行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究(一)

1、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機制研究一 關(guān)鍵詞 :行政執(zhí)法 / 刑事司法 / 法律程序 /銜接機制內(nèi)容提要 :行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題一直是困擾我國法律實踐的難題。要從根本上解 決這一問題， 必須著眼于兩者相銜接的程序機制， 建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、 受理與 處理機制，證據(jù)收集與轉(zhuǎn)換制度以及相配套的信息交流機制、 聯(lián)席會議機制和提前介入制度。 當前， 在構(gòu)建社會主義和諧社會的法治環(huán)境下， 加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作， 是整 頓和標準社會主義市場經(jīng)濟秩序的治本之策， 也是推動我國刑事法治改革與行政法治創(chuàng)新的 重要方面。 隨著國務院制定的 ?行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?

2、和最高人民檢察院 制定的 ?人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?的相繼出臺， 我國行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的各項制度已經(jīng)初步建立， 并在實踐中取得了明顯的成效。 但是， 目前 行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接的工作機制還不夠完善， 工作中還存在信息溝通不暢、 案件移送 不及時、 協(xié)作配合不標準等問題。 要從根本上解決這些問題， 真正建立起行政執(zhí)法機關(guān)與公 安機關(guān)、人民檢察院相互配合的長效工作機制，無疑是一個系統(tǒng)的治理工程。對此，本文從 分析行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在邏輯關(guān)系入手， 針對目前困擾兩者銜接工作中存在的主要問 題，著眼于兩者相銜接的程序機制設計，試圖探求切合現(xiàn)實需要的解決方案。

3、一、程序機制：行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心 執(zhí)法，即國家機關(guān)對法律的執(zhí)行。從廣義上，行政執(zhí)法與刑事司法都屬于執(zhí)行法律的活動。 只不過兩者在實施的主體、 程序、 法律依據(jù)等方面存在著明顯的區(qū)別。 行政執(zhí)法的主體主要 是各級各類行政機關(guān)及其公職人員； 而刑事司法活動那么是專指擁有刑事司法權(quán)的國家機關(guān)依 法查處刑事犯罪案件、 追究刑事責任的專門活動， 其主體主要包括公安機關(guān)、 人民法院和人 民檢察院。 盡管行政執(zhí)法與刑事司法有著根本性的差異， 但兩者均是國家實現(xiàn)統(tǒng)治的重要職 能方式，相互之間存在緊密的聯(lián)系和內(nèi)在的一致性，從而決定著兩者之間的銜接關(guān)系。1.行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在邏輯關(guān)系 追溯行政執(zhí)法

4、與刑事司法相銜接的理論根源， 可以溯及國家權(quán)力學說。 根據(jù)國家權(quán)力制衡的 根本要求， 一方面司法權(quán)對行政執(zhí)法活動需要進行有效的監(jiān)督與制約， 另一方面行政權(quán)對刑 事司法活動也具有一定的監(jiān)督與制約功能。但主要是前面一種監(jiān)督與制約1 ?？梢哉f，這種權(quán)力制約關(guān)系直接決定著行政執(zhí)法與刑事司法之間存在著內(nèi)在的銜接關(guān)系。 但是， 從具體 法律制度上考察，兩者之間的銜接關(guān)系那么主要取決于行政違法與行政犯罪之間的邏輯關(guān)系。 一方面， 行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上具有同一性， 即它們都具有行政違法性特征 違 反行政法律標準 ，具有社會危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政權(quán)運作規(guī)那么，它們都 發(fā)生在行政管理活動中

5、即行使行政職權(quán)或與行政職權(quán)有關(guān)的活動過程中。 另一方面， 兩者也 存在著很大的差異性，如兩者的違法性質(zhì)和危害程度、違反的法律標準、違法情節(jié)的輕重、 違法構(gòu)成的主觀要求和主體要件以及應受的懲罰方法等方面都存在著較大的不同2。正是兩者之間的這些共同和相異之處， 決定了兩者之間具有多方面的銜接性。 例如， 在社會危害 性方面， “判斷某種行為究竟是行政違法還是行政犯罪，就要具體分析行為的危害程度是否 已經(jīng)符合刑法對犯罪行為的社會危害性的質(zhì)和量的規(guī)定3160。這說明，只有行政違法行為的社會危害性發(fā)生了本質(zhì)的變化或者到達了比較嚴重的危害程度， 才能認定為行政犯罪行為， 兩者正是表現(xiàn)在社會危害性的質(zhì)和量的

