第十五章住房保障

1、 住房保障概述 住房保障基本理論 國(guó)外住房保障制度實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn) 中國(guó)住房保障制度實(shí)踐及改革一、住房保障制度的概念n包括廣義和狹義的兩種概念。n廣義的住房保障廣義的住房保障是指國(guó)家和社會(huì)依據(jù)一定的法律規(guī)定為需要住房的居民所提供的一系列物質(zhì)幫助措施的總稱。以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”為目標(biāo)，針對(duì)全體居民的住房保障。n狹義的住房保障狹義的住房保障指以政府為核心的公共部門(mén)依據(jù)法律政策的規(guī)定，以公共財(cái)政為依托，綜合利用國(guó)家和社會(huì)的力量對(duì)公民特別是住房弱勢(shì)群體進(jìn)行扶持和救助，保障公民基本居住水平的社會(huì)制度。 住房社會(huì)保障的含義由四要素構(gòu)成：保障主體、保障對(duì)象保障主體、保障對(duì)象、保障依據(jù)和保障措施、保障依據(jù)和保障措施

2、。 1責(zé)任主體是以政府為核心的公共部門(mén)； 2保障對(duì)象必須滿足一定條件； 3實(shí)施應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)； 4是對(duì)住房者或者其中的弱勢(shì)群體進(jìn)行扶持和救助的種種住房政策措施。二、住房保障制度的基本特征二、住房保障制度的基本特征 （一）保障對(duì)象的部分福利性特征 （二）保障政策的公平性特征 （三）保障力度的適度性特征 （四）保障資金的非盈利性特征 （五）保障體系的層析性特征 (六) 保障方式的協(xié)調(diào)性特征三、住房保障制度的基本內(nèi)容三、住房保障制度的基本內(nèi)容 住房保障制度的內(nèi)容可從不同的角度分析，參照西方國(guó)家的做法，住房保障制度劃分成兩個(gè)層次：住房保障的法律法規(guī)體系和住房保障的實(shí)施機(jī)構(gòu)體系。住房保障的法律體系提

3、供住房保障的制度保障，住房保障的實(shí)施機(jī)構(gòu)體系提供住房保障的實(shí)施保障。(一)住房社會(huì)保障的法律、法規(guī)和規(guī)章體系 我國(guó)在憲法、民法等一般性綜合性法律中包含有住房保障的相關(guān)法律條文，這些法律、法規(guī)和規(guī)章在住房保障制度中發(fā)揮著重要的作用： 1提供建立住房保障制度的依據(jù)。 2明確住房保障制度的目標(biāo)。 3城鎮(zhèn)住房保障的實(shí)現(xiàn)方式。 4確定住房保障對(duì)象、保障水平以及資金來(lái)源。(二)住房社會(huì)保障實(shí)施的機(jī)構(gòu)體系 住房保障的實(shí)旋結(jié)構(gòu)可以分為決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和金融中介機(jī)構(gòu)三個(gè)層次： 1決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 2具體執(zhí)行機(jī)構(gòu) 3住房金融機(jī)構(gòu)一、關(guān)于住房的福利性理論一、關(guān)于住房的福利性理論 住房的福利性主要基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)

4、理論、公共產(chǎn)品理論和不完全競(jìng)爭(zhēng)理論。（一）公共產(chǎn)品理論 由于公共住房具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，會(huì)出現(xiàn)“搭便車”和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，所以需要政府的干預(yù),甚至直接參與公共住房的生產(chǎn)和配置。準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般存在政府提供、私人提供和公私混合提供三種方式。據(jù)此，公共住房的提供可采用完全由政府撥款提供的方式，如廉租房；由公私混合提供的方式,如共有產(chǎn)權(quán)房。（二） 住房的不完全競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)1.土地供應(yīng)的有限性、住房的不可移動(dòng)性、房屋空間的既定性和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)模的要求等，都使得住房市場(chǎng)很容易形成部分的或地域性的壟斷，使得住房市場(chǎng)具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)無(wú)法自動(dòng)達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。2.不完全競(jìng)爭(zhēng)下的對(duì)策 住房市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)特

