再談基本建設(shè)項(xiàng)目管理系統(tǒng)存在地問題及建議

1、再談基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問題及建議再談基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的問題及建議2009-05-04 08:24:38|分類： 工程管理 | 字號(hào) 訂閱 王僑鈺（中國人民銀行廊坊市中心支行 河北 廊坊 065000 ）【摘要】 加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理監(jiān)督，嚴(yán)把投資立項(xiàng)、勘 查設(shè)計(jì)概算、招投標(biāo)、工程建設(shè)以及竣工決算管理，是降低 項(xiàng)目投資成本、減少資金流失等違規(guī)問題的發(fā)生和防范風(fēng)險(xiǎn) 的重要手段。文章是在對(duì)基本建設(shè)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行總 結(jié)的基礎(chǔ)上，從審計(jì)視角對(duì)基本建設(shè)管理存在的問題和成因 進(jìn)行了分析和探究，提出了加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理的措施和 建議。【關(guān)鍵詞】 基本建設(shè) 問題 建議 基本建設(shè)項(xiàng)目程序復(fù)雜， 投

2、資大，建設(shè)時(shí)間長， 涉及部門多， 國家規(guī)定多，到處是“機(jī)關(guān)” ，容易出問題；干基建的油水 大，查基建的風(fēng)險(xiǎn)高。本文為此提出加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理的幾 點(diǎn)建議，旨在全球金融危機(jī)背景下，對(duì)我國新一輪基本建設(shè) 投資管理方面有所啟示和幫助。一、基本建設(shè)項(xiàng)目管理存在的主要問題1、立項(xiàng)審批及內(nèi)部控制方面（1）違規(guī)立項(xiàng)。 如個(gè)別應(yīng)由國務(wù)院或部委總部審批的項(xiàng)目， 直接由省級(jí)管轄單位審批立項(xiàng)，有的建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)上級(jí)單位 審批擅自在地方立項(xiàng)。（2）規(guī)?？刂撇涣?，超面積、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的問題仍然 存在，部分初步設(shè)計(jì)或初步設(shè)計(jì)變更未經(jīng)審批，隨意增加變 更工程項(xiàng)目。（3）部分項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)間較長，建設(shè)工期失控，個(gè)別建設(shè)項(xiàng) 目在上級(jí)

3、行立項(xiàng)批復(fù)之前先行施工，由于資金不能及時(shí)到位 或工程監(jiān)督管理不善， 項(xiàng)目一拖再拖， 成為“馬拉松” 工程（4）部分建設(shè)單位基建管理機(jī)制不健全，職責(zé)未落實(shí)，未 成立基本建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，沒有配備專職基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和懂基 建工程的管理人員，有的甚至基建會(huì)計(jì)、出納一人兼，重大 決策沒有相關(guān)的會(huì)議記錄、基建檔案資料不全，內(nèi)部控制薄 弱，管理不規(guī)范。2、基建財(cái)務(wù)管理方面 （1）少數(shù)基建項(xiàng)目資金來源運(yùn)用不合規(guī)。有的建設(shè)單位擠 占公用經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)列支基建工程費(fèi)用，或虛列費(fèi)用 支出將資金轉(zhuǎn)入基建賬戶，未經(jīng)批準(zhǔn)使用其他項(xiàng)目結(jié)余資金、 使用借款墊付基建款等；有些單位則挪用基建資金購置非建 設(shè)用固定資產(chǎn)，如汽車、空

4、調(diào)或個(gè)人住宅商品房，列支汽車 修理費(fèi)或其他與基建無關(guān)的費(fèi)用。（2）部分單位基建財(cái)務(wù)核算體系不健全，支付工程款審核 把關(guān)不嚴(yán)格。如：違規(guī)使用現(xiàn)金支付大額工程款、支付工程 款無發(fā)票、 無合同或工程進(jìn)度報(bào)告支付工程款、 未按合同（協(xié) 議）約定支付工程款、未督促供應(yīng)商及時(shí)繳納履約保證金、 基建資金未做到專戶存儲(chǔ)、多頭開戶、白條入賬、憑證無審 簽、記賬憑證無附件或附件不全、重要支付憑證和財(cái)務(wù)印章 管理不嚴(yán)格等；有的施工單位利用建設(shè)單位對(duì)建設(shè)工程預(yù)算、 結(jié)算知識(shí)了解甚少的管理漏洞，采用高套定額，多計(jì)材料、 設(shè)備價(jià)格和數(shù)量， 設(shè)計(jì)變更減少不做調(diào)整， 重復(fù)計(jì)算工程量， 編制虛假預(yù)算和結(jié)算等手段，高估冒算工程造

