淺談?lì)A(yù)算法的修訂和完善問(wèn)題

1、淺談?lì)A(yù)算法的修訂和完善問(wèn)題    【摘要】1995年1月1日，我國(guó)預(yù)算法正式頒布實(shí)施。由于當(dāng)時(shí)正處于計(jì)劃 經(jīng)濟(jì) 向 社會(huì) 主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段，很多規(guī)定都很難具體化，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留。多年來(lái)，在執(zhí)行預(yù)算制度改革的過(guò)程中，我國(guó)遇到了很多 問(wèn)題 ，預(yù)算法的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來(lái)越難以適應(yīng)預(yù)算管理對(duì) 法律 的規(guī)范要求，因此須進(jìn)一步修訂和完善。 【關(guān)鍵詞】預(yù)算法；問(wèn)題；修訂 我國(guó)現(xiàn)行的中華人民共和國(guó)預(yù)算法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)預(yù)算法）是1994年頒布的，1995年1月1日起執(zhí)行，至今已有14個(gè)年頭。此法頒布以來(lái)，為預(yù)算管理納入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，使得各

2、個(gè)預(yù)算主體從事預(yù)算活動(dòng)有了法律依據(jù)，在強(qiáng)化預(yù)算約束、確定預(yù)算管理責(zé)任、規(guī)范預(yù)算管理秩序、嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要的作用。 我國(guó)預(yù)算法頒行于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初，脫胎于計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時(shí)，其 內(nèi)容 不可避免地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制 時(shí)代 的烙痕。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、 政治 等環(huán)境條件的改變，這一法律與全面建設(shè)小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面 發(fā)展 的要求日益脫節(jié)。因而，迫切需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情加以修訂。 一、現(xiàn)行預(yù)算法存在的主要問(wèn)題和缺陷 （一）我國(guó)法與法之間的協(xié)調(diào)不夠 隨著財(cái)政支出預(yù)算的日益剛化，出現(xiàn)了預(yù)算法與其他法不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。預(yù)算法明確規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出

3、、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但是我國(guó)的 教育 法、農(nóng)業(yè)法、 科技 進(jìn)步法等其他法律、法規(guī)對(duì)教育、農(nóng)業(yè)、科技等投入在財(cái)政支出中所占比重都有明確的規(guī)定。在地方當(dāng)年新增財(cái)政十分有限的情況下，財(cái)政部門(mén)往往處于兩難的境地。按照上述的法律、法規(guī) 計(jì)算 ，每年增加用于農(nóng)業(yè)、教育、 科學(xué) 等方面的支出，已超過(guò)當(dāng)年地方財(cái)政新增加的財(cái)力。在這種情況下，要求財(cái)政部門(mén)安排的預(yù)算既要符合這些法律、法規(guī)的規(guī)定，又要保證社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展所需資金和行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行，還要實(shí)現(xiàn)預(yù)算法規(guī)定的財(cái)政平衡，實(shí)在困難。 （二）預(yù)算法中的法律責(zé)任規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，責(zé)任不明、懲治不嚴(yán)，法律約束力弱， 影響 其貫徹和執(zhí)行 預(yù)算活動(dòng)的每一

4、環(huán)節(jié)都直接涉及財(cái)政資金的分配和運(yùn)動(dòng)，因此，預(yù)算管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有著重大的責(zé)任。但預(yù)算法對(duì)法律責(zé)任規(guī)定得太少，面太窄，起不到真正約束的作用。對(duì)許多情況下不執(zhí)行預(yù)算法的單位或個(gè)人，因沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定而無(wú)法追究。因此，預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，不按預(yù)算法規(guī)定辦事的情況時(shí)有發(fā)生，使預(yù)算法形同虛設(shè)。 （三）地方政府舉債不在預(yù)算中反映，造成債務(wù)監(jiān)督失控，并已成為財(cái)政的隱性風(fēng)險(xiǎn) 雖然預(yù)算法第四章第二十八條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律與國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方不得發(fā)行地方政府債券”，但地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。各級(jí)地方政府通過(guò)向銀行貸款或各類(lèi)以公司名義借錢(qián)、代發(fā)

5、債券等途徑籌集資金，由財(cái)政提供擔(dān)保，形成一些地方政府債務(wù)，且游離于預(yù)算管理之外，脫離了財(cái)政監(jiān)督與管理，已形成了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。 （四）人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督流于形式 由于財(cái)政部門(mén)送人大審查的預(yù)算草案過(guò)于粗疏，加之預(yù)算審查專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，而 目前 各級(jí)人大預(yù)算審查專(zhuān)業(yè)人員匱乏，因此，人大很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)致的審查。不僅如此，由于人大對(duì)預(yù)算案審查的時(shí)間過(guò)短，要在很短時(shí)間內(nèi)完成對(duì)預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實(shí)。一年一度的各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期一般不超過(guò)15天，其中審查預(yù)算的時(shí)間最多不超過(guò)一天，因而代表們沒(méi)有充裕的時(shí)間仔細(xì)閱讀預(yù)算草案，這樣造成人大對(duì)政府預(yù)算審議走過(guò)場(chǎng)。政府的預(yù)算沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格把關(guān)就生效并