5、點(diǎn)使得住房產(chǎn)品不能完全依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，因此，需要政府的干預(yù)。二、關(guān)于住房發(fā)展規(guī)律理論（一）住房過(guò)濾理論1.住房過(guò)濾理論的概念 住房過(guò)濾指的是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，首先是為較高收入的階層建造住房，隨著時(shí)間推移，住房質(zhì)量老化，質(zhì)量下降，老的房子價(jià)格降低；同時(shí)新建的住房供應(yīng)量增大，于是有較高收入的家庭為了追求的更好的居住環(huán)境，會(huì)放棄現(xiàn)有的舊房子，購(gòu)買(mǎi)新房子，而較低收入的家庭能夠繼續(xù)使用舊房子的過(guò)程。由于住房商品有耐久性和異質(zhì)性,使住房在動(dòng)態(tài)市場(chǎng)中形成過(guò)濾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家, 住房過(guò)濾現(xiàn)象是常見(jiàn)現(xiàn)象。2.住房過(guò)濾理論對(duì)住房保障的影響 首先，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撟C了政府政策對(duì)低收入群體住房福利的影響。斯文尼 (1

6、974) 分析了高、中、低三個(gè)層次市場(chǎng)的住房過(guò)濾現(xiàn)象，并對(duì)政府的住房福利政策的影響做出了定性和定量的分析，得出貨幣式的住房保障方式比實(shí)物配置式的效率更高。 其次，務(wù)實(shí)的對(duì)策建議易為政府所采納。 最后，強(qiáng)調(diào)住房保障與房地產(chǎn)市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）住房梯度消費(fèi)理論1、住房梯度消費(fèi)理論的概念 住房梯度消費(fèi)理論是指居民在住房消費(fèi)上受經(jīng)濟(jì)能力的影響呈現(xiàn)出明顯的梯度性消費(fèi)特征，出現(xiàn)住房需求的上升和住房產(chǎn)品的梯度轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。2. 住房梯度消費(fèi)理論對(duì)住房保障的影響 住房梯度消費(fèi)理論是房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，但同時(shí)對(duì)住房保障政策的制定也有一定的影響。 首先，為建立多層次的住房保障體系提供了理論依據(jù)。 其次，為保障性住

7、房的房源籌集利用提供了思路。 第三，為住房保障政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。一、美國(guó)住房保障政策（一）美國(guó)全國(guó)住房政策目標(biāo) 在美國(guó)法典第四十二編中，對(duì)于美國(guó)的住房政策這樣闡述到：維持美國(guó)的一般福利與安全、美國(guó)人民的健康和生活標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)行住房修建以及相關(guān)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，通過(guò)清除貧民窟和衰退地區(qū)，以解決嚴(yán)重的住房不足、老舊和不宜居住問(wèn)題，盡量可靠地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)每個(gè)美國(guó)家庭有體面的住房和適宜居住的環(huán)境，進(jìn)而帶動(dòng)社區(qū)開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)美國(guó)的進(jìn)步、財(cái)富增長(zhǎng)和國(guó)家安全。（二）美國(guó)住房保障的主要方式 1.公共住房的實(shí)物配租方式 2. 市場(chǎng)租房的租金補(bǔ)貼方式 3. 家庭購(gòu)房的金融和稅收支持方式 （1）房利美（FNMA）

8、 （2）房貸美（FHLMC） （3）吉尼美（GNMA）（三）美國(guó)住房保障制度的特點(diǎn) 1.以住房的市場(chǎng)配置，政府保障為輔 2.健全住房保障法律法規(guī)，完善住房保障管理體系 3.靈活的補(bǔ)貼形式提高住房保障效率 4.建立多渠道的保障性住房融資籌資模式二、新加坡住房保障政策（一）新加坡住房保障的目標(biāo) 新加坡在1959年脫離殖民統(tǒng)治獨(dú)立時(shí)面臨著嚴(yán)峻的“屋荒”，為解決最現(xiàn)實(shí)的居住問(wèn)題，新加坡政府于1960年宣布成立了建屋發(fā)展局，自1964年起就推出了目標(biāo)為“居者有其屋”的政府組屋政策。 但是新加坡的住房保障目標(biāo)則隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地調(diào)整，由初期的解決房荒到改善居住條件，目前已致力于到提高住宅質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

