兩型社會(huì)建設(shè)與環(huán)境法律制度創(chuàng)新

1、    兩型社會(huì)建設(shè)與環(huán)境法律制度創(chuàng)新-以長(zhǎng)株潭城市群為視角發(fā)布日期：2010-03-13    文章來(lái)源：北大法律信息網(wǎng) 【摘要】環(huán)境法律制度對(duì)于兩型社會(huì)建設(shè)具有重要性。長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)建設(shè)面臨著巨大的環(huán)境壓力和制度缺陷，這要求其進(jìn)行環(huán)境法律制度創(chuàng)新，突破制度障礙，為促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好提供制度支撐。環(huán)境法律制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)滿足一定要求，在現(xiàn)階段，長(zhǎng)株潭城市群創(chuàng)新的重點(diǎn)在于促進(jìn)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)機(jī)制和關(guān)鍵領(lǐng)域的突破機(jī)制。 【英文摘要】Environmental legal system has signif

2、icance to construct Two-oriented Society. The construction of Two-oriented Society of city group of Chang-Zhu-Tan is confronted with the gigantic environment pressure and system defect, which requires that it carries out the innovation of environmental legal system and the breakthrough of system obs

3、tacle to provide the system sustentation for boosting resource economy and environment friendship. The innovation of environmental legal system ought to satisfy certain condition. In the present stage, the innovative priority of city group of Chang-Zhu-Tan lies in basis mechanism promoting energy re

4、sources economy and protection of ecological environment and breakthrough mechanism on the key area. 【關(guān)鍵詞】?jī)尚蜕鐣?huì)；環(huán)境法律制度；創(chuàng)新；長(zhǎng)株潭城市群 【英文關(guān)鍵詞】Two-oriented Society; environmental legal system; innovation; city group of Chang-Zhu-Tan 【寫作年份】2009年  【正文】 一、環(huán)境法律制度對(duì)兩型社會(huì)建設(shè)的意義 黨的十七大報(bào)告指出，“堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道

5、路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展。”同時(shí)，報(bào)告還指出，“必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制?！?可見，建設(shè) “兩型社會(huì)”是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。 我國(guó)提出建立兩型社會(huì)的目標(biāo)不是偶然的,我國(guó)的環(huán)境與資源狀況惡化趨勢(shì)明顯:第一,資源利用效率明顯偏低,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放。第二,近年來(lái)資源需求增長(zhǎng)加快,資源約束矛盾

6、不斷加大。中國(guó)的資源總量居世界第三位,但是人均資源占有量是世界第53位,僅為世界人均占有量的一半。第三,環(huán)境污染嚴(yán)重,并沒有擺脫先污染后治理的老路。比較嚴(yán)重的環(huán)境污染造成了高昂的經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本,目前已經(jīng)存在著環(huán)境“透支”,大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP 的3%7% , 并對(duì)公眾健康產(chǎn)生明顯的損害。1我國(guó)的環(huán)境資源狀況已經(jīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅，因而我們有必要重新考慮人類的生產(chǎn)方式和生活方式。 兩型社會(huì)建設(shè)的核心就是完善有利于能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制。在這其中，環(huán)境法律制度的重要性不言而喻。 首先，環(huán)境法律制度的理念與兩型社會(huì)的理論是一致的。

7、環(huán)境法是以可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值的法，它要求環(huán)境資源不僅要滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害，其目標(biāo)在于使人類從過去以犧牲環(huán)境和資源為代價(jià)謀求社會(huì)發(fā)展的模式轉(zhuǎn)換到人與自然和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式。這與兩型社會(huì)提出的“資源節(jié)約、環(huán)境友好”理念是契合的。正因?yàn)檫@種自然的契合，作為上層建筑一部分的環(huán)境法，必然對(duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)具有深刻的指導(dǎo)意義。 其次，環(huán)境法律制度是實(shí)現(xiàn)兩型社會(huì)的重要保障。要實(shí)現(xiàn)人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，就必須明確環(huán)境產(chǎn)權(quán)與資源的權(quán)利歸屬，環(huán)境容量和能源資源的定價(jià)機(jī)制就必須是建立在短期利益與長(zhǎng)期利益、個(gè)體利益與公共利益、局部利

