1日起施行。它從內(nèi)容上突出了切實(shí)保護(hù)耕地這一主題，加強(qiáng)了對(duì)土地使用的宏觀管理。2001年國(guó)務(wù)院下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知明確指出：商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地主管部門(mén)依法以招標(biāo)、拍賣(mài)方式提供。自此，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地招標(biāo)拍賣(mài)供地作為一種市場(chǎng)配置方式被正式確立。新土地法頒布和實(shí)施以來(lái)，中央政府歷經(jīng)數(shù)年調(diào)控，逐步開(kāi)始形成了較為完整的政策體系。2003年，國(guó)家正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，而且首先是從運(yùn)用土地政策參與房地產(chǎn)市場(chǎng)、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格作為重點(diǎn)的宏觀調(diào)控而展開(kāi)的。數(shù)年調(diào)控歷程中的各種

29、措施，逐步形成了一個(gè)比較完整的土地政策調(diào)控體系。2003年6月5日，中國(guó)人民銀行發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知，收緊了地產(chǎn)信貸，被認(rèn)為是加強(qiáng)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的肇端。該文至今仍有深遠(yuǎn)影響。同年7月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知，提出“一律暫停審批新設(shè)立和擴(kuò)建各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)”，土地調(diào)控全面啟動(dòng)。當(dāng)月，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)出關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知，全面清查和整頓規(guī)范各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，并加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一管理。11月，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加大工作力度進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序的緊急通知，加大治理整頓力度，糾正地方政府等待觀望的態(tài)度，調(diào)控由開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地

30、向整個(gè)土地市場(chǎng)延伸。2004年的土地政策進(jìn)一步加強(qiáng)了土地宏觀調(diào)控的力度。2004年3月18日，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)出關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知，全面推行經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓制度，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)批地用地行為。要求各地在2004年8月31日前將歷史遺留問(wèn)題處理完畢，即影響深遠(yuǎn)的“8·31大限”。同年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知，實(shí)施“三個(gè)暫停”。5月，國(guó)土資源部發(fā)出關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院緊急通知精神進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的通知。這兩個(gè)政策實(shí)質(zhì)上暫停了半年農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。2004年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化改革

31、嚴(yán)格土地管理的決定。該文件系統(tǒng)提出了嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理，完善征地補(bǔ)償和安置制度，健全土地節(jié)約利用和收益分配機(jī)制，建立完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度，明確土地管理的權(quán)力和責(zé)任等深化改革嚴(yán)格土地管理的各項(xiàng)措施。該文件被認(rèn)為是新一輪土地宏觀調(diào)控的標(biāo)志性文件。2005年，土地政策以總體調(diào)控為基礎(chǔ)，在“穩(wěn)定房?jī)r(jià)”、從嚴(yán)控制建設(shè)用地等方面發(fā)揮了重要作用，備受各界關(guān)注的“國(guó)八條”、“新國(guó)八條”、“七部委意見(jiàn)”等文件中，土地政策都是重頭戲。2006年，是調(diào)控政策從總量到結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和深化的一年。5月，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸

32、、土地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等六項(xiàng)措施，稱(chēng)為“國(guó)六條”，開(kāi)啟了2006年的房地產(chǎn)調(diào)控。當(dāng)月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委聯(lián)合制定的關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)，出臺(tái)了涉及稅收、信貸、土地等政策、對(duì)“國(guó)六條”作了細(xì)化，即“九部委意見(jiàn)”。7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知，國(guó)家土地督察制度正式建立，全國(guó)?。▍^(qū)、市）及計(jì)劃單列市的土地審批利用全部納入嚴(yán)格監(jiān)管。8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知，這是繼2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定出臺(tái)后，中央政府在土地管理和調(diào)控政策上的又一次重大調(diào)整。11月，財(cái)政部、國(guó)土資源部和中國(guó)人民銀行等部委發(fā)

33、布了關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問(wèn)題的通知，規(guī)定從2007年1月1日起，新批準(zhǔn)新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上提高1倍，同時(shí)調(diào)整地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)管理方式。地方分成的70%部分，一律全額繳入省級(jí)國(guó)庫(kù)。12月，國(guó)土資源部出臺(tái)關(guān)于發(fā)布實(shí)施全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知，正式向低地價(jià)、零地價(jià)出讓工業(yè)用地說(shuō)“不”。有資料顯示，2003年以來(lái)，國(guó)家發(fā)布的涉及土地宏觀調(diào)控政策的文件有50多個(gè)，形成了由宏觀到微觀、由原則到具體操作層面較為完整的政策體系。1.2.3 現(xiàn)階段城市土地使用制度改革面臨的主要問(wèn)題盡管城市土地使用制度的改革取得了不可否認(rèn)的成績(jī)，但是，從