9、（二）新加坡住房保障運(yùn)行機(jī)制 政府干預(yù)和介入程度很大，是計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的典范。1、政府出資建房 。1960年成立了房屋發(fā)展局，屬于半官方機(jī)構(gòu)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。每五年制定一個(gè)建屋計(jì)劃。專門(mén)撥出國(guó)有土地和適當(dāng)?shù)卣饔盟饺送恋?，以供房屋發(fā)展局建房之用外，還提供低息貸款的形式，給予房屋發(fā)展局資金支持。 2、實(shí)行住房公積金制度。允許動(dòng)用公積金存款的一部分作為購(gòu)房的首期付款，不足部分由每月交納的公積金分期支付，該項(xiàng)規(guī)定只用于最低收入家庭。中央公積金制度對(duì)解決“居者有其屋”計(jì)劃遇到的住房籌資問(wèn)題起到了決定性的作用。 3、政府還通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄銀行貸款和政府補(bǔ)貼對(duì)公共住房以及中低收入階層進(jìn)行調(diào)配，使公共住

10、房能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)新加坡公共組屋管理施行立法與政策相配套，不僅解決了建房問(wèn)題，而且解決了公共住房的轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租問(wèn)題。 （三）新加坡住房保障的經(jīng)濟(jì)支持1. 房屋津貼（1）公積金房屋津貼（CPF Housing Grant）（2）額外公積金房屋津貼（Additional CPF Housing Grant，AHG）2. 建屋發(fā)展局的貸款3. 銀行的貸款（四）新加坡住房保障制度的特點(diǎn) 1. 以政府為主體的住房保障體系 2. 高效的住房公積金制度 3. 多層次、漸進(jìn)式的住房保障體系 4. 完善的住房保障法律體系三、澳大利亞住房保障政策（一）澳大利亞住房保障對(duì)象 1.首次購(gòu)房者和低收入購(gòu)房者 2.存在住房

11、壓力的低收入租房者 3.無(wú)家可歸者 4.老年人 5.有殘疾的人 6.澳大利亞土著居民（二）澳大利亞住房保障相關(guān)政策法規(guī) 1996住房援助法案(The Housing Assistence Act 1996) 聯(lián)邦國(guó)家住房協(xié)議(Commonwealth State Housing Agreement，CSHA) 全國(guó)可負(fù)擔(dān)住房協(xié)議（NAHA)（三）澳大利亞住房保障的基本框架及內(nèi)容 在澳大利亞現(xiàn)有的住房政策法規(guī)的框架下，澳大利亞的住房保障體系由購(gòu)房者援助、租房者援助和無(wú)家可歸者援助三大方面組成。四、德國(guó)住房保障政策（一）德國(guó)住房保障的基本模式 東西部統(tǒng)一后德國(guó)政府認(rèn)為，住房政策干預(yù)應(yīng)集中在以下四個(gè)

12、方面：一是保證有足夠的住房建設(shè)，同時(shí)防止住房過(guò)剩；二是保證住房的質(zhì)量和環(huán)境的保護(hù)；三是住房結(jié)構(gòu)和房?jī)r(jià)老百姓能夠承受；四是住房產(chǎn)品能滿足社會(huì)各階層的需要，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。（二） 住房保障的財(cái)政體系 德國(guó)在解決中低收入家庭住房問(wèn)題過(guò)程中，財(cái)政政策起到了舉足輕重的作用，主要體現(xiàn)在增加公共住房和支持公共住房消費(fèi)兩大方面。（1）增加公共住房供應(yīng)的財(cái)政政策政府直接投資建設(shè)公共住房對(duì)開(kāi)發(fā)商建設(shè)公共住房進(jìn)行補(bǔ)助鼓勵(lì)私人自建住房、合作建房（2）支持公共住房消費(fèi)的財(cái)政政策 控租 對(duì)低收入家庭進(jìn)行住房補(bǔ)貼 對(duì)購(gòu)建自用住房進(jìn)行所得稅減免 對(duì)老年公寓的消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助（三）德國(guó)住房保障的特點(diǎn)（三）德國(guó)住房保障的特點(diǎn)