8、益與整體利益、經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益的綜合考慮之上，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行就必須防止低水平重復(fù)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，資源環(huán)境利用必須公開透明，環(huán)境資源消費(fèi)也必須合理適當(dāng)，防止污染和浪費(fèi)。這都需要環(huán)境法律制度的引導(dǎo)和保障。而要保護(hù)包括環(huán)境公共利益在內(nèi)的各方環(huán)境權(quán)益，確保公眾的環(huán)境民主和參與，維護(hù)人類與自然之間的和諧均衡，也需要環(huán)境法律制度的明確與建設(shè)。 最后，環(huán)境法律制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)兩型社會(huì)的重要途徑。兩型社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)涉及生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的根本性變革，它不可能依靠市場(chǎng)規(guī)律自然演化, 而是需要不斷的制度推進(jìn)。環(huán)境問題具有外部性, 解決這一問題就是要將市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的負(fù)外部性的成本內(nèi)部化以降低污染的排放和資源的濫用,

9、并將正外部性的收益內(nèi)部化, 使具有正外部性的環(huán)境友好產(chǎn)品和服務(wù)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)的供給水平, 以恢復(fù)市場(chǎng)的優(yōu)化資源配置功能。2要解決資源配置和環(huán)境污染問題，就必須建立良性的創(chuàng)新機(jī)制，通過制度創(chuàng)新來(lái)構(gòu)建有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。只有通過不斷發(fā)展環(huán)境法律制度，才能為兩型社會(huì)的構(gòu)建提供更有利的制度保障。因?yàn)樵诮ㄔO(shè)兩型社會(huì)的過程中, 必然會(huì)出現(xiàn)許多新的環(huán)境保護(hù)和資源利用問題, 同時(shí)又有許多新的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要開拓, 需要不斷去探索環(huán)境保護(hù)和資源利用的新方法。這種環(huán)境法律制度的創(chuàng)新有利于在環(huán)境與資源管理實(shí)踐、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)方面發(fā)揮積極的作用，從而推動(dòng)兩型社會(huì)的建設(shè)。 二、長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)建設(shè)面臨的環(huán)境壓力和制

10、度缺陷 （一）環(huán)境壓力 長(zhǎng)株潭城市群于2007年12月被批準(zhǔn)為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型建設(shè)(簡(jiǎn)稱兩型社會(huì)建設(shè))綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。國(guó)家發(fā)改委在批準(zhǔn)通知中強(qiáng)調(diào):要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,從實(shí)際出發(fā),根據(jù)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求,全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革,在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破,大膽創(chuàng)新,盡快形成有利于能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào),切實(shí)走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路,為推動(dòng)全國(guó)體制改革、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用。3 因此，長(zhǎng)株潭城市群兩型社會(huì)建設(shè)的核心在于形成

11、有利于資源能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。 長(zhǎng)株潭城市群屬國(guó)家老工業(yè)基地, 環(huán)境資源承載能力制約矛盾突出, 環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的任務(wù)繁重,是我國(guó)工業(yè)化和城市化道路中基本國(guó)情的縮影。長(zhǎng)株潭的農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的矛盾日趨突出。2006年，長(zhǎng)株潭城市群城市化率達(dá)到51，建成區(qū)面積達(dá)到367km2，較2000年增長(zhǎng)3083。長(zhǎng)株潭城市群所屬各級(jí)開發(fā)區(qū)每年平均按2-3平方公里的速度擴(kuò)張，28個(gè)開發(fā)區(qū)每年合計(jì)需求土地56-84平方公里，土地需求大大超出規(guī)劃面積和年度用地指標(biāo)。長(zhǎng)株潭是湖南的能源消耗最大的地區(qū)，占全省的30以上。2006年，株洲、湘潭兩市

12、能源消耗分別為1576和2061噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比全省平均水平1352噸標(biāo)準(zhǔn)煤高出166和524，比全國(guó)平均水平121噸標(biāo)準(zhǔn)煤，分別高出3025和7033。其中，單位規(guī)模工業(yè)增加值能耗分別高達(dá)293和424噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比全省平均水平高出69和547，也大大高于全國(guó)水平。在環(huán)境污染方面，水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染也較嚴(yán)重。(1)區(qū)域水質(zhì)性缺水矛盾突出。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)水的需求不斷增長(zhǎng)，同時(shí)水資源的缺乏和水污染的威脅在不斷加劇。一是工業(yè)的水質(zhì)污染。一些污染匯集湘江，嚴(yán)重威脅三市居民的飲水安全。二是污水的處理率低。2006年全省設(shè)市城市污水處理率為42.7%，比全國(guó)平均水平低133個(gè)百

