近十年來我國警務改革模式研究

1、近十年來我國警務改革模式研究    摘 要：近十年來，我國警務改革有條不紊地進行著。由于各地具體環(huán)境等因素的不同，因而導致改革模式的差異。但總體來看，其表現(xiàn)為兩種總模式和六種分模式。這些模式實際上涉及到的是偵查機構(gòu)和偵查人員，即偵查主體的變遷問題。而偵查主體的重構(gòu)，應該在保障打擊犯罪的效率和偵查權(quán)行使的公正性情況下依據(jù)法律循序漸進地開展，偵查主體的重構(gòu)反過來又為解決警務改革的實踐問題提供了寶貴的經(jīng)驗。關(guān)鍵詞：警務改革；模式；偵查主體；偵查效率；偵查權(quán)中圖分類號：D631.1;D918 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4853（2012）03-0018

2、-08Research on the Modes of Policing Reform of China in Recent Ten YearsOn the Change and Reconstruction of Investigative SubjectXIAO Jun，LIU Wei（Chinese Peoples Public Security University，Beijing 100038,China）Abstract：In recent ten years，Chinas policing reform is in an orderly way.The different fac

3、tors such as local specific environment lead to the diversities of reform modes.However，they can also be divided into two general patterns and six sub-patterns to study.These patterns involve the change of investigative agencies and personnel（investigative subjects）.The construction of investigative

4、 subjects must maintain the efficiency of fighting against crime and fairness of using investigative powers，which should be in accordance with the law and carried out step by step.Reconstruction of investigative subjects，in turn，provides valuable experience to solve the practical issues of policing

5、reform.Key words：policing reform；modes；investigative subjects；investigative efficiency；investigative power一、警務改革模式之概覽近些年來，警務改革如火如荼地進行著，這些改革是在人們意識到警務設(shè)置模式存在問題的背景下進行的。因為傳統(tǒng)的設(shè)置模式越來越不適應當前社會發(fā)展的需要，而且暴露出種種弊端，改革迫在眉睫。具體來說，我國之前基本就是上面粗、下面細的“倒三角”型的警務設(shè)置模式，這種模式造就了低效率的嚴重后果，坐機關(guān)的警察多，辦事的警察少，所以辦案效率不高是理所當然的，而這更加劇了我國警力配置不

6、足問題的嚴重性。此外，這種模式還制約了警察的積極性。如此反復，惡性循環(huán)。所以，無論從機構(gòu)還是從人員上看，“倒三角”型模式顯然已經(jīng)落后，必須將警務模式進行重構(gòu)。綜合而言，在這近10年的警務改革中（本文以吉林遼源2003年2月以來的改革起算）大致有兩種模式：一種為“撤銷機構(gòu)式”，另一種為“多警合一式”，本文考察的對象包括黑龍江、河南、吉林、福建、上海、重慶等一些典型省市（當然還有一些省市也進行著改革，本文限于篇幅不一一列舉），具體見下表：說明：“多警合一”的總模式可能是“撤銷機構(gòu)式”的結(jié)果，亦可能是單獨地進行“多警合一”之改革，此處的第二種總模式特指后一種情況。二、警務改革模式之理論分析從表1看，

7、考察的對象可歸為兩種總模式和六種分模式，這些模式中有的雖然相似，但仍存在著不同，因為沒有哪一種模式普遍適應每個地區(qū)。以警務改革，即公安機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)變遷為例，由于每個地區(qū)的內(nèi)在要素和外在環(huán)境各不相同，所以警察組織的類型之不同是在情理之中的，這其實就是權(quán)變理論（Contingency Approach/Contingency Theory）。該理論認為，最成功的組織形式是適合自己環(huán)境的特別情形。這種“特別情形”（Special Circumstance）是由特殊的組織要素、結(jié)構(gòu)、環(huán)境組成的，它們的不盡相同造就了各自組織的功能不同，適應性（Adaptation）也就有所不同，這就是通常所說的“橘生

