權力的公共性與“參與式民主社會”的形成

1、權力的公共性與“參與式民主社會”的形成田飛龍【學科分類】中國憲法【寫作年份】2007年【正文】十七大注定的是一個結論，但更重要的是一個開始。在冒昧解讀報告正文之前，我們必須先覓尋到一副歷史的眼鏡。如果我們稍具歷史眼光，便很容易發(fā)現(xiàn)1840年以來的社會變遷與以往的不同。以往的王朝更替往往起因于內部暴政，新王朝奠基之后往往采取輕徭薄賦、修養(yǎng)生息的基本國策，但在政治體制和社會目標上較多保守。1840年以來則不同，政權更替受到外來侵略的深刻影響，文化根基受挫，故需要重建的就不僅是一個新的政權形式，還包括一種新的社會和新的文化。于是，中國的整個現(xiàn)代化必然超越政治革命，而同時包含了深刻的社會革命與文化革命

2、。在這百年屈辱、半百年復興的整體歷史過程中，對權力公共性的認識和個體意志的尊重逐漸成為中國一切現(xiàn)代化事業(yè)的觀念基礎。于是，十七大報告中具體承認了權力的公共性。在報告第六部分“堅定不移發(fā)展社會主義民主”的第四段，有這樣一句話“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。”這樣的表述似乎早已出現(xiàn)在1982年憲法之中，但十七大報告的貢獻在于將其中的民主與共和精神具體化了，即“從各個層次、各個領域擴大公民有序的政治參與”。這是一種很重要的變化，它表明作為抽象政治概念的“人民”開始獲得能動的生命，開始解脫“神圣

3、”的束縛，在“各個層次、各個領域”參與到具體的涉及自身利益和公共利益的政治法律過程中去。權力的公共性不僅可以用來解釋一切現(xiàn)代國家的合法性基礎，還可以直接推導出公民的參與權。這是一個在現(xiàn)代逐漸興起的“參與式民主”，它建立在對代議制民主局限性的深刻認識之上，主張在廣泛的國家與社會治理中引入公眾參與的機制，讓利益相關的主體在一個既定的法律程序框架內進行利益與意見的溝通、對話、表達與決定，使國家與社會決策獲得一個更加豐富的信息基礎和更加理性化的結果預期。這也是“中華人民共和國”中“共和”二字的核心內涵。因此，十七大報告立足的“權力的公共性”的具體化指向，實際上是為了建立一個“參與式民主社會”，使人民真

4、正實現(xiàn)“當家作主”，使社會主義民主更加豐富和實質地發(fā)展。作為一個民主范疇的行動綱領，十七大報告具體提供了建設“參與式民主社會”的基本思路，這集中體現(xiàn)在報告第六部分第（一）項：“要健全民主制度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權?！薄巴七M決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！蓖瑫r，在同一部分第（五）項明確提出了行政管理體制改革“決策科學”的目標。值得注意的是，這里指涉的“社會主義民主”具有豐富的內涵，既包括基本的

5、代議民主（即人民代表大會制度）的完善，也包括以公共政策過程為中心的“參與式民主”的創(chuàng)新和實踐?！皡⑴c式民主”即為社會主義民主形式豐富化的表現(xiàn)，也是決策科學化的內在要求，更是“參與式民主社會”形成的基本機制。報告明確要求在制定法律法規(guī)和公共政策過程中增強決策透明度和公眾參與度，并建立聽取意見制度。這里實際包括了議會立法過程的參與民主和行政過程的參與民主兩個基本方面。由于議會立法過程的代議特征及其基本程序邏輯，公眾參與主要起到信息收集和民意調查的功能，對立法的直接影響有限，更大的影響還需依賴選舉民主。但行政過程中公眾參與卻存在巨大的空間和價值。由于現(xiàn)代社會發(fā)展的復雜性，代議機構沒有能力回應社會豐富

6、的法律和權利需求，以及無法為日益復雜和技術化的現(xiàn)代行政提供具體指令。在此背景下，代議民主的局限性凸顯，其只能完成基本的法律制定，而不得不把大量的立法權力授予行政機關行使。同時，傳統(tǒng)的司法也無力應對日益增加的大量社會糾紛，司法權也出現(xiàn)向行政機關“委任”的趨勢。于是，現(xiàn)代民主體系便在代議民主之外創(chuàng)生了以“利益代表”為模型的參與式民主。行政自由裁量權大量存在的基本社會事實，以及立法權與司法權向行政機關部分轉移的法律事實，使得傳統(tǒng)“執(zhí)行性”的行政過程日益具有了政治過程的基本要素和特征。行政過程的政治化客觀上需要將權利元素特別是程序權利元素同時引入，以造成行政過程中“權利制約權力”的新格局和平衡狀態(tài)。盡