13、 德國(guó)是世界上最早開(kāi)始建立社會(huì)保障體系的國(guó)家，與其它國(guó)家相比，德國(guó)住房保障有許多特點(diǎn)，但其最根本的特點(diǎn)體現(xiàn)在兩方面： 一是在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，實(shí)行保守合作主義福利國(guó)家的住房保障制度； 二是建立全面而完善的住房保障政策體系。五、各國(guó)住房保障政策對(duì)我國(guó)的啟示五、各國(guó)住房保障政策對(duì)我國(guó)的啟示 （一）完善頂層設(shè)計(jì)，明確住房保障制度的目標(biāo) （二）完善法律法規(guī)，保證住房保障制度的實(shí)施 （三）完善保障政策，構(gòu)建多層次的住房保障體系 （四）完善保障方式，形成與國(guó)情相適應(yīng)的保障方案 一、當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代住房保障體系我我國(guó)國(guó)住住房房保保障障體體系系合作建房合作建房限價(jià)房限價(jià)房經(jīng)濟(jì)租賃房經(jīng)濟(jì)租賃房廉租房制度廉租房制度

14、經(jīng)濟(jì)適用房制度經(jīng)濟(jì)適用房制度住房公積金制度住房公積金制度公房保障公房保障（一）住房公積金制度 什么是住房公積金制度？ 住房公積金住房公積金是在職職工及其單位各自按照規(guī)定比例繳存的歸職工個(gè)人所有的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。 住房公積金是現(xiàn)行住房保障體系中覆蓋面最廣、受益面最大的住房保障制度，它具有普遍性、義務(wù)性、互助性、保普遍性、義務(wù)性、互助性、保障性專用性和返還性障性專用性和返還性的特點(diǎn)。 住房公積金的本質(zhì)屬性是工資本質(zhì)屬性是工資，是住房分配貨幣化的重要形式。主要內(nèi)容主要內(nèi)容1.住房公積金繳存對(duì)象：企事業(yè)單位及其在職職工。2.住房公積金的繳存:職工個(gè)人住房公積金賬戶，月繳存額為職工本人上一年度

15、月平均工資乘以職工住房公積金繳存比例。職工和單位的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%。 單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規(guī)定列支：機(jī)關(guān)在預(yù)算中列支；事業(yè)單位由財(cái)政部門(mén)核定收支后，在預(yù)算或者費(fèi)用中列支；企業(yè)在成本中列支。3.住房公積金貸款：適用于購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房。貸款利率低于同期商業(yè)銀行住房貸款。4.住房公積金的提取、轉(zhuǎn)移、中斷和恢復(fù)5.住房公積金的管理和運(yùn)作：有四個(gè)層次，實(shí)行住房委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的原則6.增值收益的處分：建立貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理費(fèi)用和廉租住房的補(bǔ)充資金（二）廉租房制度 什么是廉租房制度？ 廉租房制度廉租房制

16、度是指政府以租金補(bǔ)貼租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥鈱?shí)物配租的方式，向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭（即城鎮(zhèn)最低收入家庭 ）以相對(duì)低廉的租金提供保障性質(zhì)住房的制度。 廉租房政策屬于我國(guó)住房保障體系中最低層次最低層次，也是我國(guó)住房供應(yīng)體系和社會(huì)保障體系中主要內(nèi)容主要內(nèi)容。 2007年12月1日起施行廉租住房保障辦法 2003年12月31日發(fā)布的城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法主要內(nèi)容：1.保障對(duì)象：城鎮(zhèn)最低收入家庭 且 住房困難2.保障方式：發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼 實(shí)物配租(直接提供住房，并按照廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金) 租金核減(給予租金減免)3資金來(lái)源廉租住房保障資金具體來(lái)源于八個(gè)方面： 一是住房