5、價(jià)，致使建設(shè) 資金流失。3、基建項(xiàng)目招投標(biāo)采購管理方面 按照中華人民共和國采購法 、招標(biāo)投標(biāo)法 等有關(guān)法規(guī)， 基建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的 重要設(shè)備、材料等的采購，必須實(shí)行集中采購管理，在采購 金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)采用招標(biāo)采購方式。但實(shí)際工作中 部分建設(shè)單位未將基建工程，貨物或服務(wù)項(xiàng)目未納入建設(shè)單 位集中采購管理，采購方式、操作程序不合規(guī)，分散采購， 應(yīng)招標(biāo)項(xiàng)目未招標(biāo)。還有一些建設(shè)單位招標(biāo)活動(dòng)不規(guī)范、不 嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}比較普遍，如在投標(biāo)單位數(shù)量不夠的情況下未重 新組織招標(biāo)，評(píng)標(biāo)前與中標(biāo)單位進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判，招標(biāo)標(biāo)底 不準(zhǔn)，隱性市場(chǎng)存在舞弊； 對(duì)代理招標(biāo)單位、 投標(biāo)單位資質(zhì)、

6、 評(píng)標(biāo)人員資格審查不嚴(yán)格等。4、合同及工程管理方面 （1）建設(shè)項(xiàng)目合同管理不規(guī)范。建設(shè)工程合同，作為承包 人進(jìn)行工程建設(shè)、發(fā)包人支付價(jià)款的經(jīng)濟(jì)合同，是明確雙方 權(quán)利和義務(wù)的經(jīng)濟(jì)契約。 一些采購合同簽訂不及時(shí)、 不合理， 有的單位未按中標(biāo)結(jié)果簽訂采購合同，有些則簽訂追加采購 的補(bǔ)充合同金額超過 10%的規(guī)定比例逃避再次招標(biāo)，個(gè)別單 位邊施工邊簽合同或先施工后簽合同，還有的根本就未簽合 同或協(xié)議；一些合同（協(xié)議）簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)，合同條款漏洞太 多，對(duì)許多可能發(fā)生的情況未作充分的估計(jì)；對(duì)簽訂合同的 主體資格審查不嚴(yán)，合同的條款之間、不同的合同文件之間 規(guī)定和要求相互矛盾或不相一致，合同條款殘缺不全，維權(quán)

7、 意識(shí)差，造成經(jīng)濟(jì)糾紛；一些單位未嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，個(gè) 別單位終止合同卻未簽訂解除協(xié)議，嚴(yán)重影響了建設(shè)單位的 利益，有的甚至造成了基建資金的損失浪費(fèi)。（2）工程日常監(jiān)督管理松懈。部分建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理、質(zhì)檢部 門與建設(shè)單位基建現(xiàn)場(chǎng)管理人員監(jiān)督檢查不到位，造成工程 肢解發(fā)包、轉(zhuǎn)包等問題發(fā)生，施工合同單位與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際施工 單位不符，施工單位串通監(jiān)理或質(zhì)檢部門，偷工減料，以次 充好，部分工程項(xiàng)目驗(yàn)收不嚴(yán)格，個(gè)別工程項(xiàng)目存在質(zhì)量隱 患，反映出部分建設(shè)單位未有效督促監(jiān)理單位履行約定職責(zé)。5、置換、代建基建項(xiàng)目問題較多基建置換一般是將舊的房產(chǎn)通過資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行處置，用取得 資金建設(shè)新的項(xiàng)目，但在多起不良資產(chǎn)處置案件

8、中，資產(chǎn)評(píng) 估、拍賣、處置變成家族生意，低價(jià)折讓出售國有資產(chǎn)，徇 私舞弊，造成置換黑洞。 “代建制”項(xiàng)目往往為個(gè)別開發(fā)商 從權(quán)力主體手中獲得，采購人不通過信息披露直接將手中的 項(xiàng)目委托給信得過的代建單位， 也存在“權(quán)力租金” 的交易， 其可控性較差、不確定因素多，有些開發(fā)商資金實(shí)力不足可 能會(huì)造成半拉子工程、建設(shè)單位自身的權(quán)益難以保障，存在 一定風(fēng)險(xiǎn)。二、問題產(chǎn)生的原因分析1、主客觀原因?qū)е陆ㄔO(shè)規(guī)模超標(biāo) 一是受當(dāng)?shù)卣姓深A(yù)（如城市規(guī)劃規(guī)定層高、外部裝飾 等）、基建工期長、建材漲價(jià)及配套項(xiàng)目要求提高等因素影 響，直接加大了建設(shè)成本。二是建設(shè)單位追求“標(biāo)桿” 、“形 象”工程，想方設(shè)法爭(zhēng)取項(xiàng)目