6、區(qū)別上， 這同時也就昭示了兩者內(nèi)在的邏輯關(guān)系和銜 接性。 行政違法與行政犯罪在行為表現(xiàn)上的同一性和社會危害性等方面的相互銜接性， 進一步?jīng)Q定 了行政執(zhí)法與刑事司法的內(nèi)在一致性和相互銜接的切實可行性。 既然行政違法與行政犯罪都 是危害行政法秩序的行為， 作為分別追究這兩種危害行為的行政執(zhí)法與刑事司法機制， 其功 能和目的都是為了保障正常的行政法秩序， 維護正常的社會開展。 從這一終極目的上看， 兩 者根本上都是在同一法律體系之下發(fā)揮著作為控制社會手段的機能，在統(tǒng)制社會的層面上， 它們具有內(nèi)在的一致性。 而行政違法與行政犯罪之間的相互銜接性， 又要求在法律制度上將 這兩種違法行為的責任追究機制即行

7、政執(zhí)法與刑事司法機制有機地銜接起來， 以有效地實現(xiàn) 兩者共同維護行政法秩序和社會開展的功能和目的。2.行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的核心是程序問題 在我國現(xiàn)行的法律體制下， 對于危害后果比較輕微的違法、 但尚未構(gòu)成犯罪的行為， 刑法一 般不會主動介入， 而主要通過行政制裁的方式實現(xiàn)維護社會秩序的目的。 這也是刑法謙抑性 的根本要求 48 。但是，如果行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)某種行政違法行為通過單純的行政制裁不能 到達維護社會秩序的目的， 而且根據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定， 這種行為已經(jīng)屬于情節(jié)嚴重或者后果 比較嚴重等情形而構(gòu)成行政犯罪時， 就需要將這些行為移送刑事司法機關(guān)， 由司法機關(guān)來履 行法秩序維護的最后一道保

8、障職能。 這樣， 就需要在法律制度上使行政執(zhí)法與刑事司法在維 護法秩序統(tǒng)一體的功能下， 實現(xiàn)兩者之間有效的銜接。 而就其銜接的核心來看， 無疑就是程 序問題， 即行政執(zhí)法機關(guān)如何將涉嫌犯罪的案件進行移送、 刑事司法機關(guān)如何受理并對案件 進行處理，這是隱藏在銜接背后的、不得不解決的問題。 盡管行政執(zhí)法與刑事司法具有內(nèi)在的一致性，但是畢竟行政執(zhí)法是行使行政權(quán)的具體表達， 而刑事司法那么是行使司法權(quán)的具體表達， 兩者的實施過程分別代表了差異較大的執(zhí)法權(quán)與司 法權(quán)的實現(xiàn)過程。 行政執(zhí)法與刑事司法的這種跨部門性質(zhì)， 說明也有必要重點考察兩者之間 的銜接程序。 從現(xiàn)實情況來看， 當前我國對于行政執(zhí)法和刑事

9、司法銜接的程序性規(guī)定主要體 現(xiàn)在?中華人民共和國刑事訴訟法? 、2001 年 4 月國務院發(fā)布的?關(guān)于整頓和標準市場經(jīng)濟 秩序的決定? 、2001年 7月國務院公布實施的?行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?和 2001 年 9 月最高人民檢察院制定的?人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī) 定?等相關(guān)規(guī)定上。 如果單純從數(shù)量來講，這些程序性規(guī)定也不能說少，但關(guān)鍵是這些規(guī)定 的實際操作性太弱。正如有學者對這些規(guī)定的評價一樣： “原那么規(guī)定多，實務規(guī)定少 5。 另 外，從我國當前行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)狀來看， 難點也在二者的銜接程序問題。 因為 實體法上的規(guī)定已經(jīng)根本明確了行政違法行

10、為與刑事犯罪的界限， 而如何使涉嫌犯罪的行為 從行政違法領(lǐng)域進入刑事司法領(lǐng)域才是問題的關(guān)鍵。譬如， 當前我國對于很多經(jīng)濟犯罪領(lǐng)域的行為均以法律或者司法解釋的形式確定了行政違法與刑事犯罪的界限， 即一般都是以嚴格 規(guī)那么主義的方式確定了兩者的范圍， 問題的癥結(jié)在于銜接的程序， 即通過什么樣的方式來實 現(xiàn)國家法律規(guī)定的銜接問題。 正因為程序上的規(guī)定不明確， 使得一些案件在操作上出現(xiàn)了 “四 多四少 、 “以罰代刑 的不正常傾向。因此，要真正實現(xiàn)執(zhí)法與司法領(lǐng)域的順暢銜接，真 正地實現(xiàn)法治國的目標，就必須構(gòu)建一套健全的程序銜接機制。二、行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的主要程序機制 行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，

