PPP財(cái)政承受能力論證的十大誤區(qū)

1、作者：一氣貫長空PPP財(cái)政承受能力論證的十大誤區(qū) 誤區(qū)一：只有政府付費(fèi)項(xiàng)目才有必要開展財(cái)承論證，比如使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目不需要財(cái)政掏錢，就不需要做財(cái)政承受能力論證。即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府并非不掏錢。一般來講，只要需要由政府和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，就需要政府掏錢。而且PPP項(xiàng)目在運(yùn)營維護(hù)期需要政府補(bǔ)貼，需要政府提供相關(guān)配套，在任何一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。有些PPP項(xiàng)目還存在可能提前終止的情形，政府方會(huì)擔(dān)負(fù)回購義務(wù)與回購補(bǔ)償責(zé)任。因此，只要是PPP項(xiàng)目，就需要做財(cái)承論證。誤區(qū)二：由PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展財(cái)承論證即可PPP項(xiàng)目需要

2、由合規(guī)的主體來開展財(cái)政承受能力論證工作。合規(guī)性依據(jù)是財(cái)政部發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號(hào)）文件。一是第六條的規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任?！倍堑谄邨l的規(guī)定：“財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。必要時(shí)可通過政府采購方式聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助?！闭`區(qū)三：可以任意委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)承論證因?yàn)殚_展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財(cái)政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中

3、心，但不管是財(cái)政部門還是PPP中心，它們?cè)谄刚?qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于政府采購法及相關(guān)法律法規(guī)約束的范疇。因此，PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門或PPP中心在會(huì)同行業(yè)主管部門開展財(cái)政承受能力論證工作并聘請(qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時(shí)，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。誤區(qū)四：可以隨時(shí)開展PPP項(xiàng)目財(cái)承論證工作 根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖，必須在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識(shí)別階段開展財(cái)政承受能力論證工作，且必須是在該P(yáng)PP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)通過以后，才可以開展財(cái)政承受能力論證工作。當(dāng)然，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，也不能在PPP項(xiàng)目

4、實(shí)施方案報(bào)批后開展，因?yàn)楦鶕?jù)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引第五條的規(guī)定：“財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為通過論證和未通過論證。未通過論證的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式?！闭`區(qū)五：可以以估算方式獲知政府方投入非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值在PPP項(xiàng)目中，在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方有可能不是以現(xiàn)金的方式出資，有可能會(huì)以土地、房產(chǎn)、設(shè)備、貨物等非現(xiàn)金資產(chǎn)出資；在提供政府配套時(shí)，也有可能會(huì)投入配套的土地、管網(wǎng)、道路等。在開展此類PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí)，對(duì)于非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值，因涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，不能以估算的方式實(shí)施，而必須依法評(píng)估。誤區(qū)六：以營業(yè)稅計(jì)價(jià)的慣性方式計(jì)算PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)成本2016年

5、3月24日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局向社會(huì)公布了關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2016年5月1日起，在全國范圍內(nèi)全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營業(yè)稅納稅人，納入試點(diǎn)范圍，由繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅。營改增的全面開展，對(duì)與工程造價(jià)，以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)營、維護(hù)成本等，會(huì)產(chǎn)生重大的影響。在開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí)，必須以營改增的思路計(jì)算整個(gè)PPP項(xiàng)目的成本，才能合理可行。誤區(qū)七：社會(huì)資本的投資利潤率選取不合理PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，對(duì)政府付費(fèi)的總金額，或者政府補(bǔ)貼金額的識(shí)別，主要考慮了建設(shè)成本，對(duì)社會(huì)資本的利潤回報(bào)沒有注重

6、考慮，或者社會(huì)資本投資回報(bào)率的選取不合理，這對(duì)提高財(cái)政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響，不利于吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。對(duì)于如何確定合理利潤，或者如何確定社會(huì)資本的合理利潤率，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引第十八條明確規(guī)定：“合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定?！币虼耍诖_定合理利潤率時(shí)，不能單純的以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平作為參考，還需要根據(jù)具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，綜合考慮各種因素予以設(shè)定。誤區(qū)八：以暫定為零的方式處理政府方支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目中，準(zhǔn)確識(shí)別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及可能承擔(dān)的支

7、出責(zé)任，是對(duì)開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的一個(gè)重大考驗(yàn)，也是一個(gè)相當(dāng)困難的問題。但不能因?yàn)槠鋸?fù)雜與困難，就采取簡單的方式，將政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出以暫定為零的方式處理。那么，如果不以此種簡單方式處理，該如何處理呢？對(duì)此，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。誤區(qū)九：以單個(gè)PPP項(xiàng)目的支出責(zé)任沒有超過年度預(yù)算10%作為通過財(cái)承論證的依據(jù) 第一，不是簡單測(cè)算單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力，而是測(cè)算本級(jí)財(cái)政中已實(shí)施所有PPP項(xiàng)目的比重。第二，不是簡單測(cè)算某一年度的財(cái)政承受沒有超過規(guī)定

8、的比重，而是要測(cè)算在政府承擔(dān)支付責(zé)任的所有年度內(nèi)，所有實(shí)施的PPP項(xiàng)目匯總后，不會(huì)超過規(guī)定比例。第三，不是年度預(yù)算，是一般公共預(yù)算支出。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算又分為中央一般公共預(yù)算和地方各級(jí)一般公共預(yù)算。在PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力中，是不能超過每一年度一般公共預(yù)算的10%。對(duì)此需要予以牢記，具體可詳見政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引第二十五條的規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！?#160;誤區(qū)十：通過財(cái)承論證后的PPP項(xiàng)目沒有納入預(yù)算且報(bào)批備案 沒有通過財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目，肯定不用納入預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃，因?yàn)闆]有通過財(cái)政承受能力論證，即不能以PPP模式予以實(shí)施。對(duì)于通過財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目，根據(jù)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引第二十八條的規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。另外，預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃，需要取得財(cái)政部門批準(zhǔn)及備案，具體的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)權(quán)限和備案機(jī)關(guān)等依據(jù)預(yù)算法第五十條規(guī)定施行。當(dāng)然，預(yù)