令人費(fèi)解的廣電體制改革

1、令人費(fèi)解的廣電體制改革2007-7-17 :/ ccmedu /bbs58_48496.html從2004年秋季開始，在部分文化體制改革試點地區(qū)進(jìn)行的廣播電視體制改革，經(jīng)過近3年的努力，現(xiàn)在終于在一部分人的叫好聲中塵埃落定了。目前，這個以改革的名義，由非職能機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，在比較特殊的狀態(tài)下建立起來的新的廣電體制究竟怎么樣？與傳統(tǒng)體制有什么差異？運(yùn)轉(zhuǎn)狀況又如何？是廣電行業(yè)值得高度關(guān)注和深入研究的一個重要問題。概括地說，這次廣電體制改革的主要做法，大致可歸結(jié)為8個字，即“并局升臺，局臺別離”。并局，即將原廣播電視局與同級文化局、新聞出版局合并，組建集文化、廣電、新聞出版等行政管理職能為一體的新的政府組

2、成部門文化廣電新聞出版局。升臺，即合并電臺、電視臺，組建廣播電視臺集團(tuán)、總臺，并升格為當(dāng)?shù)攸h委和政府的直屬事業(yè)單位。別離，即按照“政事分開、管辦別離”的原則，局臺實行徹底別離，成為規(guī)格相等、互不隸屬的同級機(jī)構(gòu)。各個層級由于原有廣電體制有所不同，改革的具體內(nèi)容和深入程度也有所區(qū)別。省一級只實行升臺和別離，文化、廣電、新聞出版三局仍然完整保留?？h市一級只實行并局和別離，升臺早在上一輪改革中已經(jīng)完成。地市一級則并局、升臺、別離并舉，是體制改革中調(diào)整最多、變化最大，也最有代表性的一個層級。這樣的改革，給局臺都帶來了許多新的變化。對局來說，從原來各自獨立的業(yè)務(wù)相對單一的政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，變成了合三為一的

3、業(yè)務(wù)相對多樣的政府綜合管理機(jī)構(gòu)。廣電雖然名義上是行政職能和業(yè)務(wù)工作的三分之一，但分管廣電工作的，一般只有領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的半個副職，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的一個處科室，機(jī)關(guān)干部中的一兩個人?？h市一級力量更弱，大多沒有獨立的科室和專職的工作人員。因此，就廣電來說，體制改革實際上是行政管理機(jī)構(gòu)的矮化、小化、弱化和邊緣化。同時，在省以上文化、廣電、新聞出版等部門仍然獨立存在的情況下，地市及其以下的各級文廣新局，要同時接受省以上文化、廣電、新聞出版版權(quán)三個職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完成三個職能部門和當(dāng)?shù)攸h委政府交給的工作任務(wù)，并履行機(jī)構(gòu)自身正常的各種管理和服務(wù)職能，其工作的繁復(fù)程度和面臨的各種壓力，顯然是很大的。對臺來說

4、，主要是通過內(nèi)部合并而實現(xiàn)整體升格，使得領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部等一批干部的職務(wù)，在短時間內(nèi)普遍得到了自然提升，并因職務(wù)的提升而同時帶來了個人經(jīng)濟(jì)收入的增加和其他各種待遇的提高，從而為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的所有人，帶來了實際的切身利益。因此，從某個方面說，這次改革實際上是對各級廣播電視播出機(jī)構(gòu)的拔高和提升，并直接導(dǎo)致了以下四個方面的巨大改變：一是設(shè)立主體改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)由原來的“縣以上政府廣播電視主管部門設(shè)立”，變成了現(xiàn)在的當(dāng)?shù)攸h委和政府直接設(shè)立。名稱和呼號不是經(jīng)由國家廣播電視主管部門依法審批而標(biāo)準(zhǔn)使用，而是由當(dāng)?shù)攸h委和政府直接發(fā)文確定和授權(quán)使用。如目前地市一級的“廣播電視總臺”，就是當(dāng)?shù)攸h委和政府直

