論農(nóng)村法律秩序之構(gòu)建

1、論農(nóng)村法律秩序之構(gòu)建    摘要：合理的社會秩序應該能夠充分地保護社會各主體的合法權益。由于歷史和現(xiàn)實的原因，中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會秩序所固有的缺陷，已無法在新形勢下對農(nóng)民權益進行有效的保護。在市場經(jīng)濟與民主政治的框架下，要實現(xiàn)新農(nóng)村目標，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序是必然的選擇，也是建設和諧農(nóng)村的當務之急。 關鍵詞：農(nóng)村法律秩序；構(gòu)建；村民權利；保障 中國雖然從立法上確立了村民自治制度，黨中央和國務院也非常重視農(nóng)村法制建設，但是從現(xiàn)實情況看，法治農(nóng)村還面臨不少問題。隨著新農(nóng)村建設的推進，農(nóng)村社會的利益沖突不斷涌現(xiàn)，構(gòu)建農(nóng)村法律秩序，已成中國農(nóng)村社會改革與發(fā)展的當務之急

2、。 一、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序面臨的問題 （一）村民自治體制不合理，自治受阻 改革開放以來，人民公社體制被否定，中國農(nóng)村基本上實行了政社分設的“鄉(xiāng)政村治”體制。農(nóng)村政治事務、行政事務由鄉(xiāng)級政府進行管理，公共事務和公益事業(yè)則實行村民自治。 然而，這種體制存在三個最基本的矛盾：農(nóng)村基層黨組織（領導權）與村委會（村治權）相互沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力干涉村民的自治權；村委會權力沖擊集體經(jīng)濟權。這嚴重阻止了村民自治。據(jù)調(diào)查，在村務管理中，村民會議很少召開，甚至有的村從未召開過；由于村務公開欄的內(nèi)容基本上是計劃生育方案和村干部人事變動情況，而村財務及救災救濟款物的發(fā)放情況較少，極少有人去看1。 （二）集體所有權實現(xiàn)機

3、制不健全，村民的經(jīng)濟權利受到威脅 憲法確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民只能承包經(jīng)營。但承包經(jīng)營并不順利：一是村委會憑借對土地的控制權，為了獲取土地收益，制造種種借口，單方撕毀承包合同，隨意“調(diào)整”已發(fā)包的土地，侵害了農(nóng)民的土地承包權和土地收益權。人民法院報就曾刊載一個案例：黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無償收回，并被罰款2。二是在集體土地國有化的過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權益被侵害。有些地方政府為了追求“政績”，甚至為了“提高”財政收益，憑借手中的權力，對集體土地強征濫占，并給予農(nóng)民過低標準的補償3。 （三）權利救濟措施不到位，村民權益得不到保障 調(diào)查顯示，調(diào)解仍然是中國農(nóng)村救

4、濟權利最重要的方式。對于鄰里糾紛，大多數(shù)村民選擇找村干部或人民調(diào)解員解決，或者選擇找村里有威信的人解決，甚至有的人干脆忍氣吞聲，只有少數(shù)選擇打官司。而遇到村委會侵犯承包經(jīng)營權時，絕大多數(shù)村民選擇找村委會、向鄉(xiāng)政府反映或到上級政府上訪，選擇打官司的只是極少數(shù)，個別村民找新聞媒體主持公道。村民認為遇事打官司是因為沒有其他辦法，實屬被逼無奈1。 （四）村民、干部法律意識缺乏，農(nóng)村法治難行 農(nóng)村是法律的盲點。村民不知法、不信法、不求法。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民不能區(qū)分政策與法律，更談不上了解相關法律程序1。在他們看來，辦個酒席、洞房花燭，就是“結(jié)婚”，至于登記與否，沒有什么關系。作為“熟人”社會，注重的是親