13、分點(diǎn)。湖南1000多個(gè)城鎮(zhèn)，包括省會(huì)城市長(zhǎng)沙，幾乎沒有對(duì)生活污水進(jìn)行二級(jí)處理，而是直接排入江河湖泊。湖南不缺水，但湖南缺乏干凈的水源已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。(2)垃圾收運(yùn)、處理系統(tǒng)不完善。2006年全省設(shè)市城市生活垃圾無(wú)害化處理率463，低出全國(guó)近10個(gè)百分點(diǎn)，許多城鎮(zhèn)沒有對(duì)生活垃圾規(guī)范化處理，沿道、沿河傾倒，形成垃圾圍城現(xiàn)象，致使居住環(huán)境十分惡劣。(3)空氣質(zhì)量有待改善?？倯腋☆w粒物是湖南省城市空氣中的主要污染物。如省會(huì)長(zhǎng)沙市2006年空氣中二氧化硫的含量較高為每天0082毫克/立方米，空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級(jí)的天數(shù)只有280天。4 在如此大的環(huán)境壓力下，建設(shè)兩型社會(huì)是需要制度保障和推進(jìn)的，但是就

14、目前的情況來(lái)看，由于環(huán)境法律制度上的缺陷，長(zhǎng)株潭城市群的環(huán)境資源形勢(shì)未得到根本好轉(zhuǎn)，發(fā)展的合力尚未形成。 （二）制度缺陷 1、環(huán)境管理體制的分割。由于環(huán)境資源的整體性、生態(tài)性和連鎖性，對(duì)環(huán)境問題的解決需要打破行政管理的條塊分割、行政區(qū)域的各自為政。在長(zhǎng)株潭地區(qū)，長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市環(huán)保部門互不統(tǒng)轄，都只服務(wù)于本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這直接導(dǎo)致長(zhǎng)株潭城市群的資源無(wú)法有效配置、污染無(wú)法有效治理，如對(duì)流經(jīng)三地的湘江重金屬污染，雖然各市均采取了一定的治理措施，但由于上下游考量的重心不同，并未得到有效解決。另外由于環(huán)保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并無(wú)派出機(jī)構(gòu)，城鄉(xiāng)環(huán)境管理脫節(jié)，而農(nóng)村污染問題日益嚴(yán)重，體制上的弊端已經(jīng)影響

15、到城市群農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。 2、環(huán)境保護(hù)手段重行政，輕經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)手段是一種建立在市場(chǎng)機(jī)制上的財(cái)政干預(yù)，是利用經(jīng)濟(jì)制度推進(jìn)環(huán)境政策的一種方式。由于在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在“政府失靈”以及社會(huì)生產(chǎn)和生活對(duì)環(huán)境資源利用的不可避免性，必須選擇適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段，設(shè)計(jì)出建立在市場(chǎng)機(jī)制之上的環(huán)境保護(hù)制度，最大限度地發(fā)揮環(huán)境的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。長(zhǎng)株潭城市群目前的環(huán)境保護(hù)仍然是以行政管理為主，對(duì)于排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸等經(jīng)濟(jì)性手段還欠缺制度性安排，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的生態(tài)安全、基因安全、環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)、綠色壁壘、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保標(biāo)志與認(rèn)證的推廣等問題, 還欠缺準(zhǔn)確定位和提供準(zhǔn)確解

