關(guān)于煙草產(chǎn)業(yè)政策的幾點思考

1、關(guān)于煙草產(chǎn)業(yè)政策的幾點思考        xx中煙工業(yè)公司 摘要：在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，世界各國都在根據(jù)自己的國情調(diào)整各自的產(chǎn)業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經(jīng)濟和積極融入世界經(jīng)濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，特別是近年來發(fā)生了深刻的變化。以貫徹落實57號文件為標志，煙草行業(yè)改革與發(fā)展正在進入一個新的階段，面對新的形勢，必須高度重視產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用，密切關(guān)注新形勢下我國產(chǎn)業(yè)政策的新走向，理清煙草產(chǎn)業(yè)政策的主要原

2、則，在堅持完善煙草專賣法和靈活適從“wto和who規(guī)則”的基礎上，引導和促進煙草產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：煙草 產(chǎn)業(yè)政策 思考國家局領導最近幾次強調(diào)指出，國家局、總公司和省級局、省級公司機關(guān)工作人員，尤其是各級領導干部，要把加強政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當前要高度重視和加強產(chǎn)業(yè)政策的研究。在煙草行業(yè)深入學習和貫徹落實57號文件，改革與發(fā)展進入新階段的形勢下，國家局領導高屋建瓴及時提出加強產(chǎn)業(yè)政策研究，對于行業(yè)上下理清思路、把握全局、明確方向、統(tǒng)一思想、抓住重點具有重要的現(xiàn)實意義，對于全行業(yè)積極研究探討如何走出符合中國煙草實際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實力必將產(chǎn)生積

3、極而深遠的影響。一、高度重視產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題解決的重要操作性作用煙草行業(yè)作為國家壟斷產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展方向和實施操作都要受到政策層面不同于其它行業(yè)的調(diào)控。產(chǎn)業(yè)政策作為一種經(jīng)濟調(diào)控手段和重要的政策工具，就是與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的規(guī)劃、引導、促進、調(diào)整、保護、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當·斯密1776年發(fā)表國富論以來，就引起經(jīng)濟學家們的強烈興趣。二次世界大戰(zhàn)以后，日本、美國、英國都成功地運用產(chǎn)業(yè)政策促進了經(jīng)濟的發(fā)展，我國從20世紀80年代開始引入產(chǎn)業(yè)政策這個概念，1988年國務院授權(quán)國家計委（現(xiàn)發(fā)改委）成立產(chǎn)業(yè)政策司，形成了研究、組織、制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的組織體系，并頒布了產(chǎn)業(yè)政

4、策要點和國家產(chǎn)業(yè)政策綱要，從實施“七五”計劃開始運用產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，在完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織方面取得了顯著成效。一般來講，產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，產(chǎn)業(yè)組織政策，產(chǎn)業(yè)布局政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，產(chǎn)業(yè)全球化政策，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策等內(nèi)容構(gòu)成，這些政策之間又不是封閉的靜態(tài)的，而是相互聯(lián)系和相互交叉的，并且在不同的時期側(cè)重點也是不同的。產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)未來指向和現(xiàn)實問題的解決具有重要的操作性作用，主要集中在以下幾個方面：一是可以通過經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，調(diào)節(jié)資源的合理分配，促進產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置，加速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。二是可以促進產(chǎn)業(yè)在較短的時間內(nèi)形成具有競爭力的規(guī)模和技術(shù)體系，有效的

5、參與國際分工，以“后發(fā)優(yōu)勢”實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是可以彌補單靠市場機制配置資源、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的滯后和缺陷，把產(chǎn)業(yè)政策和市場機制結(jié)合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經(jīng)濟運行的質(zhì)量。四是可以增強本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，在順應經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮時，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，在目前形勢下研究產(chǎn)業(yè)政策對于煙草行業(yè)的改革與發(fā)展具有非常重要的意義。從產(chǎn)業(yè)的演變和各國實施的產(chǎn)業(yè)政策來看，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用有一定的模式：（1）以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和全面提升企業(yè)競爭力為目標、以結(jié)構(gòu)政策和組織政策為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策重點是推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)組織的合理化，

