淺析從農(nóng)民分類視角看我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)

1、Forpersonaluseonlyinstudyandresearch;notforcommercialuse淺析從農(nóng)民分類視角看我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度；農(nóng)民分類；社會養(yǎng)老保障制度碎片化論文摘要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)已進入一個關(guān)健時期。在實踐中，各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平差異和農(nóng)民職業(yè)分化建立了不同制度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度碎片化和農(nóng)民養(yǎng)老保障的資金籌集來源是制度構(gòu)建面臨的兩大難題。從我國農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會和財富實現(xiàn)程度視角來思考制度建設(shè)，可以為我們破解難題提供有益的啟示。由于政策因素造成了農(nóng)民創(chuàng)造財富機會的缺失和養(yǎng)老資源積累普遮不足，中央政府在構(gòu)建農(nóng)

2、村社會養(yǎng)老保障制度過程中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，即針對農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會和財富實現(xiàn)程度來區(qū)分救濟、福利、保險的性質(zhì)，建立一個國家和農(nóng)民直接對應(yīng)、進免制度碎片化的統(tǒng)一框架。具體為：把農(nóng)民作為一個整體來對待，厘清國家在養(yǎng)老資金投入上的責(zé)任；根據(jù)農(nóng)民的具體情況實施不同的補助標準；不宜建立單獨的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度；時對富實現(xiàn)程度嚴重不足者，實行社會救助。2009年1月，中央一號文件提出“抓緊制定指導(dǎo)性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”,9月，國務(wù)院出臺了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見(以下簡稱指導(dǎo)意見)，至此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)進人了一個新階段。新世紀以

3、來學(xué)術(shù)界的研究重點主要集中在如何建立適合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，學(xué)者們提出了多種方案，主要觀點是針對不同地區(qū)和不同農(nóng)戶的情況構(gòu)建相應(yīng)制度。這將造成農(nóng)村社會保障制度碎片化的困境，并且財政支持的責(zé)任主要由地方承擔，尚不能妥善解決資金籌集這個根本問題。對“農(nóng)民如何分類”這一問題進行研究并確定合理視角，可以對建立破解以上兩大難題的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度提供有益的啟示。一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度構(gòu)建面臨的兩大難題一些學(xué)者提出應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，而大多數(shù)學(xué)者提出了區(qū)分發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，以及為純農(nóng)民、農(nóng)民工、失地農(nóng)民分別構(gòu)建養(yǎng)老保障制度的政策建議。在目前的制度實踐中，地方政

4、府是實施主體，普遍針對不同的群體采取了不同的策略，并且各地制度差別也很大。指導(dǎo)意見放權(quán)給地方，根據(jù)發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)這一分類視角確定了不同的補貼金額。以上兩種劃分方法的基礎(chǔ)都是根據(jù)農(nóng)民分化這一現(xiàn)狀做出的。我國東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟水平差異巨大，純農(nóng)戶、農(nóng)民工、失地農(nóng)民情況各不相同，這是客觀事實。但不能因此就建立一個各地區(qū)各群體相互獨立的社會養(yǎng)老保障制度。因地制宜與統(tǒng)一制度并沒有內(nèi)在矛盾。對事關(guān)國家發(fā)展與穩(wěn)定全局的社會養(yǎng)老保障制度而言，制度的碎片化后果非常嚴重。鄭秉文教授(2009)對我國社保制度碎片化的危害與成因做了深人的分析。他以位于長三角地區(qū)的吳江市為例，這個戶籍總?cè)丝诩s80 萬的縣級市，

5、存在著四種養(yǎng)老制度:農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、土地換保障制度、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，每個大制度里又套著小制度。這種養(yǎng)老保障制度碎片化有“不利于社會穩(wěn)定”、“不利于社會公正”等十大危害，統(tǒng)一制度可以體現(xiàn)待遇差別，也能夠建立于二元結(jié)構(gòu)之上。我國正處于一個避免農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度碎片化的寶貴機遇期。首先，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度還處于近乎一張白紙的狀態(tài)，除了個別發(fā)達地區(qū)，全國很多地區(qū)的農(nóng)村社會保障制度才剛剛建立起來，沒有形成強大的既得利益群體，建立全國統(tǒng)一制度的阻力相對較小。如果未來各地農(nóng)村養(yǎng)老保障制度形成規(guī)模，對不同地區(qū)碎片制度的整合就會非常困難。其次，富裕地區(qū)的農(nóng)民享受了很高的