5、接命名并授權(quán)使用的。二是隸屬關(guān)系改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)由原來的政府序列變成了現(xiàn)在的黨委序列，由原來的隸屬于同級政府行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)管理，變成了現(xiàn)在的隸屬于當(dāng)?shù)攸h委和政府直接領(lǐng)導(dǎo)管理，傳統(tǒng)的廣播電視體制格局和長期以來形成的局臺關(guān)系已經(jīng)徹底瓦解。三是機(jī)構(gòu)規(guī)格改變。廣播電視播出機(jī)構(gòu)從原來的同級政府部門的準(zhǔn)級規(guī)格，升格為現(xiàn)在的同級黨委和政府部門的正級規(guī)格，從原來政府主管部門的副廳局長兼臺長，變成了現(xiàn)在的黨委宣傳部副部長兼臺長。如某市所轄9個縣市、區(qū)，其中已有7個廣播電視臺的臺長，是體制改革以后由當(dāng)?shù)攸h委宣傳部的副部長兼任的。四是運(yùn)行機(jī)制改變。改革以后，廣播電視播出機(jī)構(gòu)實際上已經(jīng)沒有了政府主管部門，可象

6、其他獨立機(jī)構(gòu)一樣，直接參加上級部門和當(dāng)?shù)攸h委政府召開的有關(guān)會議，直接向上級部門和當(dāng)?shù)攸h委政府請示匯報工作，直接對下位的播出機(jī)構(gòu)制發(fā)公文，直接主持召開有關(guān)廣電系統(tǒng)的各種會議，直接組織舉辦行業(yè)性或社會性的各種活動。而這一切均無須報經(jīng)當(dāng)?shù)卣鞴懿块T批準(zhǔn)同意，也沒有通報告知的任何義務(wù)。對于這樣的改革，人們主要有兩種截然不同的看法：一種觀點主要集中在某些高層的主流話語層面，認(rèn)為“好得很”；另一種觀點主要反映在局臺等實際工作層面，認(rèn)為“糟得很”。究竟“好得很”還是“糟得很”，恐怕需要長期的實踐來檢驗，現(xiàn)在也許還不能過早地輕易下結(jié)論；限于眼界和水平，筆者也不敢說三道四，妄加評論。從理論上說，改革以后局臺職

7、責(zé)的劃分確實比以前更加明確了。局是政府行業(yè)行政主管部門，專司行業(yè)行政管理職能，有利于在利益完全超脫的情況下，做好當(dāng)?shù)貜V播電視的監(jiān)管工作；臺是黨委和政府的直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，專做辦臺和事業(yè)發(fā)展工作，有利于在黨和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，辦好當(dāng)?shù)氐膹V播電視事業(yè)。但是，在傳統(tǒng)體制尚未普遍改革，廣播電視的管辦內(nèi)容又難以嚴(yán)格區(qū)分的情況下，一個地方局、臺兩個級別相等且不相隸屬的廣播電視機(jī)構(gòu)的存在，在實際工作中，就產(chǎn)生了許多新的問題。行政成本成倍增加。原來，一個地方廣播電視只有一個系統(tǒng)，一個機(jī)構(gòu)，一套班子，局是政府行政主管部門，臺是局的直屬事業(yè)單位，但現(xiàn)在除局以外，還有與局同級甚至地位更高且不相隸屬的臺。由于各地廣電都有

8、局臺兩個主體，管理工作也便一分為二而有兩個對象，上級部門既要面對作為行政主管部門的局，又要面對作為事業(yè)主體的臺。如省里開會，地市文廣新局要參加，同級廣播電視臺也要參加；文件文廣新局要印發(fā)，同級廣播電視臺也要印發(fā)；工作匯報文廣新局要聽，同級廣播電視臺也要聽。上級機(jī)關(guān)出差，文廣新局要去，同級廣播電視臺也要去；文廣新局要招待，同級廣播電視臺也要招待。與原有體制相比較，現(xiàn)在由于同級主體一增為二，上級管理部門的工作量至少增加了一倍，行政成本也至少翻了一番。同時，改革以后局機(jī)關(guān)的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)雖然有所減少，但臺內(nèi)的工作人員和中層干部職數(shù)卻大量增加，并因整體升格而普遍提職加薪，也在一定程度上增加了播出機(jī)