8、淮南則為橘，生于淮北則為枳”。實際上，權(quán)變理論是系統(tǒng)論在組織（管理）問題上的具體應用。而系統(tǒng)理論也要求針對不同的要素、結(jié)構(gòu)、環(huán)境來尋求適合自己的最佳方式。所以，系統(tǒng)的內(nèi)在要素（及其組成的結(jié)構(gòu)）和包繞系統(tǒng)的環(huán)境都是應該研究的，它們是制約和控制組織的要素。因此才產(chǎn)生了一系列適合各自的警務改革模式。而警務改革實際上就是組織機構(gòu)的改革，尤其可以理解為偵查主體的改革 摘 要：近十年來，我國警務改革有條不紊地進行著。由于各地具體環(huán)境等因素的不同，因而導致改革模式的差異。但總體來看，其表現(xiàn)為兩種總模式和六種分模式。這些模式實際上涉及到的是偵查機構(gòu)和偵查人員，即偵查主體的變遷問題。而偵查主體的重構(gòu)，應該在保障

9、打擊犯罪的效率和偵查權(quán)行使的公正性情況下依據(jù)法律循序漸進地開展，偵查主體的重構(gòu)反過來又為解決警務改革的實踐問題提供了寶貴的經(jīng)驗。關(guān)鍵詞：警務改革；模式；偵查主體；偵查效率；偵查權(quán)中圖分類號：D631.1;D918 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4853（2012）03-0018-08Research on the Modes of Policing Reform of China in Recent Ten YearsOn the Change and Reconstruction of Investigative SubjectXIAO Jun，LIU Wei（Chinese Peop

10、les Public Security University，Beijing 100038,China）Abstract：In recent ten years，Chinas policing reform is in an orderly way.The different factors such as local specific environment lead to the diversities of reform modes.However，they can also be divided into two general patterns and six sub-pattern

11、s to study.These patterns involve the change of investigative agencies and personnel（investigative subjects）.The construction of investigative subjects must maintain the efficiency of fighting against crime and fairness of using investigative powers，which should be in accordance with the law and car

12、ried out step by step.Reconstruction of investigative subjects，in turn，provides valuable experience to solve the practical issues of policing reform.Key words：policing reform；modes；investigative subjects；investigative efficiency；investigative power一、警務改革模式之概覽近些年來，警務改革如火如荼地進行著，這些改革是在人們意識到警務設(shè)置模式存在問題的背

13、景下進行的。因為傳統(tǒng)的設(shè)置模式越來越不適應當前社會發(fā)展的需要，而且暴露出種種弊端，改革迫在眉睫。具體來說，我國之前基本就是上面粗、下面細的“倒三角”型的警務設(shè)置模式，這種模式造就了低效率的嚴重后果，坐機關(guān)的警察多，辦事的警察少，所以辦案效率不高是理所當然的，而這更加劇了我國警力配置不足問題的嚴重性。此外，這種模式還制約了警察的積極性。如此反復，惡性循環(huán)。所以，無論從機構(gòu)還是從人員上看，“倒三角”型模式顯然已經(jīng)落后，必須將警務模式進行重構(gòu)。綜合而言，在這近10年的警務改革中（本文以吉林遼源2003年2月以來的改革起算）大致有兩種模式：一種為“撤銷機構(gòu)式”，另一種為“多警合一式”，本文考察的對象包

14、括黑龍江、河南、吉林、福建、上海、重慶等一些典型省市（當然還有一些省市也進行著改革，本文限于篇幅不一一列舉），具體見下表：說明：“多警合一”的總模式可能是“撤銷機構(gòu)式”的結(jié)果，亦可能是單獨地進行“多警合一”之改革，此處的第二種總模式特指后一種情況。二、警務改革模式之理論分析從表1看，考察的對象可歸為兩種總模式和六種分模式，這些模式中有的雖然相似，但仍存在著不同，因為沒有哪一種模式普遍適應每個地區(qū)。以警務改革，即公安機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)變遷為例，由于每個地區(qū)的內(nèi)在要素和外在環(huán)境各不相同，所以警察組織的類型之不同是在情理之中的，這其實就是權(quán)變理論（Contingency Approach/Conting