17、公積金增值收益扣除計(jì)提貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和管理費(fèi)用后的全部余額； 二是從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金； 三是市縣財(cái)政預(yù)算安排用于廉租住房保障的資金； 四是省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的廉租住房保障補(bǔ)助資金； 五是中央預(yù)算內(nèi)投資中安排的補(bǔ)助資金； 六是中央財(cái)政安排的廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金； 七是社會(huì)捐贈(zèng)的廉租住房保障資金； 八是其他資金。4房源來(lái)源 政府出資收購(gòu)的住房； 社會(huì)捐贈(zèng)的住房； 騰空的公有住房； 政府出資建設(shè)的廉租住房； 其他渠道籌集的住房。5調(diào)整及退出機(jī)制 對(duì)家庭收入連續(xù)一年以上超出規(guī)定收入標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)取消其廉租房保障資格，停發(fā)租賃住房補(bǔ)貼，或者在合理期限內(nèi)收回

18、廉租住房，或者停止租金核減。（三）經(jīng)濟(jì)適用房制度 什么是經(jīng)濟(jì)適用房制度？ 經(jīng)濟(jì)適用房經(jīng)濟(jì)適用房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售限定套型面積和銷售價(jià)格價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市中低收入住房困難家中低收入住房困難家庭庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房政策性住房。 經(jīng)濟(jì)適用房具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。 經(jīng)濟(jì)性經(jīng)濟(jì)性是指住宅價(jià)格相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格而言較為低廉，以適應(yīng)中低收入家庭的承受能力。 適用性適用性是指在住房設(shè)計(jì)、單套面積設(shè)定及其建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)住房的實(shí)用效果。經(jīng)濟(jì)適用住房的價(jià)格按主要根據(jù)建設(shè)成本確定，以微利出售，建設(shè)成本包括征地折讓費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)及前期工程費(fèi)、建安費(fèi)、小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)

19、、貸款利息、稅金、1%3%的管理費(fèi)等。1.申請(qǐng)條件：本地城鎮(zhèn)戶籍、城市低收入家庭且住房困難家庭2.申請(qǐng)程序：申請(qǐng)、審核、公示及輪候3.限量購(gòu)買(mǎi)：購(gòu)買(mǎi)或承租一套，小套60平或者中套80平左右4.土地供應(yīng)：無(wú)償劃撥，免受土地出讓金、各種行政事業(yè)收費(fèi)等，租售價(jià)格以保本微利為原則5.房屋交易：有限產(chǎn)權(quán)，不得出租經(jīng)營(yíng)，5年后可以入市交易，但要上交部分交易收益。6.強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明，嚴(yán)格監(jiān)督管理。7.單位集資合作建房納入經(jīng)濟(jì)適用房體系。具體內(nèi)容：（四）限價(jià)商品房 限價(jià)商品房一般又稱為雙限房，即限房?jī)r(jià)限戶型的商品房；有些地區(qū)“雙限”變成了“四限”, 即由限戶型、限房?jī)r(jià)的“雙限”變?yōu)橄薜貎r(jià)、限戶型、限房?jī)r(jià)、限對(duì)象

20、的“四限”。 各地限價(jià)商品房的保障對(duì)象有差異: 一是不具備購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房條件, 但又確實(shí)存在住房困難的特殊群體；二是拆遷安置住房。由于限價(jià)商品住房限對(duì)象、限房?jī)r(jià)，也具有住房保障的性質(zhì)。（五）農(nóng)民工保障性住房 2007年, 國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)(建住房2007276號(hào))，指出要將改善農(nóng)民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容, 明確各用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體, 必須采取多種渠道為農(nóng)民工提供居住場(chǎng)所。各地基本上都是要求用人單位提供農(nóng)民工公寓或者集體宿舍的辦法解決農(nóng)民工住房保障問(wèn)題。上海還由地方政府開(kāi)發(fā)了一些“外居中心”向農(nóng)民工提供廉價(jià)的住房。（六）公共租賃房 公共租賃房是我國(guó)為完善保障性住房體系，解決原有住房保障體系中的“夾心層”難題而設(shè)置的一種以租賃為主要形式，以優(yōu)惠租金向符合條件的中低收入家庭，以及外來(lái)務(wù)工人員提供的福利性住房。三、當(dāng)前我國(guó)住房