6、補貼，而貧困地區(qū)由于財力補貼能力有限，故碎片化制度是在加劇已經(jīng)存在的收人不平等。最后，碎片化制度的管理成本和管理難度都相當大，存在較大的風(fēng)險。近年來發(fā)生了以“上海社保案”為代表的眾多挪用社?；鸬陌咐褪怯辛Φ淖C明。1992年啟動的縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案的失敗，也和各地基金管理混亂和低效不無關(guān)系。構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的一個關(guān)鍵問題是資金的籌集，這也是一個阻礙制度構(gòu)建的根本問題。我國農(nóng)村老年人口已達1億，即使實行低水平的補貼，每年也需要大量資金。因為養(yǎng)老保障支出的剛性，決定資金來源要保持足夠的穩(wěn)定，并將面臨增長的壓力。在國務(wù)院指導(dǎo)意見中，政府明確表達了財政投人的決心，并加大力度推進試點

7、工作，但是目前這個保障標準收人替代率過低。國家標準最低為660元/年，2009年全國農(nóng)民純收人為5153元，收人替代率只有19%。另一方面，由地方政府承擔較大責(zé)任的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能否長期持續(xù)值得擔憂。中金公司發(fā)布的研究報告中稱，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈增約3萬億元，預(yù)計2011年底將達到10萬億元，約占我國2009年GDP的1/30近年來，無論是學(xué)界政界還是社會各階層，都對我國中央和地方財權(quán)事權(quán)不對等的問題給予了很多關(guān)注。1994年，我國分稅制改革形成了強中央、弱地方的財政格局。1978-1993年中央財政收人占全國財政

8、收人的比重低于中央財政支出占全國財政支出的比重，地方財政則收人占比高于支出占比;1994年后，情況倒了過來，中央財政實力遠超地方財政。財政收人主要集中于中央，而支出的責(zé)任多在地方，2008年中央與地方財政收人比例為53.28;46.71，支出二者之比為21.42;78.57。近年來地方投人到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量資金主要依靠土地出讓金的收人，其來源缺乏可持續(xù)性。2009年，全國土地出讓金約為1.5萬億，如果未來出現(xiàn)土地出讓金大幅減少的情況，則地方財政就要面臨很大風(fēng)險。除了經(jīng)常性收人的優(yōu)勢，中央政府還擁有雄厚國有資產(chǎn)和巨額外匯儲備。2007年，央企利潤總額突破1萬億，2009年為%55.6億，這是一

9、筆持續(xù)性較強的收人來源;截至2009年末，我國外匯儲備達23991.52萬億美元，遠遠領(lǐng)先世界其他國家。外匯儲備的實質(zhì)是我國人民積累的由國家掌控的財富，可以在必要時用于民生領(lǐng)域。強大的日常財政收人，龐大的國有資產(chǎn)和外匯儲備，表明中央政府的經(jīng)濟實力。綜上分析，如果堅持按地域和身份不同構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，則碎片化制度就將難以避免。分地區(qū)構(gòu)建制度，財政責(zé)任依賴于地方，脆弱而持續(xù)性較弱的地方財政能力將會影響制度的運行。必須建立全國統(tǒng)一制度避免碎片化，充分利用中央財政承擔相應(yīng)的支出責(zé)任。二、基于創(chuàng)造財富機會和財富實現(xiàn)程度的農(nóng)民分類從本質(zhì)上講，養(yǎng)老問題的解決是和收人與財富緊緊聯(lián)系在一起的。如果一個人

10、具備了創(chuàng)造財富的條件，進而獲取了收人并積累了財富，那么他的養(yǎng)老問題就自然而然解決了。而我國農(nóng)民面臨的問題恰恰是創(chuàng)造財富機會嚴重不足以及由此造成的養(yǎng)老資源積累不足。對農(nóng)民從獲取財富的機會和實現(xiàn)程度兩個視角進行分類具有重要的現(xiàn)實價值，可以從機會和結(jié)果兩個方面對我國農(nóng)民的養(yǎng)老資源積累情況進行考察。在我國幾十年來歷經(jīng)數(shù)次重大變革的背景下，不同年齡段的農(nóng)民的生活經(jīng)歷是明顯不同的，甚至可以說是生活在幾個不同的世界。蔡防等指出，在經(jīng)歷了30年改革開放和經(jīng)濟發(fā)展后，農(nóng)民財富實現(xiàn)程度的差距非常大，農(nóng)村內(nèi)部的收人不平等情況比城市內(nèi)部更加嚴重，如果將農(nóng)村居民與已經(jīng)穩(wěn)定生活于城市的原農(nóng)村精英對比，差距會更大。1. 從

