“飛地經濟”山東建設用地增減掛鉤破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展難題

1、山東建設用地增減掛鉤破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展難題工業(yè)向園區(qū)集中，農民向社區(qū)集中，耕地向規(guī)模集中，是山東省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著力點。然而，這一切，都和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策密不可分。     城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，是指對農村的宅基地和其他建設用地進行重新規(guī)劃和綜合利用，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊，等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。    &#

2、160;2005 年以來，國土資源部在全國推行城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點，山東是5個試點?。ㄊ校┲?。     增減掛鉤的實質是“占補平衡”政策的延伸     對萊蕪市高新區(qū)鵬泉街道郭家溝村的朱海燕來講，變化似乎來得太快了：不再下地干農活，每天到企業(yè)上班拿工資，住上了干凈的樓房，醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險由村里統(tǒng)一交納。 8年前，她嫁到郭家溝村時，從未想到有一天能過上這樣的日子。     郭家溝村是萊蕪市第一批城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點村，原來全村宅基地總面積300

3、畝，2008 年通過村莊整體搬遷，讓村民住上了樓房，節(jié)省出的150畝建設用地指標，60 畝村里自己用，辦起了花生油廠、鄉(xiāng)村游賓館、飯店等，另外 90畝變?yōu)槭欣镎猩桃Y的建設項目用地。     在郭家溝村，三分之一的村民在離家門口不遠的工廠上班，特別是年輕人，幾乎沒有務農的了，耕地大都流轉到村里的合作社，有專人經營種植。萊蕪高新區(qū)這幾年招來不少企業(yè)，較充足的土地供應是優(yōu)勢之一。正是有了這些離家較近的企業(yè)，朱海燕們才在家門口就業(yè)，每天騎著電動車上下班。     萊蕪市委書記于建成說，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的實質是“占補平

4、衡”政策的延伸，也是目前破解保障發(fā)展和保護資源難題的有效途徑。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，能夠引導農村集中建設和村民有序轉移，促進自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集，農村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，加快推進小城鎮(zhèn)綜合改革建設和城鎮(zhèn)化進程。同時，又為工業(yè)化提供了建設用地，工業(yè)化反過來又為農民提供了大量就業(yè)崗位，一舉多得。     多年從事城市化研究的山東省城市化領導小組辦公室副主任陳巖松博士說，現代社會發(fā)展的動力模式，正從傳統(tǒng)工業(yè)化轉變?yōu)槌擎?zhèn)化、新型工業(yè)化、現代農業(yè)和服務業(yè)相互促進、共同發(fā)展。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相互促進、相互影響的。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，促

5、進了農村居民的集中居住，客觀上也使農民的就業(yè)出現分工，并創(chuàng)造出新的就業(yè)機會。根據“門檻理論”，大約一個社區(qū)的居民人數在3000到7000人，一個小城鎮(zhèn)的居民在1萬到3萬人，才能使餐飲、零售網點等服務業(yè)生存下來。 節(jié)余土地再次流轉增值紅利理應由農民分享     在齊河縣晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)的一戶二層別墅樓房里，女主人劉霞坐在桌旁算著搬進新居后的收支賬：新房是沿街的商住兩用二層樓，總面積 200多平方米，成本價11 萬元左右，市場價約 50 萬元，自己凈付款8萬元；原來的5間平房和200多平方米的院子，除地上建筑物作價 4000元外，其余都無償歸村集體所有；搬進新

6、樓后經營地板磚生意，5 個月銷售額 40萬元；承包地流轉給社區(qū)，一畝每年 800元。     “用平房換樓房，很值。”劉霞說。     劉霞之所以能以低于成本價購買新樓房，是因為當地政府給的建設用地指標流轉補償和復墾費。     記者在采訪中發(fā)現，不同縣市間、同一縣不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)間，搬遷補償政策不同。齊河經濟開發(fā)區(qū)開泰社區(qū)的搬遷補償政策是：按宅基地面積和房屋新舊程度，每戶補償款分 14 萬元、 15萬元和16 萬元三個等級；新樓分 80 平方米和120平方米兩種戶型，村民可按成本價

7、每平方米 800 元每人購買 40 平方米的面積，一個三口之家，如果只要一套120平方米的樓房，除去付房款，還能剩下5萬元。由于靠近縣城，這兒的商品房價格在3000 到 4000 元之間。很多村民要了 80平方米和 120平方米各一套，住一套，賣一套，一轉手就是二三十萬元。     這樣，農民的宅基地就可以“變現”，置換成進城所需本錢。以前，農民的宅基地不能流轉變現，從農村進城的農民，需花很高代價在城里買房租房，雖然在農村有房，卻不能以合理價格出售。經濟學家厲以寧就曾呼吁：解決中國農民的城市化問題，必須在宅基地出售和置換上有突破。   

8、;  節(jié)余建設用地指標的流轉補償標準，由于各地經濟發(fā)展水平、財政能力和商用土地市場價格不同，數額有高有低。山東省齊河縣一畝補償統(tǒng)一規(guī)定為5萬元，濟南市的補償標準是每畝20萬元。     政府給農民補償，是因為這些節(jié)余的指標拿到城里后，再次流轉會有很高的增值。這部分增值的紅利，理應由農民分享。     政府不能把農民節(jié)余建設用地指標全部拿走 （預留三產）    城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，不是通過農村社區(qū)建設單純追求節(jié)地率，政府不能把農民節(jié)余的建設用地指標全部拿走

9、，而應該留下一部分，為農民的生活、生產留下發(fā)展空間。     在這方面，萊蕪市作了有益探索。萊蕪市國土資源局副局長劉慕平介紹說，對農村節(jié)省出來的土地指標，萊蕪市政府使用 55% ，45% 留給村里用。這些建設用地，可以在農村社區(qū)搞商業(yè)開發(fā)，可以招拍掛流轉，也可以拿到其他地方的工業(yè)園區(qū)，搞“飛地經濟”。大王莊鎮(zhèn)地處萊蕪最西北，屬生態(tài)保護區(qū)和農業(yè)區(qū)，不能發(fā)展工業(yè)，于是就把土地指標拿到位于口鎮(zhèn)的萊城工業(yè)區(qū)，合辦工業(yè)園，產生的稅收70% 歸大王莊鎮(zhèn)，30% 歸口鎮(zhèn)。     “飛地經濟”，其實也是農村集體建設用地另一種形式

10、的流轉。為提高使用效益，萊蕪早在 2007 年就將顏莊鎮(zhèn)顏莊村的兩宗集體土地以掛牌方式流轉供地，增加了村集體收入。在流轉范圍方面，也實行較寬松政策，允許興辦各類工商企業(yè)，包括國有、集體、私營企業(yè)，個體工商戶，外資投資企業(yè)、股份制企業(yè)，聯(lián)營企業(yè)等用地者，都可以通過流轉獲得集體建設用地使用權。據統(tǒng)計，萊蕪市從 2002 年到2009年共辦理集體建設用地使用權流轉200 多宗近 800畝。通過流轉，農村集體取得了比土地征用多幾倍甚至幾十倍的收益。     農民異地購房也是目前面臨的一大問題。農民集中居住和流動加速的大趨勢，都對農民宅基地跨村甚至跨鎮(zhèn)、跨縣市流轉提出了新要求，這種流轉由于缺乏政策支持，在用地審批方式、協(xié)調村民與集體、跨村利益調整等方面缺乏相應的操作依據，受到很大制約。     不過，萊蕪已允許農