34、目前情況看，仍與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)之間存在系統(tǒng)性的差距，現(xiàn)實(shí)中仍有很多不完善之處。而要尋求進(jìn)一步的改進(jìn)，首先必須認(rèn)真地總結(jié)、分析現(xiàn)存的問(wèn)題。1土地出讓及其收益分配中的地方主義嚴(yán)重由于中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，目前實(shí)行的實(shí)際上是城市土地“分級(jí)所有”的做法，導(dǎo)致地方政府在土地出讓及其收益分配過(guò)程中的地方主義表現(xiàn)主要有兩個(gè)方面：（1）越權(quán)批地。盡管土地管理法中對(duì)出讓土地的面積和批地的權(quán)限作了明確、嚴(yán)格的規(guī)定，但是，在實(shí)踐中，這種控制顯得蒼白無(wú)力，不僅市縣政府越權(quán)批地現(xiàn)象嚴(yán)重，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、甚至村民委員會(huì)也存在大量的變相“賣(mài)地”的行為。另外，出讓中的“化整為零”、不報(bào)審批或批讓不實(shí)是地方政府常采用的

35、辦法。這種現(xiàn)象在大城市相對(duì)較少，主要發(fā)生在小城鎮(zhèn)，造成城市用地系統(tǒng)的低效率擴(kuò)張，加劇了與耕地保護(hù)之間的矛盾。據(jù)有關(guān)材料披露，某省越權(quán)批地總計(jì)竟達(dá)3.17萬(wàn)畝之多。而對(duì)于這些土地越權(quán)行為，地方土地管理部門(mén)執(zhí)法難的問(wèn)題相當(dāng)突出，主要表現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)難、制止難、處罰難、處理后兌現(xiàn)難等。一些地方土地管理部門(mén)普遍存在同級(jí)政府干預(yù)、指揮過(guò)多的現(xiàn)象，使得土地管理服從當(dāng)?shù)卣庵?，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不舉不報(bào)，甚至協(xié)助文過(guò)飾非。目前，在土地監(jiān)察力度不斷加強(qiáng)的情況下，雖然此類(lèi)違法案件得到一定程度的遏制，比之1999年以前年均30萬(wàn)起 畢小曼面對(duì)“權(quán)力”的尷尬國(guó)土資源報(bào)，1999年4月28日。的數(shù)量有所下降，但案件總數(shù)仍居高

36、不下。2007年7月，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在回答半月談?dòng)浾咛釂?wèn)時(shí)透漏，“今年15月份，全國(guó)共立案查處土地違法案件24 245件，涉及土地面積約22萬(wàn)畝，這個(gè)數(shù)字與2006年同期相比，分別下降了3.6%和12.14%。盡管如此，我們也發(fā)現(xiàn)一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、“以租代征”，擅自設(shè)立和擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，違規(guī)侵占基本農(nóng)田，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。地方政府主導(dǎo)的違法用地面積占80%”。 周清印打一場(chǎng)只能勝不能敗的18億畝耕地保護(hù)戰(zhàn)國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史答半月談?dòng)浾邌?wèn)國(guó)土資源新聞網(wǎng)，2007年8月1日。（2）中央與地方收益分配關(guān)系紊亂。盡管中

37、央和地方財(cái)政規(guī)定了土地出讓金收益的分成比例（原比例為四、六分成，現(xiàn)在改為三、七分成），并大多返還地方，保證了土地出讓金收益的大部分留于地方。但是，地方政府出于經(jīng)濟(jì)本位主義，仍變相壓低“出讓金”，使中央財(cái)政無(wú)從所獲。所采取的辦法往往有兩種：一是采取“實(shí)物地租”的形式暗補(bǔ)出讓金；二是加大配套費(fèi)等的比例，壓低“出讓金”。2商品房空置率仍呈正增長(zhǎng)，造成土地資源和大量資金積壓據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，1998年底，全國(guó)積壓商品房達(dá)8 783萬(wàn)平方米，截至2006年2月，據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心一份研究報(bào)告稱(chēng)，商品房空置面積達(dá)1.14億平方米，而且在2005年全國(guó)已被購(gòu)置土地面積中，未完成開(kāi)發(fā)的有近1.