5、情、鄉(xiāng)情、家法、族規(guī)，依賴的是傳統(tǒng)的倫理與長者的威信，而法律距離他們則是那么的遙遠！ 二、構(gòu)建農(nóng)村法律秩序的對策與建議 （一）認真貫徹憲法精神，梳理有關三農(nóng)立法 有關機關應當梳理涉農(nóng)法律，消除法律之間的矛盾，建立完整和科學的三農(nóng)法律體系。第一，進一步明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關系，“鄉(xiāng)政”權與“村治”權的界定應盡量具體，以保證村民自治落到實處。第二，理清村黨支部與村委會的關系，明確各自的職權職責。村委會就村務所作的決定，只要合法，對群眾有益，群眾擁護，黨支部沒有必要加以干涉；而促使村務公開、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三，設計“村”的治理結(jié)構(gòu)。“村民大會”為村的最高權力機構(gòu)，

6、村委會和集體經(jīng)濟組織由村民大會產(chǎn)生，其地位低于村民大會，受其監(jiān)督；村委會的職權只是管理村公共事務與公益事業(yè)，集體經(jīng)濟組織負責經(jīng)營集體資產(chǎn)。 （二）尋求有效機制，實現(xiàn)民主權利 村民民主權利包括選舉、建議、參加村民大會、投票等一系列權利，其中選舉權是核心。此處就以選舉權為例來探討如何實現(xiàn)村民民主權利。首先，確立基層民政部門在村民選舉中的指導與監(jiān)督地位，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民選舉中傾向性。其次，加強村民選舉的監(jiān)督力度，不得對候選人規(guī)定法外條件，完全由群眾自己推選；對破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰，處罰措施應具體，不能籠統(tǒng)“依法處理”，對“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的”，不僅“當選無效”，

7、還應當予以制裁。也可以將村委會選舉直接納入選舉法的調(diào)整范疇。 在選舉投票的公平問題上，實行“個人和戶的加權計票法”。（1）確定加權數(shù)。村民個人每一票的加權數(shù)為“1”（個人加權數(shù)），戶代表每一票的加權數(shù)為“2”（戶代表加權數(shù)）；（2）確定全票。將所有登記有選舉權的村民人數(shù)與個人加權數(shù)的乘積加上全村戶數(shù)與戶代表加權數(shù)的乘積作為本次選舉的全票數(shù)；（3）投票選舉。有選舉權的村民和本村戶代表同時過半數(shù)并分別進行投票，選舉有效；（4）計票。將本次村民個人投票數(shù)與個人加權數(shù)的乘積同本次戶代表投票數(shù)與戶代表加權數(shù)的乘積相加，即為候選人的得票總數(shù)；（5）當選。候選人獲得本次選舉全票數(shù)過半的選票，始得當選。 （三

8、）創(chuàng)新集體產(chǎn)權制度，理順利益關系 有人認為，集體土地產(chǎn)權制度的改革：一是明晰產(chǎn)權，所有權落于組上，剝離村委會控制集體土地的權力，使土地集體所有制與農(nóng)民的距離更近；二是淡化所有權，強化使用權，所有權歸集體，農(nóng)民享有長期完整的使用權；三是取消承包制，確立農(nóng)地使用權私有；四是取消垂直管理，還權于農(nóng)民，國家征占集體土地要由村民會議研究決定，不能政府一方說了算3。這種觀點是建樹性的，但存在實體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。 在現(xiàn)行憲法框架下進行集體產(chǎn)權制度改革，其目標應是“所有權、經(jīng)營權、使用權、管理權”相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運作。首先，建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營機構(gòu)。確立集體土地所有權由村民大會行使，設立“集體資產(chǎn)管理委員會”等常設機構(gòu)，對土地及其經(jīng)營進行日常管理；明確集體經(jīng)濟組織的是唯一合法的集體資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營權，村土地的經(jīng)營事項由村民大會決定，集體經(jīng)濟組織負責實施；確立村委會的村法定監(jiān)察機構(gòu)地位，對村土地的管理和經(jīng)營進行監(jiān)督。其次，建立農(nóng)村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經(jīng)營權時應當支付對價，該使用權在不改變土地用途的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓；村民對本村土地享有同等條件下的優(yōu)先承包權。再次，建立合理的征地及補償制度。國家只是農(nóng)地使用的管理者，只有當涉及重大社會利益時，國家才可以