15、ency Theory）。該理論認為，最成功的組織形式是適合自己環(huán)境的特別情形。這種“特別情形”（Special Circumstance）是由特殊的組織要素、結(jié)構(gòu)、環(huán)境組成的，它們的不盡相同造就了各自組織的功能不同，適應性（Adaptation）也就有所不同，這就是通常所說的“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”。實際上，權(quán)變理論是系統(tǒng)論在組織（管理）問題上的具體應用。而系統(tǒng)理論也要求針對不同的要素、結(jié)構(gòu)、環(huán)境來尋求適合自己的最佳方式。所以，系統(tǒng)的內(nèi)在要素（及其組成的結(jié)構(gòu)）和包繞系統(tǒng)的環(huán)境都是應該研究的，它們是制約和控制組織的要素。因此才產(chǎn)生了一系列適合各自的警務改革模式。而警務改革實際上就是組

16、織機構(gòu)的改革，尤其可以理解為偵查主體的改革 ，包括其變遷與重構(gòu)（因為組織機構(gòu)中涉及到偵查主體，而組織機構(gòu)的改革亦是偵查主體之變遷和重構(gòu)）。本文中的偵查主體特指有法律文件規(guī)定具有案件管轄權(quán)的公安機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)、警種，因為從廣義上來說，公安機關(guān)整體具有偵查權(quán)，是偵查主體。從系統(tǒng)論出發(fā)，我們要回答的問題是這些（偵查）主體要素組成的結(jié)構(gòu)（要素組合）能夠發(fā)揮應有的功能嗎？對于第一種總模式，要素包括市公安局；區(qū)縣公安分局；派出所。改革之前，這三種要素組成了市一級的偵查主體結(jié)構(gòu)（）。改革之后，要素組合變得不同，組合一為，即撤銷了；組合二為，即撤銷了；組合三為和新機構(gòu)，撤銷了，增加了一個機構(gòu)與市公安局成為新的組

17、合。要素不同，結(jié)構(gòu)也就不盡相同，但希望達到的目的，即改革的目標是相同的，也即希望通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)來優(yōu)化功能，這就是通常所說的“異構(gòu)同功”。但顯然實際情況并非如此，因為有的結(jié)構(gòu)并未達到預期的功能，至少其中的某一項功能未達到，如不能保證偵查權(quán)行使的公正性等。 “一警多能”則需要另外加以分析，此時不將組織結(jié)構(gòu)作為要素來看，而將警種作為最小的單元。簡言之，公安機關(guān)的警種包括（但不限于）：交警；巡警；治安警；刑警；經(jīng)警；禁毒警；監(jiān)所警等。而各地的改革涉及到的警種則不盡相同。也即總的要素相同，但改革的時候組合不同，如有的僅將組合，“交巡警”合一，剩下不變，這是最常見的方式；有的則將組合；還有的將組合等等，導致

18、結(jié)構(gòu)不同，體現(xiàn)出的整體性功能不完全相同，即“異構(gòu)異功”。拿“交巡警合一”來說，要素重組形成新的結(jié)構(gòu),其功能遠遠大于原先的形式，即從“交警管交通、巡警管治安”到“交巡警統(tǒng)一行使交通管理、刑事執(zhí)法、治安管理三大職能”，這不是“1+1=2”，將這些職能整合在一起便于執(zhí)法更有效地進行，這即為整體大于部分之和原理。兩種總模式是在系統(tǒng)論的指引下進行的，但各有側(cè)重。就第一種總模式而言，要素有所調(diào)整，結(jié)構(gòu)隨之變化，系統(tǒng)出現(xiàn)了較大的改變，所以改革較為劇烈；而第二種總模式要素不變，只是進行了結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，所以相對而言系統(tǒng)較為穩(wěn)定。詳言之，與其說這些模式是警務改革的模式，不如說是偵查主體的撤、并、改。兩種總模式的劃