38、7億平方米。多年來(lái)，從總體趨勢(shì)看，商品房積壓率呈慣性上揚(yáng)格局，房屋面臨過(guò)剩局面。國(guó)土資源部認(rèn)為，與相應(yīng)結(jié)構(gòu)性供地過(guò)剩相關(guān)，是住宅用地的結(jié)構(gòu)性失衡所致。促進(jìn)未開(kāi)發(fā)土地的開(kāi)發(fā)和再利用以及適量增加低價(jià)位住宅用地供應(yīng)，已成為房地產(chǎn)用地調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。大量的商品房積壓，造成相應(yīng)的大量土地資產(chǎn)積壓和社會(huì)資金的沉淀。僅以上海市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于房產(chǎn)（商品房）空置而擱置的社會(huì)資金約在1000億元人民幣左右 蔣如高土地供應(yīng)總量失控及對(duì)策（作者為上海市土地學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)），大量銀行貸款無(wú)法回收，極易形成銀行系統(tǒng)的巨額不良資產(chǎn)。另?yè)?jù)有關(guān)資料的分析表明，由于我國(guó)商品房開(kāi)發(fā)仍處于“粗放”階段，土地資源消耗高達(dá)發(fā)達(dá)國(guó)家的3倍。

39、3隱形市場(chǎng)的存在造成國(guó)有收益的大量流失土地“隱形市場(chǎng)”（黑市）的普遍存在，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是劃撥土地的使用者私下出租或變相出租（交換實(shí)物）土地普遍存在；二是未繳納補(bǔ)足地價(jià)的房屋（房改房）私下出租，房租中包含地租的成分（據(jù)有關(guān)的資料統(tǒng)計(jì)，土地收益往往占有房租40%50%的比例）；三是將劃撥使用土地采取與他人聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建、入股的形式合辦企業(yè)或共同開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，收取分紅或利潤(rùn)分成；四是土地使用者擅自改變土地用途、增加容積率，逃避應(yīng)補(bǔ)交的土地有償使用費(fèi)；五是隨意減免地價(jià)，擠占挪用國(guó)有土地收益現(xiàn)象嚴(yán)重。由于這些原因，使得本應(yīng)由國(guó)家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個(gè)人手中，不僅嚴(yán)重影響了國(guó)家對(duì)土地的保護(hù)和

40、合理開(kāi)發(fā)、利用，而且也滋生了腐敗現(xiàn)象。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，在城市建設(shè)、企業(yè)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，從全國(guó)來(lái)看，土地資產(chǎn)管理制度尚不完善，國(guó)有土地收益流失現(xiàn)象仍很?chē)?yán)重。土地隱形市場(chǎng)的存在，造成國(guó)有產(chǎn)權(quán)收益的大量流失。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，我國(guó)目前國(guó)有土地資產(chǎn)總量在28萬(wàn)億元左右，約是其他國(guó)有資產(chǎn)的3倍，據(jù)保守估計(jì)，每年因隱形市場(chǎng)的原因造成的國(guó)有土地收益流失超過(guò)百億元。 王先進(jìn)政府要管好土地資產(chǎn)中國(guó)土地，2002（7）4城市政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資短缺、融資困難理論上講，城市建設(shè)使城市土地系統(tǒng)價(jià)值增加，由此帶來(lái)的土地價(jià)格增加理應(yīng)通過(guò)土

41、地租、稅、費(fèi)體系加以回收，但由于劃撥土地、協(xié)議出讓比重過(guò)大，造成資金的回收困難和國(guó)有收益的流失，使得城市建設(shè)的投入產(chǎn)出難以形成“投入產(chǎn)出再投入再產(chǎn)出”的良性循環(huán)。有的城市政府實(shí)際征收的地租年金水平與土地稅費(fèi)的年收入水平加和，尚不足以?xún)斶€興建城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的貸款利息。這些情況進(jìn)一步造成了城市政府在多數(shù)情況下，不得不實(shí)行財(cái)政傾斜，把有限的資金投向能直接增加產(chǎn)值和財(cái)政收入的生產(chǎn)項(xiàng)目上，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。5城市土地資源配置尚未擺脫行政配置的樊籬市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市土地資源配置的基礎(chǔ)應(yīng)是市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)在城市土地資源配置中起基礎(chǔ)性的決定作用。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)城市土地資源配置的基