6、通過扶持、傾斜等措施，提高產(chǎn)業(yè)的競爭力。（2）以形成產(chǎn)業(yè)自我調(diào)節(jié)為主要目標、以彌補市場機制缺陷、完善市場機制政策為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策重點通過市場競爭，促使社會資源向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未來發(fā)展的方向合理流動有效配置。適合較發(fā)達的國家。（3）以結(jié)構(gòu)變化為主要目標、以指令性計劃為主的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策是行政干預實現(xiàn)資源增量的重點配置，促進社會資源增量的調(diào)整。但在使用這種模式時要重視發(fā)揮市場機制的作用。二、密切關(guān)注新形勢下我國產(chǎn)業(yè)政策的新走向在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景下，世界各國都在根據(jù)自己的國情調(diào)整各自的產(chǎn)業(yè)政策。中國作為一個發(fā)展中國家，正在建立社會主義市場經(jīng)濟和積極融入

7、世界經(jīng)濟之中。我國煙草行業(yè)自1983年實行統(tǒng)一管理以來，取得長足的發(fā)展，為國家財政積累做出了重要的貢獻，特別是近年來緊緊圍繞行業(yè)“做精做強主業(yè)，保持平穩(wěn)發(fā)展”的基本方針和“深化改革，推動重組，走向聯(lián)合，共同發(fā)展”的主要任務，行業(yè)的發(fā)展與改革發(fā)生深刻的變化。面對新的形勢，在堅持完善煙草專賣法和靈活適從“wto和who規(guī)則”的基礎上，走出一條符合中國煙草實際的新路子，在專賣體制框架內(nèi)，以經(jīng)濟的、         行政的、法律的手段引導和促進煙草產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)健康發(fā)展，必須密切關(guān)注我國產(chǎn)業(yè)政策的新走向。未來一個時期我國

8、產(chǎn)業(yè)政策的新走向主要體現(xiàn)在如下幾個方面： 1進一步構(gòu)建在新形勢條件下的產(chǎn)業(yè)政策體系，更加有效地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、防范經(jīng)濟風險的作用，保持我國宏觀經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。2進一步加快我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，通過工業(yè)返哺農(nóng)業(yè)等一系列政策，努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入，確保農(nóng)業(yè)基礎地位。3進一步加大基礎設施和環(huán)境保護等公益性項目的投資力度，為整個國民經(jīng)濟的發(fā)展提供更加完善的基礎設施。4進一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，著力培育我國具有國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，不斷提高我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。5進一步提高我國產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的能力和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造的步伐，

9、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。三、煙草產(chǎn)業(yè)政策需要把握的幾個主要原則產(chǎn)業(yè)政策是為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)關(guān)系，維護產(chǎn)業(yè)運行，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，達到資源的優(yōu)化配置，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的一種政策導向。因此，必須從社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，從國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全局著眼，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的客觀要求研究制定產(chǎn)業(yè)政策。從煙草產(chǎn)業(yè)實行專賣管理以來的運行規(guī)律和未來改革與發(fā)展的目標方向來看，煙草產(chǎn)業(yè)政策需要把握以下幾個主要原則。1市場取向原則。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，煙草行業(yè)所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。我國經(jīng)濟體制改革的目標就是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。因此，煙草產(chǎn)業(yè)政策也必須以市場機制為基礎，按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)升

10、級的要求并結(jié)合實際進行調(diào)整。由于煙草行業(yè)的特殊性，專賣制度如何與市場經(jīng)濟結(jié)合是全行業(yè)面臨的重大問題，如何解決專賣管制與市場機制的問題將對煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生歷史性的影響。2003年以來國家局多次明確表示行業(yè)改革的總體思路就是堅持完善專賣制度，積極推進市場為取向的改革。2005年以來的“按客戶訂單組織貨源”試點工作，對中國煙草來講是一場深刻的革命。是行業(yè)以市場為取向改革的又一重大戰(zhàn)略舉措，為煙草行業(yè)市場化提供了實現(xiàn)模式，使煙草行業(yè)市場為取向的改革站到了一個新的起點上。2立足國情原則。制定某種產(chǎn)業(yè)政策的目的是為了促進某個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國目前只是一個發(fā)展中大國，未來我國產(chǎn)業(yè)政策應該根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際和經(jīng)