7、管我們的代議民主還不成熟，行政系統(tǒng)也沒有完成現(xiàn)代轉型，但我們整體現(xiàn)代化過程所遭遇的基本問題與西方是同質的。而且，正因為代議立法的不成熟、司法的不成熟，客觀上要求我們在一個相當?shù)臅r期還不能把民主與法治的全部希望都寄托在這兩大權力系統(tǒng)之上。也因此，“參與式民主”在中國要解決的核心問題就自然地指向行政過程的民主化。有序和有效的公眾參與，不僅提供行政過程的合法性，而且提供行政的效率和質量。十七大報告關于參與民主和公共決策的科學邏輯正可以通過現(xiàn)代民主的基本原理得到證明。綱領和原理之后，重要的是具體的制度建構及行動?！皡⑴c式民主社會”需要一些基本的制度條件。作為參與的基礎性制度，政府信息公開和社會的利益組

8、織化必須逐步得到實現(xiàn)。政府信息公開條例的出臺，表明了一種陽光政府和透明政府的可能性。借助與決策有關的豐富的信息，理性的公眾在參與中將獲得更有效的思考和選擇，參與將更富有意義。為解決利益代表公平性的問題，社會各階層的組織化權利和程度應該得到法律的承認和提升。在復雜交涉和利益博弈的社會，個人的參與能力有很大局限，組織化的參與可以彌補特定弱勢群體的知識與行動能力的歷史性欠缺。在諸多的弱勢群體中，農民及具有農民身份的農民工在國家民主和城市民主過程的參與能力一直較弱，重要的原因就是其組織化程度很低，而且組織過程遭遇體制性障礙。就像城市在政府之外存在民眾團體一樣，農民也應該在村委會及鄉(xiāng)政府之外有自己的利益

9、組織。十七大報告明確提出了城鄉(xiāng)選舉權平等化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一元化發(fā)展的目標，這正要求農民在組織化水平和政治參與程度上需要逐步與城市接近。組織平等和參與平等對于整體上推進中國的政治平等具有深遠意義。我們知道，聲音本身就是力量，這種力量就來自組織化。在參與的基礎性制度之上，我們還需要建立參與的程序性制度，即十七大報告“有序參與”的要求。提供法律上的程序制度，一是將公民的程序參與權利以法律的形式確定下來，在法律上為公眾的參與“充權”；二是保證參與的理性化和有效性，使得信息和利益交涉能夠有一個集中表達的形式，避免信息性障礙導致參與受挫。就行政過程而言，我們需要制定一部行政程序法，以法典化的形式將我國改革

10、開放以來各地豐富的公眾參與經(jīng)驗、各部門行政法規(guī)定的行政程序的共同制度、理論上成熟的行政程序的基本原則、行政程序“最低限度”的公正標準、行政程序責任制度及司法審查基本標準等作出通則性規(guī)定。同時，考慮到中國行政傳統(tǒng)的悠久歷史及各地區(qū)之間的不平衡，法典不宜規(guī)定過細，需要給地方留出“最低限度”公正標準之上的制度學習、實驗、創(chuàng)新和競爭空間。此外，司法審查的強化對于參與式民主具有重要的保障意義。行政過程的公眾參與建設對于實現(xiàn)十七大的“擴大社會主義民主”、“擴大有序政治參與”、促進“決策科學化”和行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造具有探索性和示范性的意義。如果實踐可行，公眾參與的基本理念和制度將可以擴展至豐富的基層民主、

11、校園治理、小區(qū)治理等領域，從而使中國的民主更具豐富性、建設性和系統(tǒng)性。當然，我無意排除或貶低十七大報告在民主體系上對于選舉民主和代議民主的重視，而是著意指出在轉型社會和現(xiàn)代行政國家雙重約束下，參與式民主對于擴展民主形式、豐富民主內涵及推進社會和諧中的獨特作用。社會和諧依賴于社會創(chuàng)新與社會發(fā)展，而后者又依賴于個人人格的的社會尊重與社會展示。這樣便可激活個體長久低迷的主體意識和創(chuàng)造精神，使其以參與的形式貢獻于中國的政治與社會發(fā)展，并在相應的過程中獲得自我實現(xiàn)。在觀念上，社會發(fā)展依賴于每一個個體的意識自覺和自我實現(xiàn)，最能體現(xiàn)和促進個體自覺與自我實現(xiàn)的正式一個開放、寬容和理性的“參與式民主社會”。在制度上，公眾參與的制度化及其經(jīng)驗積累首先需要行政過程的程序化改造，這是