論憲法對(duì)行政法的影響和制約

1、論憲法對(duì)行政法的影響和制約蒲林陳王月摘要：作為現(xiàn)代法制在公法領(lǐng)域的表現(xiàn)物，憲法與行政法的關(guān)系最為密切，憲法對(duì)行政法 的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。筆者認(rèn)為其主要表現(xiàn)為對(duì)行政法控權(quán)思想、行政法基本原則以及行政 立法的影響和制約。作為現(xiàn)代法治在公法領(lǐng)域的表現(xiàn)物，憲法與行政法的關(guān)系最為密切。就調(diào)整社會(huì)關(guān)系的對(duì) 象和范圍而言，憲法與行政法是相通的，兩者都涉及到國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系以及國家權(quán) 力之間的分工與制約問題。因此，憲法必然會(huì)對(duì)行政法的發(fā)展產(chǎn)生直接或間接的影響。自現(xiàn)代意義的行政法誕生伊始，憲法對(duì)行政法發(fā)展的影響和制約就成為各國公法學(xué)者特別 是大陸法系公法學(xué)者關(guān)注的命題，他們從各自的學(xué)術(shù)背景和觀察角度出

2、發(fā)，對(duì)此問題進(jìn)行了深 入的探討。大陸法系脊梁之一的德國，在公法學(xué)特別是在憲法學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域形成了法學(xué)界一股不 可忽視的力量。憲法理念對(duì)行政法學(xué)的影響至為深遠(yuǎn)。19世紀(jì)初行政法學(xué)尚未發(fā)展時(shí)，討論國家憲法的著作只要是涉及憲法的立國理念即法治國原則時(shí)皆會(huì)提及分權(quán)的原則，同時(shí)也會(huì)提及 國家行為受到法律約束的原則，最明顯的是毛倫布萊希在1838年刊行的現(xiàn)代德國憲法學(xué)原理 及查佛（在1840年所發(fā)行的德國憲法的共同原則等，這兩本德國最早期的憲法著作中都已 標(biāo)示出憲法與行政法的密切關(guān)聯(lián)。19世紀(jì)中葉，自由主義思想大師斯坦服膺黑格爾就認(rèn)為行 政是運(yùn)行中的憲法，因此，行政必須依循憲法的原則及時(shí)代精神來運(yùn)作19

3、世紀(jì)中葉以后，德國行政法學(xué)興起，近代行政法學(xué)的開山始祖奧托麥耶在其鴻篇巨著德國行政法第三版序言中提出過“憲法消逝，行政法長存”的名言，他認(rèn)為時(shí)值威瑪憲法 時(shí)代，相對(duì)于更具有政治性、理想性的憲法，指導(dǎo)拘束行政權(quán)力更具技術(shù)性的行政法更能經(jīng)受 住時(shí)代的考驗(yàn)。另兩位知名公法學(xué)者費(fèi)立茲韋納與赫曼羅斯分別提出了“當(dāng)作是具體化憲 法的行政法”和“行政法是一個(gè)活生生的憲法”的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為應(yīng)從對(duì)憲法基本原則的探討 上獲得行政法存在的根基，行政的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是將憲法所揭示的各種指導(dǎo)原則予以具體化的實(shí)踐。 從德國行政法學(xué)發(fā)展的步驟可以看出德國行政法學(xué)飽受憲法原則即自由主義法治國原則的熏 陶，德國基本法上的法治國原則和