11、獲取收人和財富機會的角度對農(nóng)民進行分類。我們發(fā)現(xiàn)，他們的財富獲取機會和他們經(jīng)歷的歷史時期有直接的關(guān)系（見下頁表一）。需要說明的是:（1） 打工俞期的特征是農(nóng)民工進城后所處的環(huán)境較差。1984年政府放松了對勞動力流動的控制，逐漸鼓勵勞動力到臨近城鎮(zhèn)打工;1988年中央政府允許農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商（蔡防，2008）。但這一過程并非一番風(fēng)順，正如余德鵬所指出，20世紀90年代中期以后，許多城市制定了對外來勞動力具有歧視性的就業(yè)管理辦法。(2)打工后期是指農(nóng)民工進城的各種環(huán)境相對好轉(zhuǎn)的時期。起始于2003年廢除收容遣送條例，加之近年出臺的一系列解決農(nóng)民工問題的中央文件，最新標志是“新生代農(nóng)民工”(80后、

12、90后)概念的提出。在2010年的中央一號文件中明確要求:“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”;“采取有針對性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。值得注意的是，這一時期我國的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，約占農(nóng)民工總數(shù)量的1/4。早期的沿海加工業(yè)女性占就業(yè)優(yōu)勢，建筑業(yè)則需要大量的男性勞動力。從上表中我們不難得出一個結(jié)論:不同年齡段的農(nóng)民創(chuàng)造財富的機會存在較大差距。改革之初，農(nóng)村有2.5億貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，對于絕大多數(shù)的普通農(nóng)民而言，根本不可能在改革開放前

13、積累養(yǎng)老資源。改革開放之后，農(nóng)業(yè)帶來的積累機會非常有限，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收人在80年代早期出現(xiàn)快速上升之后增速就減緩下來。從90年代至新世紀初，很多地區(qū)農(nóng)民負擔很重，甚至出現(xiàn)了種地賠錢的情況，直至中央進行稅費改革，并且于2006年在全國取消農(nóng)業(yè)稅，情況才有好轉(zhuǎn)。這期間只有個別農(nóng)村精英可以通過農(nóng)產(chǎn)品深加工方式獲得較高收入。農(nóng)民真正的積累機會來源于打工或者創(chuàng)業(yè)收人，但農(nóng)民工工資水平曾經(jīng)長期陷于停滯和緩慢增長，最近幾年收入才有了明顯的增加。需要明確的是，農(nóng)民創(chuàng)造財富機會缺失和國家政策是有直接關(guān)系的。國家政策在相當長的時間里大大限制了農(nóng)民獲取收人的能力，這是農(nóng)民積累不足的根本原因。其中影響最大的無疑是“工農(nóng)

14、品剪刀差”和不允許自由流動就業(yè)這兩項。另外，國家對農(nóng)村的投入過少，農(nóng)民必須自己支付很多本應(yīng)由國家承擔的開支，這也減弱了農(nóng)民獲得積累的能力。國家長期以來一直采取重城輕鄉(xiāng)的財政政策，林毅夫等(2009)“從政治經(jīng)濟學(xué)的角度估算了計劃經(jīng)濟時期我國政府目標函數(shù)中的結(jié)構(gòu)參數(shù)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城市工人的福利所占權(quán)重遠遠高于農(nóng)民的福利。此外，政府也更重視資本積累而輕視居民福利?！标愖趧俚?2008)對二元財政進行了深入研究，認為我國政府對農(nóng)業(yè)始終采取了歧視性的二元財政支出政策。尤其需要關(guān)注的是年齡在70歲以上的農(nóng)村老年人，他們養(yǎng)老資源積累不足的情況更加嚴重。從所付出分析，他們經(jīng)歷了革命年代，建國后為國家實現(xiàn)工業(yè)化

15、戰(zhàn)略做出了巨大貢獻，通過“工農(nóng)品剪刀差”為國家提供資本，在幾乎不享受國家福利的情況下養(yǎng)育了很多子女，他們的子女正是最近幾十年來我國“人口紅利”的主力。從養(yǎng)老資源積累分析，進人改革開放新時期，他們的年齡已經(jīng)達到40多歲，一生中幾乎沒有什么創(chuàng)造和積累財富的機會。洪大用等指出，農(nóng)村帶有福利救濟性質(zhì)的五保制度覆蓋有限，并且已經(jīng)陷人困境中很多年，無論從范圍還是水平都滿足不了制度的要求。創(chuàng)造財富機會相對最好的是新生代農(nóng)民工。他們出生于上世紀80,90年代，盡管在很多方面與城市年輕人差距還是較大，但是通過自己的努力改變命運的可能性要比其父輩們大得多。如果在未來工資水平能有一個較大幅度的上升，則可能具有一定的