11、濟發(fā)展的階段來制定。作為煙草行業(yè)更要綜合考慮我國國情及自然地理狀況、煙葉種植布局、市場狀況、民族區(qū)域分布、政治經(jīng)濟等因素，并且要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀況不斷調(diào)整。另外，煙草行業(yè)作為國家壟斷產(chǎn)業(yè)，要緊密結(jié)合我國國情實際，在理順資產(chǎn)管理體制的同時，研究探討回報國家、回報社會的戰(zhàn)略性投資，樹立煙草業(yè)良好的社會形象。3國際視野原則。21世紀是一個高度開放的世界，經(jīng)濟全球化的核心是產(chǎn)業(yè)全球化，要想在經(jīng)濟全球化的背景下趨利避害，未來煙草產(chǎn)業(yè)政策的制定必須要站在產(chǎn)業(yè)全球化的角度，在充分考慮國際經(jīng)濟環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的前提下制定各種產(chǎn)業(yè)政策，使煙草行業(yè)的發(fā)展符合信息時代經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢。中國煙草只有逐

12、步實施“走出去”的戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)由“煙草大國”向“煙草強國”的跨越。4突出重點原則。產(chǎn)業(yè)政策應當分層次、有重點，不然涉及面太廣、支持的重點太多，那么這個產(chǎn)業(yè)政策就可能從總體失效?，F(xiàn)階段我國煙草產(chǎn)業(yè)政策要在專賣體制框架內(nèi)，做精做強主業(yè)，以經(jīng)濟的、行政的、政策的手段引導煙草行業(yè)朝著改革取向市場化，煙葉加工產(chǎn)業(yè)化，工業(yè)布局規(guī)?；?、跨國經(jīng)營品牌化方向推進，促進煙草產(chǎn)業(yè)逐步形成持續(xù)穩(wěn)定、有序競爭、健康發(fā)展的新機制，并且要逐步轉(zhuǎn)向提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競爭力上來。5重視技術(shù)原則。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容。隨著國際競爭的加劇，科教興國已成中國的發(fā)展戰(zhàn)略之一，沒有自主創(chuàng)新能力就沒有核心競爭力和國家競爭力。加快

13、技術(shù)進步、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、推進產(chǎn)業(yè)升級等已成我國產(chǎn)業(yè)政策的取向。國家局黨組非常重視產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，剛剛召開的全國煙草科學技術(shù)大會上，姜局長明確指出“煙草行業(yè)已經(jīng)進入到必須更多地依靠科技進步和自主創(chuàng)新推動發(fā)展的新階段，自主創(chuàng)新已成為能否保持行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素”。國家局已經(jīng)提出了未來15年煙草行業(yè)科技發(fā)展的總體思路、指導方針、主要任務和發(fā)展目標，將要正式出臺煙草行業(yè)中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要。 6政策互動原則。產(chǎn)業(yè)政策之間不是孤立的，配套互動積極意義愈來愈加重要。特別產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和產(chǎn)業(yè)組織政策互動更為突出，產(chǎn)業(yè)組織的演變要以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況為基礎并服務于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，產(chǎn)業(yè)結(jié)

14、構(gòu)變動是產(chǎn)業(yè)組織合理化的導向，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策又必須以產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化為基礎。未來產(chǎn)業(yè)組織政策還要建立在對市場機制的充分利用之上。煙草行業(yè)經(jīng)過近幾年的兼并聯(lián)合重組，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，在此基礎上，以全面貫徹落實57號文件為標志進入了行業(yè)組織優(yōu)化、市場化導向改革的新階段。因此，只有產(chǎn)業(yè)政策之間的良性互動，才能促進資源合理配置，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。四、對于煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的幾點建議根據(jù)國家局當前和今后一個時期煙草行業(yè)改革與發(fā)展的總體思路，筆者提出煙葉加工產(chǎn)業(yè)化，工業(yè)布局規(guī)?；?，跨國經(jīng)營品牌化等幾點建議。（一）努力推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉(zhuǎn)化。國家局歷來重視煙葉加工復烤工作。煙葉從掛桿復烤到打葉