16、決機(jī)制。 3、環(huán)境法律責(zé)任制度不完善，守法成本高，違法成本低。環(huán)境法律責(zé)任制度是保證環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處的閘門，責(zé)任制度不完善，環(huán)境保護(hù)就容易流于形式。目前在長(zhǎng)株潭城市群，對(duì)于政府，由于缺乏明確的以綠色GDP為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和嚴(yán)格的行政問責(zé)制，使得在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法不公和不嚴(yán)現(xiàn)象，一些污染和生態(tài)破壞因?yàn)殛P(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者其他原因受到放任。而對(duì)于企業(yè)，又缺乏明確的環(huán)境社會(huì)責(zé)任體系的約束，加上環(huán)境法律本身在責(zé)任制度上設(shè)計(jì)的缺陷和預(yù)留處罰空間不夠，導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)方面，守法成本高，違法成本低，出現(xiàn)寧愿繳納罰款，也不愿建設(shè)運(yùn)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施現(xiàn)象。 4、公眾參與程度低。環(huán)境質(zhì)量的好壞影響到每一個(gè)人的生活

17、質(zhì)量，兩型社會(huì)建設(shè)也離不開每個(gè)具體的公民，因此公眾參與程度的高低直接決定環(huán)境保護(hù)的成效，直接決定兩型社會(huì)建設(shè)的成功與否。目前在長(zhǎng)株潭城市群，公眾參與環(huán)境保護(hù)的程度還比較低，在環(huán)境決策和管理層面，還缺乏公眾參與的具體程序機(jī)制和規(guī)則，在環(huán)境糾紛解決方面，還缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟的制度引導(dǎo)和對(duì)公眾參與環(huán)境糾紛處理的角色定位。另外，對(duì)于公眾參與的重要載體環(huán)境保護(hù)民間團(tuán)體還處于審慎觀望狀態(tài)，群眾性環(huán)?；顒?dòng)還比較孱弱，還沒有培育出足夠的環(huán)保公民參與意識(shí)和機(jī)制。 5、地方環(huán)境立法不足，出現(xiàn)環(huán)境法律制度操作性差問題。5考慮到我國(guó)的國(guó)情和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境狀態(tài)的不同，我國(guó)的環(huán)境法律在制度設(shè)置層面多原則性的規(guī)定，這需

18、要地方根據(jù)本地環(huán)境保護(hù)的要求，明確可操作性的規(guī)則。但在長(zhǎng)株潭城市群，地方環(huán)境立法相對(duì)較少，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)問題關(guān)注不夠，如對(duì)于排污權(quán)交易所要求的排污總量控制，就缺乏明確的規(guī)則安排，導(dǎo)致排污權(quán)交易無(wú)法在該地真正實(shí)施；對(duì)于大氣污染防治法所規(guī)定的可能影響大氣環(huán)境的項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)估，工商等部門不予辦理相關(guān)證照的規(guī)定缺乏銜接性的規(guī)定而導(dǎo)致該規(guī)定在實(shí)際執(zhí)法中無(wú)法執(zhí)行等。 三、長(zhǎng)株潭城市群環(huán)境法律制度的創(chuàng)新 兩型社會(huì)綜合配套改革是一項(xiàng)任務(wù)非常艱巨的改革，它涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、消費(fèi)模式的改變等社會(huì)生產(chǎn)和生活各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)的改革。而改革實(shí)驗(yàn)的首要任務(wù),是突破體制機(jī)制障礙,為“兩型社會(huì)

19、”建設(shè)提供完善的制度保障。6因此，制度創(chuàng)新對(duì)于兩型社會(huì)建設(shè)是起著決定性作用的。環(huán)境法律制度作為兩型社會(huì)建設(shè)保障的重要內(nèi)容，其制度創(chuàng)新也是促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好的重要支撐。長(zhǎng)株潭的環(huán)境現(xiàn)狀和制度缺陷也表明，環(huán)境法律制度的創(chuàng)新是綜合配套改革的必然。 （一）環(huán)境法律制度創(chuàng)新的基本要求 建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)是一個(gè)系統(tǒng)的法制工程，其環(huán)境法律制度創(chuàng)新的基本要求是： 1、遵循自然規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律, 構(gòu)建制度內(nèi)容。自然規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律,是指自然界和人類社會(huì)中各種物質(zhì)和社會(huì)現(xiàn)象之間內(nèi)在的、本質(zhì)的必然聯(lián)系。它們是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律, 要求人們的活動(dòng)必須符合客觀規(guī)律的要求。自然規(guī)律主要包括生態(tài)演替