11、 從根本上講是一個制度層面上的問題， 這一問題也只有從制度 層面才能得到順利解決， 制度層面的外在反映即在于法制的建立與健全。 針對目前困擾行政 執(zhí)法及刑事司法相銜接的程序問題， 其解決的思路應當既包括對現(xiàn)行的原那么性規(guī)定進行嚴格 執(zhí)行的執(zhí)法理念， 也包括對銜接程序上的制度性闕如進行補充的思維。 而其中主要解決的程 序機制是案件的移送、受理與處理，以及證據(jù)的轉(zhuǎn)化。1.行政執(zhí)法機關(guān)移送的程序 案件移送， 即行政執(zhí)法機關(guān)在查處行政違法案件過程中， 將涉嫌行政犯罪的案件及時、 主動 地移送有管轄權(quán)的司法機關(guān)依法按刑事司法程序先行處理。這是 “刑事先理 原那么的根本要求，也是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的

12、首要環(huán)節(jié)。我國?行政處分法?第 22 條明確規(guī)定： “違法 行為構(gòu)成犯罪的， 行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)， 依法追究刑事責任。 ?刑事訴訟法? 的相關(guān)條文也規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督制度。但是， 這些都僅僅只是一些原那么性的規(guī)定， 有關(guān)移送的具體問題仍缺乏可操作性的規(guī)定， 由此導致行政執(zhí)法機關(guān)在實踐中移 送的隨意性很大。 為了更好地協(xié)調(diào)移送中行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系， 堅持刑事優(yōu)先原 那么，應該將移送程序法定化，譬如受移送的機關(guān)、 移送的具體條件、移送的期限以及不依法 移送和不依法接受移送的法律責任等都應當有可操作性的明確規(guī)定， 以建立系統(tǒng)完備的案件 移送制度，標準移送行為。首

13、先，關(guān)于受移送的機關(guān)與移送的具體條件， 或者說案件到達一個什么標準就必須移送以及 向誰移送的問題。 由于行政執(zhí)法機關(guān)案件的移送直接與刑事訴訟程序中的立案偵查階段相銜 接，因此，受移送的機關(guān)應當是刑事案件的偵查機關(guān)，包括公安機關(guān)和人民檢察院。對此， ?行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?第 3 條規(guī)定： “行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處違法行 為過程中， 發(fā)現(xiàn)違法事實涉及的金額、違法事實的情節(jié)、 違法事實造成的后果等， 根據(jù)刑法 關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、 妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、 最高 人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪、 妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最 高人民

14、檢察院、 公安部關(guān)于經(jīng)濟犯罪案件的追訴標準等規(guī)定， 涉嫌構(gòu)成犯罪， 依法需要追究 刑事責任的，必須依照本規(guī)定向公安機關(guān)移送 。第 18 條規(guī)定： “行政執(zhí)法機關(guān)在依法查處 違法行為過程中， 發(fā)現(xiàn)貪污賄賂、 國家工作人員瀆職或者國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公 民人身權(quán)利和民主權(quán)利等違法行為， 涉嫌構(gòu)成犯罪的， 應當比照本規(guī)定及時將案件移送人民 檢察院。 這兩條規(guī)定事實上也界定了案件移送的標準，即 “發(fā)現(xiàn)違法事實涉嫌構(gòu)成犯罪，依 法需要追究刑事責任 。而根據(jù)?刑事訴訟法?第 86 條的規(guī)定，刑事訴訟程序中偵查機關(guān)的 立案標準為 “認為有犯罪事實需要追究刑事責任 。比較這兩者的標準， 可以說根本上是

15、一致 的。但是， 行政執(zhí)法機關(guān)所移送的案件畢竟只是刑事偵查機關(guān)進行立案的材料來源之一，是否到達立案的標準， 是偵查機關(guān)的職責所在； 而且行政執(zhí)法機關(guān)檢查權(quán)的力度也無法與刑事 偵查權(quán)相比較， 要求行政執(zhí)法機關(guān)證明案件到達刑事立案標準也是相當困難的。 這樣做的必 然結(jié)果是以行政執(zhí)法機關(guān)代行偵查機關(guān)的職責， 違背了權(quán)力運行的正常規(guī)律， 同時也會導致 大量應當移送的案件不能進入到刑事訴訟程序。 因此， 行政執(zhí)法機關(guān)案件移送的標準應當適 當?shù)陀趥刹闄C關(guān)的立案標準， 可以不必要求行政執(zhí)法機關(guān)對需要追究刑事責任的違法事實查 證屬實，只需有證據(jù)證明違法事實涉嫌構(gòu)成犯罪即可。其次， 關(guān)于移送的期限、 不依法移送

16、和不依法接受移送的法律責任等問題。 根據(jù)?行政執(zhí)法 機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定? 的規(guī)定， 行政執(zhí)法機關(guān)對應當向公安機關(guān)移送的涉嫌犯罪案 件，應當立即指定 2 名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負責， 核實情況后提出移送涉嫌犯 罪案件的書面報告， 報經(jīng)本機關(guān)正職負責人或者主持工作的負責人審批。 行政執(zhí)法機關(guān)正職 負責人或者主持工作的負責人應當自接到報告之日起 3 日內(nèi)作出批準移送或者不批準移送 的決定。決定批準的，應當在 24 小時內(nèi)向同級公安機關(guān)移送；決定不批準的，應當將不予 批準的理由記錄在案。 對于行政執(zhí)法機關(guān)逾期不依法移送， 或者以行政處分代替移送的， 由 本級或者上級人民政府， 或者實

