我國農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給問題研究綜述

1、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給問題研究綜述             隨著我國加入世貿(mào)組織和經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)一步發(fā)展，“三農(nóng)問題”日益凸現(xiàn)。這就要求政府更加關(guān)注農(nóng)民利益，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給狀況，推動(dòng)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”宏偉目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。本文以我國農(nóng)村公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)與問題為主線，對當(dāng)前的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了初步的梳理，并提出了農(nóng)村公共產(chǎn)品合理化供給的政策設(shè)計(jì)。    一、農(nóng)業(yè)的發(fā)展凸現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的重要

2、性    我國加入世貿(mào)組織，使我國的農(nóng)業(yè)面臨著嚴(yán)峻的國際競爭。雖然有“綠箱”、“黃箱”政策的支持，但從我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀層面上看，“三農(nóng)”問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)更進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”，也將在很大程度上影響著我國“和諧社會(huì)”的最終實(shí)現(xiàn)。其中，加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民增收的關(guān)鍵因素。近幾年，不僅是相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，國家各級政府尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)也都對農(nóng)村公共服務(wù)問題予以極大關(guān)注。繼19821986年中央連續(xù)五年發(fā)布關(guān)于農(nóng)業(yè)的“一號文件”，時(shí)隔18年之后，“三農(nóng)”問題再次成為2004、2005年中

3、央“一號文件”的主要內(nèi)容。    農(nóng)業(yè)，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)特征和生產(chǎn)的特殊性決定了其自身的弱質(zhì)性。這一點(diǎn)在我國表現(xiàn)得更為突出：我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源匱乏，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力較差，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)不高，農(nóng)村市場體系和社會(huì)化服務(wù)體系很不完善。隨著我國加入世貿(mào)組織和經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)一步發(fā)展，“三農(nóng)”問題日益凸現(xiàn)，一方面要求政府必須調(diào)整農(nóng)業(yè)政策，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持和保護(hù)，為農(nóng)業(yè)的再生產(chǎn)提供必需的外部條件，以提高農(nóng)業(yè)的盈利能力。另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求形勢也發(fā)生了變化。在我國構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中，“農(nóng)民不僅需要政府提供各種政策支持，幫助他們適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，

4、擺脫經(jīng)濟(jì)上的貧困；而且更需要政府進(jìn)行制度安排，給廣大農(nóng)民以真正的國民待遇，只有這樣，農(nóng)民才能以平等的身份與地位參與全面小康社會(huì)建設(shè)”。    二、農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀    具體說來，農(nóng)村純公共產(chǎn)品包括農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和信息系統(tǒng)、農(nóng)村義務(wù)教育等。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村水利設(shè)施、廣播電視、農(nóng)村道路建設(shè)等。    從制度層面看，制度外供給是我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的最鮮明的特點(diǎn)。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，我國基層政府普遍面

5、臨制度內(nèi)財(cái)政收入不足的困境，因此“只能尋求公共物品制度外供給，采取靈活控制稅收與自籌的邊界、積極舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、采用民間供給等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取公共物品供給成本的激勵(lì)方式，同時(shí)通過自籌、集資的渠道采取各種變通手段來分?jǐn)偣参锲饭┙o的成本”。制度外公共產(chǎn)品的供給具有供給決策的自上而下，多元供給的缺乏規(guī)范，成本分?jǐn)偟睦弁诵?yīng)。    當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給存在的問題：    1.農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。公共產(chǎn)品的最佳供給規(guī)模，是消費(fèi)者的邊際支付意愿之和等于生產(chǎn)單位公共產(chǎn)品的邊際成本。我國農(nóng)村

6、公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出總體不足的狀況，雖然我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，但是多年來國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資不足，農(nóng)村大部分人口未能享受醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障。“由村集體以私人形式供應(yīng)的公共產(chǎn)品，也因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益低下、大部分農(nóng)戶收入較低等原因缺乏資金，供給極其有限，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足?！备母镩_放后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然擁有一定的財(cái)權(quán)，但更多的是要承擔(dān)向農(nóng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，制度外公共產(chǎn)品供給體制使基層政府因資金的不足而不斷增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的費(fèi)用向農(nóng)民的轉(zhuǎn)嫁，變相地增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平也是農(nóng)民增收的一條重要途徑。   