20、規(guī)律、生物多樣性規(guī)律。這些自然生態(tài)規(guī)律是人類對(duì)自然的合理利用的“底線”, 是人類與自然相處的“倫理底線”。破壞它, 則構(gòu)成人類的“自然債”, 人類必須有強(qiáng)制機(jī)制予以清償; 破壞它,人類又不予以清償, 大自然就會(huì)以更為猛烈的方式報(bào)復(fù)人類。7因此，環(huán)境法律制度內(nèi)容的確定必須遵循自然規(guī)律，根據(jù)環(huán)境容量和物質(zhì)、能量循環(huán)的要求，來(lái)進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃的編制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)行。同時(shí)，解決環(huán)境資源問題，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律的要求，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)環(huán)境資源開發(fā)利用行為進(jìn)行鼓勵(lì)或限制，如通過排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫葋?lái)促進(jìn)企業(yè)采取有利于環(huán)境保護(hù)的措施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。 2、按照可持續(xù)發(fā)展要求

21、，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局。環(huán)境法律制度要體現(xiàn)綜合決策的要求，確立源頭控制、綜合控制機(jī)制，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把環(huán)境承載力作為重要的要素進(jìn)行考量，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。在制定區(qū)域開發(fā)、城市發(fā)展、生產(chǎn)力布局等重大計(jì)劃和確定重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)組織實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)，考慮對(duì)環(huán)境資源的影響。在制定產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格限制能耗高、資源浪費(fèi)大、污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展。在制訂投資、信貸、財(cái)政、稅收、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，應(yīng)考慮環(huán)境保

22、護(hù)的規(guī)定和要求，避免決策不當(dāng)造成重大環(huán)境損失。 3、尊重公民的環(huán)境民主權(quán)利，鼓勵(lì)公眾參與。人們應(yīng)享有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利、依法參與環(huán)境管理的權(quán)利、對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。就環(huán)境資源而言,最重要的就是保障和鼓勵(lì)群眾涉及資源環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。公眾參與是社會(huì)主義民主的最佳體現(xiàn),而資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與, 是推動(dòng)兩型社會(huì)建設(shè)的最佳動(dòng)力。要獲得資源節(jié)約和環(huán)境友好的效果，就必須在制度建設(shè)中體現(xiàn)這些權(quán)利，充分發(fā)揮公眾的積極性和創(chuàng)造力。 4、體現(xiàn)環(huán)境法律的應(yīng)用性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律制度的系統(tǒng)化和可操作化。兩型社會(huì)建設(shè)要走新型工業(yè)化、新型城市化道路，其環(huán)境法律制度必須是實(shí)在的、

23、成本優(yōu)化的，而非“軟指標(biāo)”和“花瓶”。這要求環(huán)境法律制度的系統(tǒng)化和可操作化。環(huán)境法律制度建設(shè)不僅要相互之間的協(xié)調(diào)和配套制度,還要考慮環(huán)境法律制度與其他法律制度的銜接。環(huán)境法律制度的內(nèi)容明確、權(quán)責(zé)分明、程序清晰，能夠適應(yīng)環(huán)境管理和激勵(lì)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約的需要。 （二）目前長(zhǎng)株潭城市群環(huán)境法律制度創(chuàng)新的基本內(nèi)容 就長(zhǎng)株潭城市群而言，應(yīng)當(dāng)通過綜合配套改革，突破一些體制性障礙，進(jìn)行環(huán)境法律制度創(chuàng)新，優(yōu)化三市資源配置，整合環(huán)境保護(hù)力量，形成發(fā)展合力，為湖南的新型工業(yè)化和城市化提供制度支撐。但我們應(yīng)當(dāng)注意的是，兩型社會(huì)的建設(shè)不是一蹴而就的事情，其順利進(jìn)行，需要不斷的制度創(chuàng)新。因此，在不同的建設(shè)階段，在遵循