19、分實際上體現(xiàn)的是偵查主體質(zhì)與量的變遷。兩種模式中第二種模式的變化較小，因為不論是“三警合一”還是“兩警合一”，都是警種之間的合并、職能的微調(diào)；至于第一種模式，它不僅可能含有第二種模式的內(nèi)容，還涉及到機構(gòu)的變化，即撤銷某一類機構(gòu)做強另一類機構(gòu)，亦或完全打破現(xiàn)有機構(gòu)格局，另設(shè)機構(gòu)。雖然警務改革，或者說偵查主體的變遷與重構(gòu)是為了精簡臃腫的機構(gòu)，減少指揮的層級，增加基層的警力，從而解決機構(gòu)設(shè)置混亂、職能交叉、權(quán)責不清等問題，但量變與質(zhì)變的效果不同，而且每一種變化又有各自不同的路徑，這就使得問題變得難以捉摸。毋庸置疑，質(zhì)變更為激烈，所以第一種模式尤為復雜，它不僅牽涉到公安機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)調(diào)整、人員變動，更

20、涉及到與外部環(huán)境（如檢察機關(guān)、法院等相關(guān)部門）的銜接問題。這種方式較為冒險，因為它完全打亂了原有的系統(tǒng)，使其喪失了原先的平衡，這勢必會影響系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)及其發(fā)揮的功能效應。不過，如果在系統(tǒng)的演進過程中因此而不斷地受到優(yōu)化，也不失為一種大膽的嘗試。因為或許這種要素的組合更能發(fā)揮系統(tǒng)應有的效能，實現(xiàn)改革之目的?；诜N種原因，警務改革已經(jīng)成為各地公安機關(guān)的工作動向，尤其是在信息技術(shù)（Information Technology）全面發(fā)展的現(xiàn)代社會，其為促進偵查主體的重構(gòu)提供了有力的支撐，因為它不僅是偵查主體的工作機制，更是包繞著偵查主體組織結(jié)構(gòu)的環(huán)境因素。雖說不同的要素、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)具有不同的功能，且各地

21、改革模式不盡相同，但偵查主體組織機構(gòu)和人員的變化與重組本身就是一個不斷自我調(diào)整、自我完善的動態(tài)過程，所以，多種“試水”總會為其重構(gòu)折射出好的做法和經(jīng)驗。三、警務改革模式之法理探究從偵查主體的角度來看，警務改革是為了更好地提高打擊犯罪、偵查破案的效率，但同時不可忽略偵查權(quán)的合法和合理使用問題，即這種改革至少要考慮兩個方面的內(nèi)容，或者說要實現(xiàn)兩個目標：打擊犯罪的效率和偵查權(quán)行使的公正性。就打擊犯罪的效率而言，這是警務改革首先要考慮的，也是最為重要的問題 因為此乃改革之初衷。第一種總模式將三級機構(gòu)變成二級機構(gòu)，其目的也就在于精簡偵查破案步驟，省去不必要的中間環(huán)節(jié)，使偵查效率得以顯著提高。第二種總模式

22、顯然也在為更好地提高破案效率提供準備，因為如果警察擁有多項職能，他就會有相應的洞察力，能夠及時地處置突發(fā)事件，避免罪案的發(fā)生，亦或?qū)⑿淌掳讣呢撁嬗绊懡档阶畹?，同時也不會出現(xiàn)“處理交通事故的警察不知道怎么處理其他刑事案件從而延誤時機”等情形。所以，若以“效率”為標準，這兩種總模式的改革是成功的。然而，就保證偵查權(quán)行使的公正性來看，反映出改革的某些弊端。這種弊端出現(xiàn)的原因在于實踐與法律規(guī)范不相符，其根本所在是尚未解決好偵查權(quán)合法行使的問題。如，在第一種總模式下，撤銷公安分局做強派出所以及撤銷公安分局、派出所設(shè)立警察署之分模式的做法是值得商榷的。因為這其中首先涉及到派出所偵查權(quán)問題。即便是在200