4、民主政治原則對(duì)行政法上的給付行政、法律保留、行政裁量 乃至行政審判制度都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。日本行政法的發(fā)展曾經(jīng)深受德國的影響，因而學(xué)者就憲法對(duì)行政法發(fā)展的影響問題也有類 似的表述。和田莫夫認(rèn)為行政法處于憲法之下，發(fā)揮著手段性、技術(shù)性的具體作用。日本學(xué)者 鹽野宏則認(rèn)為行政法可以直接認(rèn)為是關(guān)于實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法。實(shí)際上，無論是英美法系還是大陸法系，行政法的學(xué)說和實(shí)踐的發(fā)展都是和憲法的發(fā)展息 息相關(guān)的。英國雖然沒有成文憲法，但議會(huì)主權(quán)和法治原則可以被視為英國憲法的支柱。在此 基礎(chǔ)上，法院“從法律的字里行間里找到弦外之音，既從實(shí)體法，也從程序法上發(fā)展把行政權(quán) 力控制在恰當(dāng)導(dǎo)向之內(nèi)的普通原則?！敝姓?/p>

5、法學(xué)者韋德指出：“實(shí)際上，整個(gè)行政法學(xué)可 以視為憲法學(xué)的一個(gè)分支，因?yàn)樗苯觼碓从诜ㄖ蜗碌膽椃ㄔ怼⒆h會(huì)主權(quán)和司法獨(dú)立?！边@ 一論述揭示了行政法的基礎(chǔ)性、指示性作用。美國的法律傳統(tǒng)受英國的影響較大，其憲政建設(shè) 始終貫穿著分權(quán)制衡和有限政府的基本理念，并直接推動(dòng)了美國行政法的發(fā)展。行政法學(xué)者施 瓦茨認(rèn)為行政法是法治極為重要的一個(gè)方面，它規(guī)定個(gè)人與政府之間的關(guān)系，是控制政府活動(dòng) 的法律。如在美國最初的行政管制就是源自憲法第 1條第8款中規(guī)定國會(huì)有權(quán)管制同外國的、各州之間的和同印第安部落的商業(yè)的“商業(yè)條款”01930年的羅斯福新政則更被認(rèn)為“憲法時(shí)刻”，它對(duì)作為憲法基石的個(gè)人權(quán)利、聯(lián)邦主義以及分權(quán)制

6、衡都作了修正。這對(duì)于美國行政程 序法的興起，對(duì)于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)作程序和司法審查都具有重要意義。可見，在英美 國家，學(xué)者依據(jù)其獨(dú)特的憲政歷史背景和實(shí)踐模式，普遍地強(qiáng)調(diào)了法治原則下憲法價(jià)值、理念 對(duì)行政法的指引作用。我國學(xué)者也就憲法對(duì)行政法的影響問題進(jìn)行了探討。傳統(tǒng)觀點(diǎn)一致認(rèn)為，憲法是母法、根 本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法 的獨(dú)立的部門法。已故著名憲法學(xué)家龔祥瑞先生曾指出：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則 是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是動(dòng)態(tài)部分。沒有憲法作為基礎(chǔ)則行政法無從產(chǎn) 生，或至多不過是一大堆零亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思

7、想?！鼻嗄陮W(xué)者陳端洪先生也指出：“行 政法與憲法的聯(lián)系最為密切，因?yàn)槎贾苯雨P(guān)心公共機(jī)構(gòu)與權(quán)力，即具有很強(qiáng)的政治性，因此， 被統(tǒng)稱為政治法，行政法被稱為動(dòng)態(tài)的憲法，是憲法發(fā)展到行政國與福利國階段的一 個(gè)不可或缺的組成部分?！睅讉€(gè)世紀(jì)以來，憲政的理論與實(shí)踐給予行政法的發(fā)展異乎尋常的關(guān)注，同時(shí)行政法的發(fā)展 也對(duì)促進(jìn)憲法的實(shí)施、憲法觀念的傳播和普及、憲法確定的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和憲法自身的發(fā)展 和完善起到了積極作用。作為現(xiàn)代憲政最重要的法律支柱的行政法，其發(fā)展不可固步自封，必 須自覺地在憲政理念的支配、引導(dǎo)下求得更深入的發(fā)展。筆者認(rèn)為行政法的發(fā)展至少在如下方 面受到憲法的影響和制約：第一，憲政理念為行政法