24、環(huán)境法律制度創(chuàng)新的基本要求下，環(huán)境法律制度創(chuàng)新有不同的內(nèi)容。目前，長(zhǎng)株潭城市群的兩型社會(huì)建設(shè)還剛剛進(jìn)入起步階段，其環(huán)境法律制度創(chuàng)新應(yīng)重點(diǎn)在于促進(jìn)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)機(jī)制和關(guān)鍵領(lǐng)域的突破機(jī)制。我認(rèn)為，下面這些制度內(nèi)容的創(chuàng)新是目前需要考慮的。 1、管理體制的創(chuàng)新。長(zhǎng)株潭城市群在環(huán)境管理方面應(yīng)當(dāng)拆除行政區(qū)劃壁壘，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理體制。這包括成立區(qū)域性的環(huán)境決策和環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一環(huán)境決策和執(zhí)法力度，避免因行政區(qū)域分隔而帶來(lái)體制弊端。同時(shí)，也包括建立城市群統(tǒng)一的以國(guó)土資源統(tǒng)一規(guī)劃和集約利用機(jī)制、城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制為重點(diǎn)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，全面實(shí)施湘江流域水污染綜合整治，實(shí)現(xiàn)山

25、水城融為一體、人與自然和諧相處的目標(biāo)。另外，在農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行環(huán)保派出機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，探索農(nóng)村環(huán)境管理的新機(jī)制。 2、保護(hù)手段的創(chuàng)新。創(chuàng)新重心在于通過制度建設(shè)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中的作用。這包括，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)和交易的試點(diǎn)，探索利用產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制和市場(chǎng)交易機(jī)制促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)的路徑；強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)杠桿的約束和激勵(lì)作用, 完善財(cái)政、稅收、金融等配套制度, 引導(dǎo)生產(chǎn)、生活方式向資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)變，以清水塘、竹埠港等治理作為突破口，突出抓好重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的生態(tài)化再造；通過確立環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)和環(huán)境基金制度，就本區(qū)域的環(huán)境污染賠償問題開辟新的賠償模式；探索跨城區(qū)、跨市區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，

26、實(shí)行有效的資源交易和生態(tài)補(bǔ)償制度，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平；探索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的手段，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的考核評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行清潔生產(chǎn)制度、綠色產(chǎn)業(yè)制度、綠色采購(gòu)制度、綠色消費(fèi)制度、綠色證券制度、綠色金融制度、廢物回收利用制度和生態(tài)激勵(lì)制度的建設(shè)。 另外，環(huán)境保護(hù)是一種科學(xué)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，無(wú)論是環(huán)境污染治理還是資源的節(jié)約利用，都離不開科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，因而為環(huán)境工作服務(wù)的立法必須建立在科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上。保護(hù)手段的創(chuàng)新，也包括鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，建立環(huán)境科技研究與開發(fā)的激勵(lì)和扶持機(jī)制，建立環(huán)保設(shè)施自動(dòng)化監(jiān)控和社會(huì)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。 3、責(zé)任制度的創(chuàng)新。就政府而言，建立完善的行政問責(zé)制，解決環(huán)境行政執(zhí)法不嚴(yán)和不公問題，實(shí)行

27、以綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制，解決環(huán)境保護(hù)過程中的行政干預(yù)問題。就企業(yè)而言，通過發(fā)布指南和規(guī)范性文件，明確企業(yè)的環(huán)境社會(huì)責(zé)任, 提高其違法成本，從經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任兩個(gè)角度促進(jìn)企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，提高環(huán)境資源利用水平。在責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面，可以探索環(huán)境押金、生態(tài)恢復(fù)、部分派出危害、代替排除危害賠償?shù)戎贫取?4、公眾參與制度的創(chuàng)新。首先，應(yīng)當(dāng)滿足公眾了解周圍環(huán)境狀況的需求，細(xì)化政府和企業(yè)的環(huán)境信息披露制度、公眾環(huán)境信息的查詢和獲取制度，發(fā)揮政府和民間中介機(jī)構(gòu)在信息的收集和溝通方面的橋梁作用。其次，通過制度創(chuàng)新，給與公眾參與環(huán)境決策、執(zhí)法和司法的管道，組建由政府、企業(yè)和公眾聯(lián)合組成的環(huán)境監(jiān)督隊(duì)伍, 監(jiān)督政府、企業(yè)遵守環(huán)境法規(guī)。最后，承認(rèn)環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)中的作用，推動(dòng)不同領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的成立，引導(dǎo)環(huán)保團(tuán)體開展活動(dòng)，培育公眾參與意識(shí)。 5、地方環(huán)境立法制度的創(chuàng)新。兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū),在既有立法體制下, 有立法權(quán)的人大和政府均可以依照具