15、復烤，是我國煙草加工的重大工藝技術(shù)進步。2003年國家局又下發(fā)了關(guān)于加快打葉復烤企業(yè)改革與發(fā)展的實施意見，通過兩、三年的努力，大多數(shù)完成了企業(yè)改制，強化了管理，促進了復烤企業(yè)的進步。全國現(xiàn)有63家打葉復烤企業(yè)，83條生產(chǎn)線，總加工能力3425萬擔，分布在全國16個煙葉生產(chǎn)省份，共有職工15045人（包括長期聘用在崗職工），其中在崗正式職工人數(shù)為11545人。已經(jīng)完成改制的企業(yè)有46家，17家企業(yè)尚未改制。未改制企業(yè)中有9家為煙廠打葉復烤車間，8家為煙葉產(chǎn)區(qū)興建的打葉復烤企業(yè)。有51家實行財務獨立核算，這51家企業(yè)2005年資產(chǎn)總額為138.3億元，所有者權(quán)益為78.3億元?？傮w來看，目前煙葉加

16、工復烤業(yè)管理體制不順，布局不夠合理，主體設備落后，加工工藝不完善、專業(yè)技術(shù)人員偏少、服務意識不強、管理水平較低、煙葉加工產(chǎn)業(yè)化進程緩慢等問題有待進一步解決。今年以來國家局組織聯(lián)合調(diào)查組對加強煙葉基層建設進行了系統(tǒng)的調(diào)研，將要出臺的國家煙草專賣局關(guān)于加強煙葉基層建設的決定，一定會對解決煙葉加工復烤業(yè)的一些突出的問題起到更有效的推動作用。從長遠看，要積極探索推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉(zhuǎn)化，加快提高煙葉加工的產(chǎn)業(yè)化水平, 整體規(guī)劃，分步實施，最終實現(xiàn)加工復烤產(chǎn)業(yè)化。積極響應國家關(guān)于工業(yè)返哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村的號召，加大煙葉基層建設的投資力度，為構(gòu)建和諧社會做出煙草業(yè)應有的貢獻。加快煙葉復烤企業(yè)的改

17、制，加強對煙葉復烤企業(yè)的管理指導，使煙葉復烤企業(yè)在現(xiàn)有管理體制的條件下，在提升管理水平、統(tǒng)一技術(shù)標準、加強人員培訓、裝備技術(shù)改進等方面有新的進步。同時要根據(jù)煙葉生產(chǎn)布局和煙葉復烤企業(yè)的實際情況，逐步調(diào)整優(yōu)化煙葉復烤企業(yè)布局，推進煙葉加工向集約化、專業(yè)化轉(zhuǎn)化。在條件成熟以后，徹底改變煙葉加工復烤企業(yè)的投資管理體制，將煙葉加工復烤業(yè)與煙葉種植、卷煙生產(chǎn)分離單列出來，商業(yè)公司和卷煙工業(yè)企業(yè)一律退出煙草加工復烤領域，總公司成立相應專業(yè)公司或委托現(xiàn)有相關(guān)公司實行統(tǒng)一管理，煙葉加工復烤企業(yè)資產(chǎn)全部上劃相應專業(yè)公司，實現(xiàn)煙葉加工復烤產(chǎn)業(yè)化。（二）積極培育優(yōu)勢企業(yè)，加快卷煙工業(yè)合理布局。經(jīng)過這些年的改革與發(fā)展，煙草行業(yè)的整體實力和結(jié)構(gòu)布局已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但由于煙草的特殊體制、行業(yè)現(xiàn)狀等因素，煙草產(chǎn)業(yè)格局還未最終明朗，截至2005年12月底全行業(yè)具有法人資格的卷煙工業(yè)企業(yè)共44家，生產(chǎn)點55個（含暫時保留的生產(chǎn)點）。姜局長近兩年多次指出要進行行業(yè)生產(chǎn)力布局研究，在2006年的工作報告中已經(jīng)提出“優(yōu)化卷煙工業(yè)組織結(jié)構(gòu)，培育10多個重點骨干企業(yè)”總體布局目標。如何解決好卷煙生產(chǎn)布局，提高煙草產(chǎn)業(yè)鏈的整體競爭實力，對產(chǎn)業(yè)布局進行規(guī)劃已顯得更加緊迫。在推進更高層次、更高水平的企業(yè)聯(lián)合重組、優(yōu)化卷煙工業(yè)組織結(jié)構(gòu)的過程中，以品牌為支撐，通過名優(yōu)品牌擴張實現(xiàn)