42、本要求。但是，就目前的情況看，城市土地資源配置中的行政色彩仍很濃厚：城市政府單方面確定土地使用權(quán)出讓價(jià)格；城市政府對(duì)相同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的土地使用權(quán)受讓主體，實(shí)行區(qū)別定價(jià)；不少城市政府甚至出于吸引外資的目的，搞新一輪土地使用權(quán)的無(wú)償使用或“低償使用”，有的土地不但白給，甚至倒貼也可以。城市土地資源行政配置的一個(gè)直接后果就是增量土地中出讓比例過(guò)小。而在有償出讓用地中，協(xié)議出讓占絕大多數(shù)，通過(guò)拍賣(mài)和協(xié)議方式出讓的所占比重很小，地價(jià)的確定缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。另外，實(shí)際工作中，土地供應(yīng)采取有償還是無(wú)償、哪種有償方式，往往是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)意志決定，隨意性較大。土地供應(yīng)的隨意性和非競(jìng)爭(zhēng)性，給部門(mén)、官員和開(kāi)發(fā)商徇私舞弊提供了極

43、大的便利，造成國(guó)有收益的大量流失。6部分城市試行年租制過(guò)程中缺乏力度和政策不規(guī)范現(xiàn)象并存針對(duì)出讓制推行困難和目前國(guó)有企業(yè)普遍效益低下的現(xiàn)狀，從1998年初，部分城市開(kāi)始試行城市土地年租制。但是時(shí)至今日，從試行的情況來(lái)看，存在兩方面的問(wèn)題：一是缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，造成試點(diǎn)城市政府雖然“充滿(mǎn)信心”，但卻難以加大征收力度，顯得“力不從心”；二是不少城市政府只看到了年租制在確保收益方面的優(yōu)勢(shì)，而沒(méi)有真正明白其與出讓制的差別所在，導(dǎo)致制訂的政策往往不規(guī)范。由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和統(tǒng)一的理論指導(dǎo)，一方面使得這種極具現(xiàn)實(shí)意義的改革舉措難以貫徹，另一方面又極易造成實(shí)際操作中的混亂，為以后的發(fā)展埋下隱患。7租、

44、稅、費(fèi)體系存在較為嚴(yán)重的不規(guī)范與不合理現(xiàn)象（1）租、稅、費(fèi)名目繁多、相互重疊，造成分配關(guān)系紊亂。目前，我國(guó)城市土地的收益分配體系中不僅包括租、價(jià)的形式，同時(shí)還有名目繁多的各種稅、費(fèi)形式。從現(xiàn)有的土地稅、費(fèi)體系中不難看出，不僅稅、費(fèi)存在交叉重復(fù)，而且租、稅、費(fèi)之間關(guān)系也較為混亂，部分稅、費(fèi)設(shè)置不合理，并在有的環(huán)節(jié)上存在多次收取的現(xiàn)象。這不僅表現(xiàn)在房與地的收益解繳之間，而且也表現(xiàn)于土地收益的解繳本身之中。顯然，這么多的稅與費(fèi)，是不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的。稅、費(fèi)體系的不規(guī)范，勢(shì)必造成土地收益分配關(guān)系紊亂和分配機(jī)制的扭曲。（2）收費(fèi)部門(mén)過(guò)多、相互牽制，導(dǎo)致國(guó)有收益的流失。目前，城市土地的收費(fèi)過(guò)

45、程中，往往存在多個(gè)政府部門(mén)共同收費(fèi)的現(xiàn)象。同一項(xiàng)費(fèi)用，同時(shí)具有不同的上級(jí)主管，或聯(lián)合發(fā)文，或單獨(dú)發(fā)文。文件發(fā)至下面后，又由不同的職能部門(mén)收取，給地方職能部門(mén)的分工與協(xié)調(diào)帶來(lái)了較大的波動(dòng)。這勢(shì)必導(dǎo)致部門(mén)之間相互扯皮，進(jìn)而影響稅、費(fèi)的實(shí)際到位，造成國(guó)有收益的流失；或是給亂收費(fèi)、亂攤派提供了合法的借口。從而不僅嚴(yán)重影響了城市土地收益的合理分配，還給“權(quán)力尋租”提供了溫床。（3）稅、費(fèi)征管不規(guī)范，導(dǎo)致企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不公平。我國(guó)現(xiàn)有的收益分配體系，不僅地租、地價(jià)的制定和收取有不合理之處，而且稅、費(fèi)的制定和收取也有相當(dāng)?shù)牟粐?yán)格性。不少稅、費(fèi)的征收和減免彈性區(qū)間較大，有的可以減半，有的甚至可以為零；有的形同虛設(shè)