16、繳納養(yǎng)老保險的能力。2003年沿海地區(qū)首次出現(xiàn)了局部民工荒，而2010年以來民工荒已經(jīng)在很多內(nèi)陸地區(qū)發(fā)生。盡管其持續(xù)性還有待觀察，但卻可能是我國勞動力供給正在減少的一個先兆，農(nóng)民工和城市體力打工者的收人很可能進人一個較快上升通道之中。2. 從財富實現(xiàn)程度的視角對農(nóng)民進行分類。所謂財富實現(xiàn)程度，是指其收人和財富擁有量。在創(chuàng)造財富機會的分類中，我們關(guān)注的是機會是否公平，而在這個分類視角中，我們則考察養(yǎng)老資源積累情況。按照財富實現(xiàn)程度，即養(yǎng)老資源的積累程度，可以把農(nóng)民分成能人、幸運者、普通人、不幸者四類:(1) 所謂能人，是指通過自己的天賦和努力獲得了事業(yè)成功、經(jīng)濟收入頗豐的農(nóng)民。他們中的很大一部分

17、已經(jīng)不再是農(nóng)民，而成為城市中的一員。(2) 所謂幸運者，是指沿海地區(qū)富裕地區(qū)的農(nóng)民，他們因為占有地理位置、資源優(yōu)勢以及通過自己的努力，取得了遠遠超過農(nóng)民平均水平的收人和財富。(3) 所謂普通人，即農(nóng)民的主體部分，他們是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的重點對象。需要注意的是，對于欠發(fā)達地區(qū)的普通農(nóng)民而言，其收人很低，支付能力也很弱，農(nóng)村養(yǎng)老保險是一個很重的負擔。(4) 所謂不幸者，是指陷人貧困中難以自拔的人。他們或因為疾病或因為致殘，或由于其他原因，沒有任何收人和經(jīng)濟來源，陷人生活十分艱難的窘境。對他們而言，養(yǎng)老保險是一種奢望，因為不具有支付能力，只能寄希望于社會福利和社會救濟。以上四種情況農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制

18、度必須兼顧。對于能人和幸運者，他們有一定的養(yǎng)老資源積累，也有能力參加養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)該包括一個養(yǎng)老保險的層次來滿足他們的需求。而對于普通人，他們的繳費能力較弱，需要一個國家支持的非繳費社會保障養(yǎng)老金層次。這個養(yǎng)老金的水平可以很低，但是應(yīng)該能夠滿足最低生活需求。而對于處于農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)最底層的不幸者，則需要在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中加人一個救濟層次。三、對完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的幾點建議從農(nóng)民分類視角出發(fā)，避免農(nóng)村社會保障制度碎片化，對完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建議如下:1. 把農(nóng)民作為一個整體來對待，厘清國家在養(yǎng)老資金投人上的責(zé)任。我國農(nóng)民比城市人更應(yīng)享有獲得補貼的權(quán)力，至少在城鄉(xiāng)二元

19、結(jié)構(gòu)還存在、農(nóng)村人口占比還很高的情況下，維持一個城鄉(xiāng)各自獨立的社會養(yǎng)老保障制度是一個合理的選擇。不能以平等為理由，不加區(qū)分地考慮起點完全不同的城鄉(xiāng)居民，讓收人嚴重偏低的農(nóng)民去模仿城市職工養(yǎng)老保險制度。尤其要避免制度進一步碎片化，富裕地區(qū)如果對本地農(nóng)民進行大量補貼，構(gòu)筑獨立的高水平保障制度，將加劇已經(jīng)存在的地區(qū)收人不平等。同時也筑起了地區(qū)門檻，妨礙跨地區(qū)流動。只有由國家建立統(tǒng)一的農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度才具有最高的權(quán)威性，并能切實保障農(nóng)民利益。從國際經(jīng)驗看，各國也是普遍由中央政府建立國家社會化養(yǎng)老制度。2. 農(nóng)民根據(jù)其情況應(yīng)該有不同的補助標準。我們認為，按照年齡段來劃分國家補貼標準是一個較好的選擇，實際上也就是根據(jù)其獲得的創(chuàng)造財富機會來評估其適合保障還是保險性質(zhì)的養(yǎng)老資助。其基本思路是給老年人建立一個國家全額資助的社會福利系統(tǒng)，為年輕人建立一個主要由自己出資的社會保險系統(tǒng)，中年人的受資助水平介于二者之間。3. 不宜建立單獨的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。大部分農(nóng)民工仍會回鄉(xiāng)，也就會回歸農(nóng)民養(yǎng)老的制度框架中，他們理所應(yīng)當?shù)玫阶鳛檗r(nóng)民應(yīng)得的那部分國家救濟與補貼，而不是和高收人的城市居民一樣只是給自己存錢。尤其迫切需要解決的是早就引起學(xué)界和政府高度重視的農(nóng)民工退保對其利益造成的傷害，單位繳納的統(tǒng)籌養(yǎng)老金實際上沉淀在其打工地區(qū)，往往是發(fā)達地區(qū)作為打工者流入地受益，而欠發(fā)達地區(qū)作為打工者流出地受損。4