23、5年12月30日公安部下發(fā)的關(guān)于建立派出所和刑警隊辦理刑事案件工作機制的意見（公通字2005100號）中，也只提到派出所僅能辦理5類刑事案件，而諸如故意殺人案等11類案件，派出所無權(quán)辦理。但是，一旦撤銷公安分局只保留派出所，就意味著以前公安分局管轄的案件，如故意殺人案等將歸派出所管轄，這顯然不符合上述文件的規(guī)定。如將其轉(zhuǎn)交給公安局來管轄，會導致其工作量明顯增大，降低效率，不符合改革初衷，從而形成進退兩難的局面。其次，設(shè)立警察署，也就意味著通過改革新設(shè)了一個偵查主體。而眾所周知，根據(jù)我國立法法，偵查權(quán)事項應該由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)制，其他法律文件不能越權(quán)處理。而法律只籠統(tǒng)地規(guī)定“公安

24、機關(guān)”可以行使偵查權(quán)，這遠不能滿足實踐的需要，所以法律是有缺陷的，實踐中只得靠其他文件得以補充，尤其是公安機關(guān)自身出臺的一些規(guī)定。即便如此，也未曾見公安機關(guān)可以設(shè)立警察署一說，所以，如果說撤銷公安分局做強派出所的模式尚存理論上可能的話，設(shè)立警察署之模式是完全站不住腳的，雖然通過某些手續(xù)繞開法律的規(guī)定而成功轉(zhuǎn)型，但最后避免不了失敗的結(jié)果。法律沒有規(guī)定有偵查權(quán)的主體行使了偵查權(quán)，極易導致權(quán)力的惡性蔓延，除了于法無據(jù)之外，還尚無行之有效的監(jiān)督機制，這些因素的存在“促使”新設(shè)機構(gòu)的夭折?！耙痪嗄堋蓖瑯哟嬖谥@種問題。例如，河南除了撤銷分局做強派出所之外，還進行了“四警合一”（交警、巡特警、治安警、刑

25、警）的警務機制改革，將交通管理、巡邏防暴、治安管理、刑事執(zhí)法等職能有機地融合，使得改革后的主體擁有交通管理權(quán)、突發(fā)事件處置權(quán)、治安處罰權(quán)、刑事偵查權(quán)等多項權(quán)力。其中有兩個問題值得關(guān)注：第一，同一主體既有行政管理權(quán)又有偵查權(quán)，職能性質(zhì)不同卻集于一身，難免給人偵查不獨立和司法行政化的印象，其實這也是我國當今權(quán)力交織的一個縮影，這點在實踐探究部分有所闡述。第二，從公安部的相關(guān)法律文件來看，巡警只能管轄極少數(shù)刑事案件，交警也只有個別刑事案件管轄權(quán)，將其與具有多種案件管轄權(quán)的治安警和刑警合并，意味著將管轄權(quán)極小的兩個警種滲透到兩個管轄權(quán)較大的警種中，導致他們的管轄權(quán)擴大至原先沒有的案件，通過合并使得原來

26、不具備某類案件偵查權(quán)的人員擁有偵查權(quán)，無形之中擴大了偵查權(quán)行使的范圍，同時也導致了權(quán)力更加集中。因此，“多警合一”改革是否合法有待商榷。 其實,改革就是利益調(diào)整的過程，如何權(quán)衡各方利益成為關(guān)鍵。效率和公正的關(guān)系是永恒的話題，效率理解為“擴權(quán)”，公正理解為“控權(quán)”，兩者之間的平衡點不好把握，這也是進行警務改革不可回避的問題。而“控權(quán)”似乎更值得關(guān)注，如有人說限人口、限戶口、限購房、限買車、限娛什么都限，就是不限權(quán)。當然，如果解決好這兩者之間的關(guān)系，改革是成功的；解決不好，改革是失敗的。通過上述分析，那些嚴格遵守法律規(guī)定的改革模式是比較成功的，而試圖繞開法律的改革注定要走向失敗。改革具體形式可以不