6、付諸實(shí)施，其結(jié)果是預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督也同樣失去了意義。而且，人大這種未盡職責(zé)的態(tài)度反過(guò)來(lái)助長(zhǎng)了政府編制預(yù)算的隨意性。 （五）預(yù)算法中不合理的法律規(guī)定和漏洞較多 1.預(yù)算年度起訖時(shí)間安排不科學(xué)，使預(yù)算審批時(shí)間與執(zhí)行時(shí)間脫節(jié)，存在約占全年1/4的時(shí)間是空預(yù)算，沒(méi)有法律效力問(wèn)題。目前，我國(guó)的預(yù)算年度采用日歷年制，自公歷的1月1日起至12月31日止。從其他方面看并無(wú)不當(dāng)，但從法律方面看，在實(shí)際工作中存在著兩個(gè)明顯問(wèn)題：第一，預(yù)算法第五條規(guī)定：“地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成”。即縣以上各級(jí)政府預(yù)算都要編制本級(jí)預(yù)算和匯總下一級(jí)預(yù)算，但現(xiàn)在每年的人代會(huì)在開(kāi)會(huì)時(shí)間順序上一般是自上而下的，

7、國(guó)家開(kāi)了，省里再開(kāi)；省里開(kāi)了，市里再開(kāi)；市里開(kāi)了，縣里再開(kāi)；縣里開(kāi)了，鄉(xiāng)里再開(kāi)。由于各級(jí)人代會(huì)時(shí)間上的不一致，造成上級(jí)人代會(huì)通過(guò)的匯總下一級(jí)的總預(yù)算而未通過(guò)本級(jí)人代會(huì)的批準(zhǔn)。這種“本級(jí)人代會(huì)尚未審批上級(jí)人代會(huì)已批準(zhǔn)”的現(xiàn)象，明顯地背離了預(yù)算的合法性原則。第二，每年各級(jí)人代會(huì)（一般在每年的13月份召開(kāi)）開(kāi)始審批政府預(yù)算時(shí)，該年度的預(yù)算實(shí)際上已執(zhí)行了大約三至四個(gè)月，有些地方執(zhí)行的時(shí)間甚至更長(zhǎng)，特別在縣鄉(xiāng)級(jí)。這樣就造成全年約l/4的時(shí)間的預(yù)算沒(méi)有法律效力的空檔期，大大削弱和限制了對(duì)預(yù)算的法律約束力。 2.預(yù)算法中規(guī)定的預(yù)算收支平衡存在外延不清、期間不明、自相矛盾的問(wèn)題。首先，預(yù)算法第三條規(guī)定，“各級(jí)

8、預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，其本意是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)生活中該法條的規(guī)定只具有形式意義，因?yàn)轭A(yù)算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府實(shí)際控制的預(yù)算內(nèi)外的全部收支都納入部門(mén)預(yù)算之內(nèi)，也就是做到綜合預(yù)算，談?wù)撠?cái)政平衡或預(yù)算平衡問(wèn)題才真正有意義，也才能使政府的財(cái)政行為受到權(quán)力機(jī)關(guān)的全方位約束。其次，該法條并未說(shuō)明預(yù)算收支平衡的期間是年度內(nèi)還是周期或長(zhǎng)期， 理論 界一般的理解是年度內(nèi)保持收支平衡，但預(yù)算法第二十七條同時(shí)規(guī)定，“中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央預(yù)算中對(duì)已經(jīng)舉借

9、的債務(wù)還本付息所需的資金，依照前款規(guī)定辦理?！边@說(shuō)明至少在建設(shè)預(yù)算中，可以有事實(shí)上的赤字；在公共預(yù)算部分，也可以為已發(fā)生債務(wù)的還本付息而發(fā)行公債，從而使年度內(nèi)收支難以保持平衡，由此否認(rèn)了第三條的規(guī)定，形成自相矛盾。 3.預(yù)算審核內(nèi)容缺乏明確的法律規(guī)定。如預(yù)算法實(shí)施條例第二十七條規(guī)定：“縣以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)審核本級(jí)各部門(mén)的預(yù)算草案時(shí)，發(fā)現(xiàn)不符合編制預(yù)算要求的，應(yīng)當(dāng)予以糾正”，但具體哪些內(nèi)容不符合編制預(yù)算要求卻沒(méi)有明確規(guī)定，既造成財(cái)政部門(mén)審核本級(jí)部門(mén)預(yù)算草案時(shí)缺乏法律依據(jù)，又造成財(cái)政部門(mén)與各部門(mén)之間的矛盾。特別是對(duì)有些項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)根據(jù)要求與資金供給的可能，認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)安排，而部門(mén)根據(jù)需要堅(jiān)持安排，當(dāng)二者意見(jiàn)不能達(dá)成一致時(shí)，人大或政府進(jìn)行審核裁決時(shí)又沒(méi)有法律依據(jù)。這實(shí)際上加大了財(cái)政部門(mén)實(shí)施預(yù)算法行使職能的難度，同時(shí)也降低了其他部門(mén)對(duì)財(cái)政部門(mén)工作的支持力度，并且為“政績(jī)工程”、“關(guān)系工程”開(kāi)了綠燈。 （六）預(yù)算審計(jì)的獨(dú)立性不強(qiáng) 審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性被視為西方監(jiān)督制度的“生命之水”。發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督制度中普遍實(shí)行的是較為嚴(yán)格的獨(dú)立審計(jì)制度，即審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，行使其對(duì)于預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。然而，在我國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)是