17、行垂直管理的上級行政執(zhí)法機關(guān)， 責令限期移送， 并對其正 職負責人或者主持工作的負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據(jù)情節(jié)輕重， 分別給予相應的行政處分； 構(gòu)成犯罪的， 依法追究刑事責任。 對于公安機關(guān)不依法接受行政 執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件， 或者逾期不作出立案或者不予立案的決定的， 除由人民檢察 院依法實施立案監(jiān)督外， 由本級或者上級人民政府責令改正， 對其正職負責人、 直接負責的 主管人員和其他直接責任人員根據(jù)情節(jié)輕重， 給予相應的行政處分； 構(gòu)成犯罪的， 依法追究 刑事責任。2.司法機關(guān)對移送案件的受理及處理程序 與行政執(zhí)法機關(guān)對案件的移送程序相銜接的另一重要程序機制， 是

18、司法機關(guān)對案件的接受程 序。對此，?行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?和?人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移 送涉嫌犯罪案件的規(guī)定? 分別就公安機關(guān)和人民檢察院接受移送案件程序中的有關(guān)問題作出 了規(guī)定。根據(jù)?行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定?第7、8 條的規(guī)定，公安機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件， 應當在涉嫌犯罪案件移送書的回執(zhí)上簽字； 其中， 不屬于本機關(guān)管轄的，應當在 24 小時內(nèi)轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的機關(guān)，并書面告知移送案件的行政執(zhí)法機 關(guān)。同時，公安機關(guān)應當自接受行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件之日起 3 日內(nèi)，依照刑法、 刑事訴訟法以及最高人民法院、 最高人民檢察院關(guān)于立案標準和公安部關(guān)于

19、公安機關(guān)辦理刑 事案件程序的規(guī)定， 對所移送的案件進行審查。認為有犯罪事實， 需要追究刑事責任， 依法 決定立案的， 應當書面通知移送案件的行政執(zhí)法機關(guān)； 認為沒有犯罪事實， 或者犯罪事實顯 著輕微，不需要追究刑事責任， 依法不予立案的， 應當說明理由， 并書面通知移送案件的行 政執(zhí)法機關(guān)， 相應退回案卷材料。 根據(jù)?人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的 規(guī)定?第 5、6 條的規(guī)定，對于行政執(zhí)法機關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，人民檢察院經(jīng)審查，認 為符合立案條件的， 應當及時做出立案決定； 認為不符合立案條件的， 可以作出不立案決定； 對于需要給予有關(guān)責任人員行政處分、行政處分或者沒收違法所得

20、的，可以提出檢察意見， 移送有關(guān)主管部門處理。 其中， 人民檢察院無論作出何種處理， 都應當將處理結(jié)果通知先前 移送案件的行政執(zhí)法機關(guān)。 上述規(guī)定根本上明確了公安機關(guān)和人民檢察院接受和處理移送案件的程序。 這里需要解決的 一個重要問題是人民法院在依據(jù)刑事訴訟程序?qū)Ψ缸锵右扇藢徖碇蟮奶幚沓绦颍?這其中仍 然存在著一個與行政執(zhí)法的反向銜接問題。 對此，可區(qū)分不同情況建立如下幾條規(guī)那么： 其一， 行為人的行為已經(jīng)構(gòu)成行政犯罪的， 無論是給予刑罰處分還是依法被免除行政刑罰， 都應當 將犯罪性質(zhì)和處理結(jié)果通知有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)。其中， 對于需要相關(guān)行政機關(guān)通過行政執(zhí)法程序追究行政責任的， 還應當向有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)提出司法建議， 由有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)依法 追究行政責任。 其二，行為人的行為不構(gòu)成犯罪、 但違反或可能違反行政法標準的，應當及 時轉(zhuǎn)送有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)， 由有管轄權(quán)的行政執(zhí)法機關(guān)依行政執(zhí)法程序追究其行政責 任。其三，行為人的行為不構(gòu)成犯罪，也不違反行政法標準，如正當防衛(wèi)、緊急避險等的， 如果屬于行政執(zhí)法機關(guān)移送的犯罪涉嫌案件， 也應當及時將處理結(jié)果通知先前移送案件的行 政執(zhí)法機關(guān) 6 。此外，在現(xiàn)實中， 由于某種原因， 追究行政違法責任的行政執(zhí)法程序有時會發(fā)生在追究刑事 責任