27、同，關(guān)鍵是能夠切實做到盡職盡責以及能夠符合法律的規(guī)定，改革之路才能長久，否則必將導致失敗，吉林遼源便是一例。申言之，這些變革最大的問題在于它易使改革實踐與現(xiàn)實法律脫節(jié)，其中涉及到效率和偵查權(quán)的問題是核心。變遷最初的目的當然是重構(gòu)機構(gòu)和重組人員，以此提高辦案效率，但偵查權(quán)的問題也不容忽視。改革畢竟是實務，它不能與現(xiàn)行法律相沖突，否則這 種改革本身就是“違法”的（不論是否比其他模式更能提高效率）。如果效率的提高是以偵查權(quán)不當行使甚至濫用為代價，那此種改革值得懷疑，這即是“效率”和“公正”的博弈。兩者孰先孰后、孰輕孰重，需要多方驗證。四、警務改革模式之實踐考察由于第一種總模式中或多或少地涉及到警種合

28、并問題，所以這里可以著重對“多警合一”的模式進行實踐上的考察和探究，并與有關(guān)國家進行比較?！耙痪嗄堋币蚱湓趦?nèi)部調(diào)整人員組成，涉及到的問題是在效率提高的同時，辦案質(zhì)量會有所下降。如從案件的退回補充偵查幾率有所提高便可知一二?！耙痪嗄堋币笠痪€警員既能夠處理刑事案件,又能夠處理治安案件，還要兼顧其他，這種壓力可想而知。而如果之前從屬于某一警種，勢必對其他警種的任務、職責很生疏，某些事務不能很好地處理則在情理之中了，這是“過渡期”不可回避的問題。如將交警、巡警、治安民警合一的話，除了進行一般的巡邏外，還應該能夠處理交通事故案件以及其他刑事案件?！耙痪嗄堋彼坪踹`背了偵查主體朝著專業(yè)化、精細化發(fā)展

29、的這一規(guī)律。不僅偵查主體逐漸從多職能集于一身走向分離，就連私人偵探也有自己的業(yè)務范圍（如有的專攻婚姻家庭案件、有的擅長商業(yè)案件、還有的則精于失蹤人口案件等），而“一警多能”恰好朝著相反的方向走去。雖說精簡結(jié)構(gòu)是趨勢（如2008年將組成部門最終調(diào)整為27個的國務院機構(gòu)改革），但精簡機構(gòu)后職能分開（尤其是行政管理權(quán)和偵查權(quán)的分離）也很重要，不能為提高效率將部門合并而將權(quán)力混淆，顯然“一警多能”的改革就有導致權(quán)力混亂之嫌。這樣的改革對“理順各部門之間的關(guān)系，使相似職能的部門有機地統(tǒng)一起來以及將同一主體的不同功能妥善分離、避免不同權(quán)力的混淆”之貢獻有多大值得研判。退一步講，即便偵查主體從合走向分之后，

30、又不同程度地由分向合轉(zhuǎn)變是新的發(fā)展趨勢，但這里的“合”是指偵查主體之間的合并，即應該是將現(xiàn)能夠行使偵查權(quán)的一級偵查部門全部或大部分納入調(diào)整后的一級偵查部門（或可統(tǒng)稱為刑事偵查部門）里，作為二級偵查部門，各司其職，開展偵查，而不是將偵查主體與非偵查主體合并。偵查主體之間的合并（相似警種的“合”）不僅能夠整合偵查資源，節(jié)約偵查成本，提高偵查效益，還能充分發(fā)揮不同偵查主體的各項職能，使其相互配合、相互支持，建立起打擊犯罪的新機制。而偵查主體與非偵查主體間的合并既違反了職權(quán)分離原則、于法無據(jù),又增加了部門間的摩擦，不便統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，于理不合。這里的“一警多能”可與美國的“二步式”偵查作比較。美國的“