46、，有的可以隨意加碼。于是，企業(yè)便千方百計(jì)地找政府部門(mén)“公關(guān)”、“溝通”，以求減免優(yōu)惠。這樣勢(shì)必造成企業(yè)間稅、費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不一、優(yōu)惠程度不同，導(dǎo)致企業(yè)間的不公平。（4）市場(chǎng)體系的完善與現(xiàn)有稅、費(fèi)體系的沖突問(wèn)題。由于我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系設(shè)置的特殊性，現(xiàn)有的土地稅、費(fèi)，在體現(xiàn)一般稅、費(fèi)功能的同時(shí)，還行使著部分租的功能。因此，隨著市場(chǎng)體系的完善，如年租制的實(shí)行，地租逐漸顯化，就存在一個(gè)稅、費(fèi)體系調(diào)整的問(wèn)題（這也是部分城市政府實(shí)行年租制所碰到的主要問(wèn)題之一）。8國(guó)企股份制改造中的土地國(guó)家股管理失誤造成的資產(chǎn)流失我國(guó)目前對(duì)大中型國(guó)有企業(yè)的股份制改造中，由于忽視了土地資產(chǎn)的特殊性，造成了國(guó)有土地資產(chǎn)的大量流失。按

47、照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)改制中，土地資產(chǎn)的評(píng)估應(yīng)由專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)完成。但是現(xiàn)實(shí)中，大部分企業(yè)的土地資產(chǎn)被附帶于其他資產(chǎn)的評(píng)估一起進(jìn)行，甚至有的僅以征地費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)作為“土地資產(chǎn)”，土地資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格偏低，造成國(guó)有權(quán)益的流失。筆者認(rèn)為，以上存在的種種問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上說(shuō)明我國(guó)城市用地制度存在系統(tǒng)性的缺陷。因此，要想從根本上解決這些問(wèn)題，就必須對(duì)現(xiàn)有的城市土地使用制度進(jìn)行系統(tǒng)性的調(diào)整和改革。這也正是本書(shū)的基本出發(fā)點(diǎn)。1.2.4 本書(shū)研究的基本框架1我國(guó)城市土地使用制度改革研究的基本原則本書(shū)認(rèn)為，我國(guó)城市土地使用制度改革的基本原則是：鞏固和完善城市土地的國(guó)家所有制，理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，因地制宜、積極穩(wěn)妥

48、地進(jìn)行改革創(chuàng)新。（1）鞏固和完善城市土地的國(guó)家所有制。國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)證明，城市土地的經(jīng)營(yíng)利用是否合理，除與城市土地所有制有關(guān)外，主要取決于是否具有符合現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的城市土地使用制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系要求城市土地使用制度使各主體權(quán)責(zé)明確、利益關(guān)系明晰，要求建立城市土地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制，使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得以有效利用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)城市土地制度之所以有缺陷，并不在于城市土地國(guó)有制，而是現(xiàn)有的城市土地使用制度不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，抑制了城市土地國(guó)有制優(yōu)越性的充分發(fā)揮。（2）理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。建立城市土地有償使用制度，不僅僅是為了合理用地和增加政府財(cái)政收入，還有一個(gè)很重要的目的就是為了理順土地資源利用過(guò)程中的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在前一階段的城市用地制度改革中，雖然開(kāi)始通過(guò)出讓金等形式收取所有者收益，后來(lái)又通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)察等手段進(jìn)行土地利用的調(diào)控，但是由于沒(méi)有著眼于理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，造成了各級(jí)政府之間、各個(gè)部門(mén)之間的“土地大戰(zhàn)”。地租倒是收取了，但是城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系卻模糊了，典型的如中央與地方政府的地租分配關(guān)系紊亂。（3）因地制宜、積極穩(wěn)妥