7、60;2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。在政治目標(biāo)最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大化的激勵(lì)下，對于能增加政府社會(huì)福利和官員政績的一些公共產(chǎn)品供給上，呈現(xiàn)出一種過高的超過農(nóng)民需求度和實(shí)際承受能力的供給熱情。而另一方面，對提高農(nóng)民素質(zhì)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等，則供給短缺，不僅損害了農(nóng)民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)發(fā)展。從某種意義上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的不合理也是現(xiàn)階段增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要原因。    另外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的不合理還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。

8、    3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分不清，供給主體錯(cuò)位、缺位。地方各級政府之間以及政府與村民自治組織之間，公共產(chǎn)品供給的權(quán)責(zé)劃分不明晰、交叉重疊嚴(yán)重，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的缺位或錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等責(zé)任，不僅加劇了基層政府財(cái)政的緊張狀況，也加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。    4.農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制缺失，供給效率低下。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)并不能完全滿足農(nóng)民的需求，即供給結(jié)構(gòu)不合理，造成公共產(chǎn)品供給效率低下，反而浪費(fèi)了有限的鄉(xiāng)村財(cái)力資源。  &

9、#160; 5.農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政進(jìn)一步惡化，加上與之配套的一系列相關(guān)措施“未能及時(shí)跟進(jìn)，國家通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財(cái)政支持難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)政資金缺口，造成農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的進(jìn)一步運(yùn)轉(zhuǎn)困難。”    三、農(nóng)村公共產(chǎn)品合理化供給的政策設(shè)計(jì)    綜觀現(xiàn)有的研究成果，多數(shù)學(xué)者都力圖較為完整地對農(nóng)村公共產(chǎn)品的合理化供給進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，盡管各家所言具體表述不同，角度各異，但主要可以綜合為以下幾方面的建議：  

10、0; 1.明確界定不同層級政府的職能范圍。明確劃分各層級政府和農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大地方政府的財(cái)政自主權(quán)，特別是改革完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以保證地方政府特別是貧困落后地區(qū)的供給能力。政府公共職能必須以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公正與平等為轉(zhuǎn)移，以構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系為改革取向。各級政府尤其是中央和省級政府應(yīng)加大在農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支出，加速農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這樣，既可以增加向農(nóng)民提供更多的公共物品，同時(shí)也是保障農(nóng)民公民權(quán)的題中應(yīng)有之義。    2.提高農(nóng)民的組織化程度，建立有效的農(nóng)民利益和需求表達(dá)機(jī)制。加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，推進(jìn)

11、農(nóng)村專業(yè)合作組織的發(fā)展。世貿(mào)組織協(xié)議中關(guān)于農(nóng)業(yè)支持的“綠箱”政策和2004年中央“一號文件”，都為農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展提供了有利的契機(jī)。村民自治，作為國家溝通民眾的自治性團(tuán)體，關(guān)鍵在于村委會(huì)要增強(qiáng)其代表農(nóng)民的組織能力，成為農(nóng)民的公共服務(wù)代言人。這些都要依賴于自身組織職能的完善和能力的提高，而不能把村委會(huì)僅僅當(dāng)成一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。    3.在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給中引入市場機(jī)制，拓寬籌資渠道。公共服務(wù)的性質(zhì)具有相對性，影響一種服務(wù)是否屬于公共服務(wù)的因素是非常多的，雖然從理論上比較容易分辨公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)和私人服務(wù)，但是在實(shí)際操作的過程中應(yīng)根據(jù)具體情況來判斷某一種服務(wù)的性質(zhì)。目前，在農(nóng)村公共服務(wù)體系不健全、服務(wù)市場秩序混亂、服務(wù)效率低下就與缺乏公共服務(wù)性質(zhì)的界定機(jī)制，政府沒有對服務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行明確區(qū)分具有密切的關(guān)系。    西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共產(chǎn)品非排他性、非競爭性的基本特征，決定了在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域政府提供的必要性。一般說來，純公共產(chǎn)品可以由政府公共提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以通過政府補(bǔ)貼的方式，由政府和私人混合提供。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以在政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小進(jìn)行集資生產(chǎn)，或者