31、二步式”偵查是指在巡警執(zhí)行巡邏任務時發(fā)現(xiàn)犯罪人或接到報案后立即采取措施，進行初步調(diào)查，包括對現(xiàn)場進行初步勘查之后決定是否將案件交由其他有偵查權(quán)的人員，這就要求巡警既能進行日常的巡邏，又能夠處理有關(guān)的刑事案件，這種處理的權(quán)力和能力是“二步式”偵查所必須具備的，所以專業(yè)的熟悉必不可少。而我國的改革并不是說朝著“二步式”偵查邁進（一是就目前看，我國不會采取“二步式”偵查模式，尤其是在“偵審合一”后；二是兩國對巡警管轄權(quán)以及職權(quán)范圍的規(guī)定也不一致），而僅僅要求“一警多能”，能夠熟悉盡可能廣的業(yè)務，所以兩國對巡警的要求是一致的。不過這其中會引申出另一個問題，如果某種模式下的“一警”既是偵查主體，對應刑警

32、、治安警等又是非偵查主體，這是否存在矛盾和沖突，即是行政職能和司法職能不分？答案是肯定的。這顯然不符合權(quán)力分立原則，尤其是警察的特殊性導致這一問題存在的普遍性。如何解決呢？或許我們能從法國行政警察和司法警察的聯(lián)系與區(qū)別中探知一二。法國行政警察的任務是預防犯罪，司法警察的任務是打擊犯罪，而只有司法警察才有偵查權(quán)，如果僅是這種區(qū)分問題就簡單化了。然而為了提高工作效率，有些行政警察也是司法警察，同時，兩類警察的行動也可交叉，如行政警察的巡邏是為了減少犯罪，但在巡邏時發(fā)現(xiàn)一般的犯罪（如“違警罪”）時也可以采取某種措施（類似于美國的巡邏警察），這些情況雖然是靈活處理，但顯然違背了主體設(shè)置的初衷，有越權(quán)之

33、嫌。不過好在法國對司法警察有特殊的條件限制，即除了極少數(shù)情況，司法警察的身份不是天然的，而是“后天”取得的只有當他們被派遣到具體的任務時才具有司法警察警官、司法警察警員等資格，才擁有偵查權(quán)。 這種設(shè)置雖然影響了效率，但對于保障程序的公正、控制偵查權(quán)的濫用卻有著顯著的作用，也有助于嚴格區(qū)分司法警察和行政警察。這似乎為我們提供了一種思路和方法，即通過限制偵查主體的資格，尤其是具體案件中的人員組成，可以較好地控制偵查權(quán)的行使。而這點在法國刑事訴訟法典中有所體現(xiàn)，根據(jù)2009年8月3日第2009-971號法律第2條（也即刑事訴訟法典新增的第12-1條）之規(guī)定，在某一具體刑事案件的訴訟中，共和國檢察官和

34、預審法官可以自由地選擇司法警察警官的組成人員1，這即是限制了司法警察的“實時”權(quán)力。所以，要想將偵查權(quán)和行政管理權(quán)逐漸分離，除了從機構(gòu)入手，還得從組成機構(gòu)的人員著手，多方面找出方法解決權(quán)力不清的問題。身份可同時兼任，但具體案件中還得授權(quán)，雖會影響效率，但卻較好地解決了行政職能與司法職能不分的問題。將我國和法國的警察權(quán)力對比如下。 從表2可以看出，在提倡“一警多能”之前，我國的“一”對“多”主要指公安機關(guān)某一內(nèi)部機構(gòu)擁有多種權(quán)力，而法國的“一”對“多”則主要是指某一人員尤其是行政警察在特定情況下可以成為司法警察，即此時擁有多種權(quán)力，這點可從省長在戰(zhàn)爭或外部關(guān)系緊張的狀態(tài)下保留享有司法警察權(quán)力、市