9、構(gòu)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。局臺關(guān)系普遍緊張。由于歷史以及其他各種原因，新組建的局和臺之間，普遍存在著十分微妙的關(guān)系，特別是誰大誰小、誰管誰等問題，已成為一個無法繞開的無形而又敏感的問題。就局來說，既然是政府主管部門，承擔(dān)著廣播電視方面的行政管理職能，那么對臺里該管的事還是要認(rèn)真地管。而對臺來說，既然已是當(dāng)?shù)攸h委和政府的直屬單位，與局又是不相隸屬的兄弟單位，而且又是副部長兼臺長，政治地位顯然比局更高，自然沒有必要也不可能再接受局的監(jiān)管。這樣，局臺之間一個要管，一個不讓管，在實際工作中，就不可防止地產(chǎn)生了許多摩擦和矛盾。局里不作為，凡事你好我好大家好，局臺之間倒還相安無事，局里一作為，凡事依法按規(guī)來論處，局臺

10、矛盾就會迅速激化。為了處理好關(guān)系，目前局對臺大多抱著“事不關(guān)己、高高掛起”的超然態(tài)度，能不管的盡量不管，非管不可的也只是口頭或書面告知即止；而臺則認(rèn)為自己與局已沒有任何關(guān)系，凡事只要向當(dāng)?shù)攸h委和政府負(fù)責(zé)就可以了，沒有必要再與局里打交道。有些事情通過局里其實只是履行一下程序，或者純粹只是走個過場，但很多臺里也不大愿意。似乎什么事情只要通過局里，就意味著局在管臺，就仿佛臺里矮了幾分，因此，凡事能不與局里搭界的就盡量防止搭界。從改革以來的運(yùn)行情況看，在這樣的體制和思想影響下，目前各級局臺之間的關(guān)系，幾乎沒有一個地方是真正好的。有的貌合神離，雖近在咫尺卻老死不相往來；有的表里不一，雖場面上說好但私底下

11、卻說不好。坦率地說，局臺之間如果只是個別地方不協(xié)調(diào)，有矛盾，那可能是人為的工作方法不當(dāng)?shù)葐栴}，而如果是普遍性的關(guān)系緊張，則顯然就是體制上的根本性問題了。工作矛盾空前尖銳。廣播電視體制雖然實行局臺分設(shè)、管辦別離，但局臺之間許多實際工作卻是密切相關(guān)、無法別離的。如前些年總局要求各級廣播電視播出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一安裝衛(wèi)星信號監(jiān)控設(shè)備，這顯然屬于辦的范疇，應(yīng)該由臺里出資購買并組織實施，但是，由于這個文件是通過局的渠道來下的，有些臺就認(rèn)為是政府的事情，要求局給臺以專項撥款，否則就頂著不辦，而局是監(jiān)管主體，并不負(fù)責(zé)有關(guān)辦的事務(wù)，顯然不可能給臺撥款，于是相關(guān)工作就很難落實。對社會上存在的有線電視私拉亂接等現(xiàn)象，臺里出

12、于自身利益考慮，往往強(qiáng)烈要求局去監(jiān)管，而局對臺的任何依法監(jiān)管，則都會程度不同地遭到抵抗。如某縣有群眾舉報當(dāng)?shù)貜V播電視臺播放非法影片，文廣新局依法派人到臺里查處，結(jié)果引發(fā)了局臺之間一場空前的大沖突，最后，當(dāng)?shù)匦麄鞑块L出面調(diào)停，并借此宣布今后凡文廣新局派人到臺里檢查，必須事先經(jīng)得宣傳部同意，致使依法監(jiān)管無法實施。此外，在日常工作中，由于一個層級同時存在著局臺兩個廣播電視主體，互相之間又普遍缺乏通氣協(xié)調(diào)機(jī)制，不同主體之間開會撞車、出差扎堆等現(xiàn)象也時有發(fā)生，弄得基層臺站十分為難。有趣的是，現(xiàn)在局里常常感慨廣電體制不順，覺得對臺的管理無從下手，無法作為，而臺里也不時抱怨廣電體制不順，覺得局里是在無事找事