8、的控權(quán)維度提供思想淵源。憲政在價(jià)值層面上否定了權(quán)力的絕對(duì)性與無限制性，要求國家權(quán)力的行使必須在其既定的邊界內(nèi)按照特定的軌跡進(jìn)行；在制度層面上 意味著分權(quán)，通過各項(xiàng)權(quán)能間的相互分力、制衡和內(nèi)耗，弱化其對(duì)外破壞的勢(shì)能，以便實(shí)現(xiàn)人 權(quán)最大程度的保障。在此意義上，憲政又為“限政”。近代以來的憲政以自由主義的個(gè)人權(quán)利 觀為基礎(chǔ)，公民權(quán)利產(chǎn)生并制約國家權(quán)力，國家權(quán)力服務(wù)于公民權(quán)利，由此建立起來的行政法 也自然應(yīng)以控制行政權(quán)為核心，以保障和促進(jìn)個(gè)人自由和權(quán)利為要旨。正是從這個(gè)意義上講， 行政法是“控權(quán)法”，但控權(quán)并非消極限制行政權(quán)力，而是在法律的駕馭、支配下，盡可能地 發(fā)揮行政權(quán)供給“公共產(chǎn)品”的能動(dòng)作用，

9、以便在行政權(quán)的限制和利用之間保持一種必要的張 力。第二，從憲法規(guī)范和憲法原則中可以推導(dǎo)出行政法的一般原則。依法行政作為行政法最重 要的基本原則，正是從近現(xiàn)代憲法和憲政所確立的民主、法治和人權(quán)等原則中誕生而來的。依 法行政其實(shí)質(zhì)意義是指行政應(yīng)受法律的約束，行政機(jī)關(guān)不能采取與法律相抵觸的行政措施，行 政機(jī)關(guān)必須遵守現(xiàn)行的法律，且正確使用法律規(guī)定。例如，我國憲法第89條第1項(xiàng)規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；第90條第2款規(guī)定，各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指 示和規(guī)章。就依法行政的憲法根據(jù)而言，可以從三個(gè)方面

10、探討：首先，民主是依法行政的制度 前提。行政權(quán)力的取得必須經(jīng)人民的同意或授予，必須建立在民意基礎(chǔ)上，保證民眾在行政權(quán) 力運(yùn)行過程中的參與；行政權(quán)力的行使效果也必須受到民眾的監(jiān)控，置于有效的民主監(jiān)督之下。 其次，法治是依法行政的機(jī)制保障。法治是現(xiàn)代憲法的基本原則之一，該原則要求一切國家權(quán) 力都應(yīng)當(dāng)受到法的監(jiān)控，尤其是行政權(quán)力。因?yàn)?，行政?quán)是國家權(quán)力中最為活躍、最需要自由 空間，卻又最容易膨脹或自由無度的國家權(quán)力類型。最后，人權(quán)是依法行政的價(jià)值追求。必須 將保護(hù)公民的基本權(quán)益溶入到依法行政的全過程。由此可見，行政法原則受憲法原則影響之密 切，脫離憲法背景而談行政法原則是不可靠的。第三，憲法基本權(quán)利、憲法規(guī)范和有關(guān)憲法原則的落實(shí)促成行政立法。憲法需要細(xì)化，憲 政理想需要溶入現(xiàn)實(shí)生活，由行政立法將某些憲法的原則性規(guī)定具體化，發(fā)展注釋憲法，傳播 憲政的基本理念和精神不失為一條好的途徑。近十幾年來，我國立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法，先后制定 了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法等一大批重要的法律 文件，這是法律在規(guī)范國家權(quán)力與保障公民權(quán)利兩個(gè)方面具有積極的能動(dòng)作用。毋庸諱言，任何事物的存在和發(fā)展都有其雙重性，憲法在促進(jìn)行政法飛速發(fā)展的過程中， 行政立法的過度膨脹有悖限制政治權(quán)力、保護(hù)公民自由和權(quán)利的