9、和資金，互相攀比，規(guī)模能大 則大，標(biāo)準(zhǔn)能高則高， “三超”問題比較普遍，存在法不責(zé) 眾的心理。2、內(nèi)控不力和基建管理能力欠缺，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患增加 一是部分建設(shè)單位基建管理人員內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn) 防范意識(shí)淡薄，基建領(lǐng)導(dǎo)小組、集中采購領(lǐng)導(dǎo)小組、基建辦 和會(huì)計(jì)部門的管理職責(zé)不明確，基建管理一手硬一手軟，上 項(xiàng)目、跑批文、要資金積極主動(dòng)，財(cái)務(wù)核算、工程管理和監(jiān) 督檢查等相對(duì)松懈，導(dǎo)致基建管理不規(guī)范、部分環(huán)節(jié)失控。 二是缺乏基建管理專業(yè)人才，基建管理能力嚴(yán)重不適應(yīng)項(xiàng)目 建設(shè)發(fā)展的需要?；üぷ飨鄬?duì)復(fù)雜，法規(guī)政策性強(qiáng)、涉及 領(lǐng)域廣，在工程開工前臨時(shí)抽調(diào)的基建管理和財(cái)務(wù)人員對(duì)基 本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)

10、不了解，缺乏工程技術(shù)、工程建 設(shè)的專業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，難以做到項(xiàng)目管理的科學(xué)化 和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化，在招投標(biāo)、合同簽訂、工程管理、資 產(chǎn)置換等過程中，一旦考慮不周、決策不慎、操作不當(dāng)就會(huì) 陷入被動(dòng)和糾紛，導(dǎo)致個(gè)別工程出現(xiàn)質(zhì)量問題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。 三是基建監(jiān)督檢查及處罰力度不夠，造成問題屢查屢犯。（三）基建管理制度不完善，導(dǎo)致操作出現(xiàn)偏差。一是資產(chǎn)置換、委托代建等制度空缺。如在對(duì)以置換、代建 方式修建營業(yè)辦公用房項(xiàng)目的管理上，目前沒有相關(guān)的法規(guī) 制度，特別是對(duì)置換資金的控制管理上缺乏可操作性的制度、 辦法，造成置換代建項(xiàng)目建設(shè)缺乏主動(dòng)控制權(quán)，操作出現(xiàn)失 誤，維權(quán)意識(shí)淡??；個(gè)別建設(shè)單位決策管理不當(dāng)

11、，尤其是對(duì) 置換投資方式和委托建設(shè)方式的復(fù)雜性估計(jì)不足，缺乏管理 經(jīng)驗(yàn)，操作具有隨意性，致使工程進(jìn)度慢、問題多、隱患大。 二是個(gè)別基建法規(guī)要求不明確、不一致，操作性不強(qiáng)。目前 基本建設(shè)管理法規(guī)很多，有國務(wù)院、國家部委制定的，也有 地方制定的，實(shí)際工作中，由于基建法規(guī)太多和有些規(guī)定不 明確、不一致導(dǎo)致執(zhí)行過程中的盲目隨意和無所適從，一些 建設(shè)單位未將采購法 、招標(biāo)投標(biāo)法與工程項(xiàng)目招標(biāo) 范圍和規(guī)模規(guī)定 等有關(guān)規(guī)定結(jié)合執(zhí)行， 不論合同估價(jià)金額， 對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)項(xiàng)目都招標(biāo)，對(duì)大部分設(shè)備、材 料等均采取詢價(jià)方式采購，致使招投標(biāo)采購管理不規(guī)范。三、加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目管理的建議 1、加強(qiáng)立項(xiàng)和基建內(nèi)

12、控管理，有效控制建設(shè)規(guī)模。 一是嚴(yán)格落實(shí)立項(xiàng)審批程序和標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上對(duì)總規(guī)?？刂?。 建議基建項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)在進(jìn)行了全面調(diào)查摸底及有效論證的 基礎(chǔ)上，根據(jù)機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)量、房屋類固定資產(chǎn)的新舊 程度等客觀因素和實(shí)際需要，確定審批新建、擴(kuò)建、改造房 屋類固定資產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目。立項(xiàng)批復(fù)時(shí)要針對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目 的具體情況盡可能一次核準(zhǔn)總規(guī)模，減少多次追加批復(fù)，避 免“上級(jí)批一塊” 、“地方政府給一塊” 、“建設(shè)單位超一塊” 等多頭立項(xiàng)、 分頭審批導(dǎo)致普遍超投資、 超規(guī)模問題的發(fā)生。 另外要加強(qiáng)工期控制，上級(jí)管理機(jī)構(gòu)在批復(fù)初步設(shè)計(jì)方案時(shí)， 可大致界定工程竣工時(shí)間，讓建設(shè)單位有緊迫感，避免因工 期延長導(dǎo)致的成本