13、，多管閑事。政府監(jiān)管徒有空名。在傳統(tǒng)體制下，國家對廣播電視播出機(jī)構(gòu)的管理，主要是通過各級政府主管部門來組織實施的，而在改革以后，特別是在播出機(jī)構(gòu)序列轉(zhuǎn)移、規(guī)格提升、地位提高的情況下，傳統(tǒng)的廣播電視管理關(guān)系就發(fā)生了重大的調(diào)整和變化。目前，盡管省以下政府廣電主管部門仍然存在，但管理職能基本虛化、管理力量嚴(yán)重削弱、管理手段明顯減少，特別是對臺的行政管理關(guān)系已經(jīng)名存實亡。局機(jī)關(guān)既沒有多少實質(zhì)性的管理工作可以去做，也沒有多少規(guī)定性的監(jiān)管職能能夠履行。有關(guān)廣電方面的日常工作，大多只是“參會聽講、文件傳閱、信息轉(zhuǎn)達(dá)、審核蓋章”，而且往往只能聽過算過、看過算過、轉(zhuǎn)過算過、蓋過算過，其他的就無能為力了。主要的新

14、聞宣傳工作，現(xiàn)在各地大多歸口當(dāng)?shù)攸h委宣傳部來領(lǐng)導(dǎo)和管理，局里既不參加有關(guān)新聞宣傳的例會，也不組織有關(guān)新聞宣傳的活動，自然不再承擔(dān)新聞宣傳的管理職能。在新體制下，局臺是資質(zhì)相等的同級機(jī)構(gòu)，局對廣播電視播出機(jī)構(gòu)的所謂管理，實際上是利益完全超脫且無任何實質(zhì)內(nèi)容的管理。有關(guān)會議局里參加的，臺里也都參加了；有關(guān)文件局里發(fā)到的，臺里也都發(fā)到了；有關(guān)請示事項局里可報送的，臺里也可報送了。許多工作由臺里直接向上級和有關(guān)方面請示匯報，倒還迅速有效，硬要報經(jīng)局里則反而增加了中間環(huán)節(jié)，降低了辦事效率。因此，在現(xiàn)有模式下，國家政府有關(guān)廣播電視政策法令的貫徹落實，靠的不是各級行政主管部門的依法監(jiān)管，而是各個廣播電視播出

15、機(jī)構(gòu)的自覺執(zhí)行。局要對臺實施監(jiān)督管理，既不可能，也無必要。而在不能真正履行監(jiān)管職能的情況下，局的存在實際上是多余的。面對這樣的廣電體制和運(yùn)行機(jī)制，許多工作在第一線的同志都深感迷惘和困惑。歸結(jié)起來，主要有以下幾個方面： 一我國廣播電視體制改革的目標(biāo)模式究竟是什么？目前試點地區(qū)所建立起來的廣播電視體制，究竟是基層廣播電視體制改革的終極目標(biāo)，還是過渡樣式？如果是終極目標(biāo)，那么這個體制如何進(jìn)一步理順？相關(guān)的問題怎么解決？如果是過渡樣式，那么過渡期該有多長？下一步究竟怎么改？應(yīng)該朝什么方向改？也就是說，廣播電視體制究竟要改到哪里去？改成什么樣子？這是各地改革中必須明確的一個首要問題。目前，部分試點地區(qū)已

16、經(jīng)改了，而全國絕大多數(shù)地區(qū)還是老樣子，廣電系統(tǒng)實際上出現(xiàn)了兩種體制并存的局面，今后怎么辦？這也是有關(guān)方面必須面對并解決的一個問題。二在強(qiáng)調(diào)依法治國的今天，廣播電視的體制改革是否需要依法？如以廣播電視播出機(jī)構(gòu)設(shè)立主體問題為例，1997年9月1日起施行的廣播電視管理條例國務(wù)院令第228號第二章第十條規(guī)定：“廣播電臺、電視臺由縣、不設(shè)區(qū)的市以上人民政府廣播電視行政部門設(shè)立”。浙江省第八屆人大常委會通過，并于1997年8月1日起施行的浙江省廣播電視管理條例第六條第3款規(guī)定：“各級廣播電視行政管理部門的職責(zé)”是“領(lǐng)導(dǎo)本級廣播電視臺，組織廣播電視的宣傳”。1991年由當(dāng)時廣播電影電視部發(fā)布施行的有線電視管