35、長是司法警察警官的當然組成部分體現(xiàn)出，而我國公安部長、廳（局）長身兼多職只是一種特例。一言以蔽之，中國的“一”對“多”是說機構(gòu)的職權(quán)，而法國的“一”對“多”是說人員的職權(quán)。不過在“一警多能”改革之后，中國的“一警多能”既指機構(gòu)的職權(quán)，又指人員的職權(quán)，類似于美國的情形。詳言之，在“一警多能”改革前，雖說我國治安警察能夠同時進行行政處罰和刑事偵查，但內(nèi)部人員分工不同，即負責每一“塊”的人不同，只是機構(gòu)未統(tǒng)一，人還是不同，但在“一警多能”改革之后，警察既能行使行政管理權(quán)，又能行使偵查權(quán)，造成了無論是機構(gòu)還是人員，這兩種權(quán)力都存在著嚴重交叉現(xiàn)象，其后果就是“以刑代罰”或“以罰代刑”，以及權(quán)力的濫用；而

36、法國則是同一人在特殊情況下從行政警察變?yōu)樗痉ň?。有爭議的是，法國刑事訴訟法規(guī)定：在沒有檢察官或預審法官的領(lǐng)導和指導下，司法警察只能進行初步的調(diào)查，即僅有“調(diào)查權(quán)”，而這種權(quán)力與行政（管理）權(quán)區(qū)別甚小，會讓人理解為僅有司法警察的情況下，他擁有的是行政（管理）權(quán)而非真正意義上的偵查權(quán)，這點可從法律將“有檢察官或預審法官指揮、領(lǐng)導時”視為訴訟活動的開始得以驗證。這就說明司法警察也是集行政（管理）權(quán)與偵查權(quán)于一身的。不過，由于法國實行的是“檢警一體化”模式，且法國刑事訴訟法典將司法警察的“調(diào)查與身份檢查”放在“提起公訴及預審卷”中，說明國家還是將司法警察的“調(diào)查行為”視為一種訴訟行為，而且絕大多數(shù)情

37、況下確實是檢察官或（重罪時）預審法官領(lǐng)導著司法警察進行偵查，這三者間的關(guān)系沖淡了司法警察的行政（管理）權(quán)屬性，使之回歸到偵查權(quán)上。也就是說，其他主體，尤其是檢察官對警察權(quán)力的控制不失為一種避免“一警多能”泛化的方法。從美國和法國的經(jīng)驗來看，隨著犯罪形勢的發(fā)展，對于那些簡單和極易破獲的案件，直接交由巡警負責，在有限的范圍內(nèi)“擴權(quán)”，這是行得通的。另一方面，必須限制“一警多能”中警察的偵查權(quán)，從機構(gòu)的合并與撤銷、多方對人員的監(jiān)督和控制等方面“控權(quán)”，盡快厘清行政管理權(quán)和偵查權(quán)的關(guān)系，做到權(quán)責統(tǒng)一。五、 警務改革模式之總體評價如果從2003年2月吉林遼源撤銷公安分局、派出所而設(shè)立警察署的改革起算的話

38、，距今將近有10年時間了。在此期間，各地改革方法、模式層出不窮，率先改革的省市還有最新發(fā)展。如，遼源又恢復了原有的三級管理層級，仍是市局分局派出所建制。又如，從2010年11月2日起，持續(xù)近6年的大慶警務改革（2005年）進入第二階段：進行交通、消防部門的改革，即將交警和消防并入公安分局（如將交警并到了治安警隊）。2再如，重慶在2010年進行“交巡警合一”的改革后，又于2011年精簡整合了193個派出所，以充實交巡警平臺和保留派出所警力，合并后的派出所實行“二隊一室”的警務運行模式，即打擊處理大隊、社區(qū)防控大隊、內(nèi)勤綜合室。3改革無論是出現(xiàn)反復，還是繼續(xù)向前推進，都是一種嘗試，一種經(jīng)驗或教訓，我們都能從中發(fā)現(xiàn)規(guī)律。對于第一種總模式中的公安分局和派出所，或撤，或并。派出所的 地位較為特殊，它既是打擊犯罪、偵查破案的一線機構(gòu)，又是涉及業(yè)務最寬泛、最復雜的機構(gòu)之一。然從偵查主體的角度來看，它能夠進行偵查的案件范圍有限，似乎與其地位不符。不過，這是考慮了多重因素后才有此規(guī)定的。在改革中，撤銷公安分局做強