13、增加。二是加強(qiáng)基建管理人員培訓(xùn)工作， 確保建設(shè)單位基建管理人員及相關(guān)管理人員熟悉國家有關(guān) 法律法規(guī)和基建管理專業(yè)知識(shí)和工作程序，增強(qiáng)相關(guān)人員的 責(zé)任意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、大局意識(shí)和執(zhí)行法規(guī)制度自律意識(shí)， 進(jìn)一步提高基建管理水平。2、制定和完善相關(guān)制度辦法，彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目制度上的管理 空擋 一是制定以資產(chǎn)置換方式興建辦公樓及附屬設(shè)施的相關(guān)制 度規(guī)定。根據(jù)基建過程中用舊辦公樓置換新辦公樓、建設(shè)用 地或建設(shè)資金的實(shí)際情況，應(yīng)盡快制定和明確項(xiàng)目申報(bào)、資 產(chǎn)評(píng)估、置換資金管理等方面的管理辦法和操作程序。二是 研究制定“代建制”建設(shè)管理辦法。建議在調(diào)查研究的基礎(chǔ) 上，分析“代建制”的利弊和風(fēng)險(xiǎn)，通過試點(diǎn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

14、， 制定有關(guān)基建委托代建建設(shè)項(xiàng)目的管理辦法， 確定“代建制” 的實(shí)現(xiàn)方式、工作程序和風(fēng)險(xiǎn)控制重點(diǎn)。三是修訂完善有關(guān) 基建管理辦法。建議基建上級(jí)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)制定或修訂基 建管理辦法，并結(jié)合實(shí)際制定基建管理操作手冊(cè)或指南，增 強(qiáng)基建工作的規(guī)范性和可操作性。3、加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理，規(guī)范采購行為和工程管理，提高基 建管理水平 重視基建會(huì)計(jì)人員配備和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，健全財(cái)務(wù)管理核算 體系，切實(shí)加強(qiáng)基本建設(shè)資金管理；嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)招投 標(biāo)法規(guī)和采購管理辦法，基建項(xiàng)目按規(guī)定實(shí)行集中采購管理， 做到采購方式確定恰當(dāng)、采購程序合規(guī)合法，對(duì)達(dá)到規(guī)定標(biāo) 準(zhǔn)的采購必須實(shí)施招標(biāo)；加強(qiáng)基建合同管理，認(rèn)真落實(shí)合同 審核制度

15、，確保合同的完整、嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)防爭(zhēng)議或不必要的法 律糾紛。4、建立健全基建工程“全過程管理監(jiān)督”制約機(jī)制，加大 指導(dǎo)和審計(jì)監(jiān)督檢查和處罰力度 一是對(duì)基建工作的指導(dǎo)、檢查和審計(jì)監(jiān)督應(yīng)實(shí)行“全過程管 理監(jiān)督”，貫穿于基建項(xiàng)目立項(xiàng)、開工建設(shè)到竣工等各個(gè)階 段，并對(duì)工程招投標(biāo)、 合同簽訂、 設(shè)計(jì)變更、 隱蔽工程驗(yàn)收、 暫定材料認(rèn)價(jià)、 竣工決算等環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督審計(jì)， 早介入、 早審計(jì)可以使監(jiān)督關(guān)口前移，改變那種找到了管理漏洞，但 問題已無法糾正；查出了損失浪費(fèi)，但資金已無法挽回的被 動(dòng)局面。通過事前、事中、事后的全過程審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)， 有效控制防范風(fēng)險(xiǎn)，減少或避免違規(guī)問題和損失浪費(fèi)問題的 發(fā)生，確保工程質(zhì)量。二是健全基建項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，加大違 規(guī)問題查處力度，嚴(yán)格按照制度規(guī)定對(duì)違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行處 罰和通報(bào)，對(duì)有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，確?；üぷ饕婪?合規(guī)。6、組建基建管理專業(yè)團(tuán)隊(duì) 建議把承擔(dān)過基建工作熟悉具體業(yè)務(wù)的同志集中起來（或聘 請(qǐng)個(gè)別中介機(jī)構(gòu)專家參與） ，對(duì)建設(shè)單位提供基建管理全過 程的專業(yè)咨詢和指導(dǎo)，并實(shí)施對(duì)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督和檢查，提出 改進(jìn)基建管理的意見和建議。專業(yè)團(tuán)隊(duì)的日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè) 在上級(jí)管轄機(jī)構(gòu)