17、理暫行方法廣電部第5號令第二章第七條規(guī)定：“行政區(qū)域性的有線電視臺、有線電視站，一律由本行政區(qū)域廣播電視行政管理部門開辦?！?994年由原廣播電影電視部發(fā)布施行的有線電視管理規(guī)定廣播電影電視部第12號令第二章第8條規(guī)定：“行政區(qū)域性的有線電視臺，由當(dāng)?shù)貜V播電視行政管理部門設(shè)立?！庇蓢覐V播電影電視總局發(fā)布并于2002年4月30日起實施的有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)安全管理方法國家廣電總局第13號令第一章總則第三條規(guī)定：“地方各級廣播電視行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)的安全管理工作?！睍r至今日，這些法規(guī)規(guī)章仍然未被廢止，應(yīng)該是完全有效而且必須遵照執(zhí)行的，但目前的改革舉措?yún)s使它們都成了一

18、紙空文。在這樣的情況下，廣播電視的體制改革究竟是應(yīng)該讓法規(guī)規(guī)章服從于現(xiàn)實，還是讓現(xiàn)實服從于法規(guī)規(guī)章呢？如果是讓法規(guī)規(guī)章服從于現(xiàn)實，那么就應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有模式，及時修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章，使之于現(xiàn)實狀況相適應(yīng)；如果是讓現(xiàn)實服從于法規(guī)規(guī)章，那么就應(yīng)該根據(jù)法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，及時糾正現(xiàn)實改革的偏差，使之不與法規(guī)規(guī)章相抵觸。從而使法規(guī)規(guī)章的規(guī)定與現(xiàn)實的體制模式統(tǒng)一起來，防止不應(yīng)有的矛盾和尷尬。三在強(qiáng)調(diào)“政事分開、管辦別離”的情況下，在局臺分設(shè)，且不相隸屬的體制下，廣播電視工作的管與辦究竟應(yīng)該如何區(qū)分？由誰來區(qū)分？管由誰來管，運(yùn)用什么手段來管？辦由誰來辦，通過什么途徑來辦？管辦之間誰來溝通？誰來協(xié)調(diào)？等等，都是實踐中

19、需要具體明確的問題。實際上，要對廣播電視的所有工作都區(qū)分管與辦，并按照局臺之間管與辦的分工來分配和安排工作，是一件十分困難的事情。如各地正在組織實施的新時期廣播電視“村村通”工程，究竟是管還是辦？哪些是管哪些是辦？由局里來組織實施還是由臺里來組織建設(shè)等？就是現(xiàn)實工作中必須厘清的一個問題。其他工作其實也一樣。一般來說，在現(xiàn)有模式下，管辦能夠明確區(qū)分的工作，落到起來就比較容易；管辦難以明確區(qū)分的工作，落實起來就比較困難；而既要管又要辦的工作，落實起來就會互相推委和扯皮。今后，在具體的廣播電視工作中，誰來做經(jīng)常性的管辦區(qū)分工作，并分別交由局和臺來實施呢？四新體制下的局與臺究竟是什么關(guān)系？當(dāng)?shù)氐牟?、局、臺在廣播電視上究竟分別處于什么地位，承擔(dān)什么職能？工作關(guān)系應(yīng)該如何處理？工作流程應(yīng)該如何設(shè)計？工作秩序應(yīng)該如何建立？應(yīng)該說，改革以后，局臺是不同序列、不相隸屬的兄弟單位，互相之間沒有傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也沒有行業(yè)上的管理與被管理關(guān)系。當(dāng)?shù)匚膹V新局作為政府序列的一個部門，要對已屬黨委系統(tǒng)的廣播電視播出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，既不合適，也不可能。硬要文廣新局來管