三大新區(qū)管理體制分析

1、三大新區(qū)管理體制分析(上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)2009年2月5日,國務(wù)院發(fā)布關(guān)于推進(jìn)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的若干意見(國發(fā)3號文件,在國家戰(zhàn)略層面正式研究設(shè)立“兩江新區(qū)”。隨后國務(wù)院于2010年5月7日正式批復(fù)了重慶“兩江新區(qū)”總體方案,將其納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。規(guī)劃的“兩江新區(qū)”,位于重慶主城區(qū)長江以北,嘉陵江以東區(qū)域,規(guī)劃總控制范圍1200平方公里,其中建成區(qū)150余平方公里,可供開發(fā)建設(shè)用地400平方公里左右。大致的地理位置位于重慶北部新區(qū)和重慶兩路寸灘保稅港區(qū),規(guī)劃的范圍包括江北區(qū)的江北中心區(qū)、江溉片區(qū)、唐家沱-寸灘片區(qū)與魚嘴-復(fù)勝片區(qū);渝北區(qū)的北部新區(qū)、龍溪片區(qū)、兩路地區(qū)、

2、木耳-古路片區(qū)以及龍興-石船片區(qū);北碚區(qū)的蔡家片區(qū)與水土-復(fù)興片區(qū)?！皟山聟^(qū)”計(jì)劃到2020年,主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要達(dá)到地區(qū)生產(chǎn)總值5000億元以上,占全市總量的1/4;實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值10000億元以上。據(jù)測算,“兩江新區(qū)”成立后,對西部的帶動作用主要體現(xiàn)為,拉動“成渝經(jīng)濟(jì)帶”制造業(yè)等配套產(chǎn)業(yè)年均增長10個(gè)百分點(diǎn),工業(yè)經(jīng)濟(jì)年均增長提高5個(gè)百分點(diǎn);云南和貴州水電和礦產(chǎn)等能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展年均增長提高5個(gè)百分點(diǎn),同時(shí),可促使湖南、湖北、陜西、廣西等與西部市場協(xié)作加強(qiáng),50%左右的制造業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)通過“兩江新區(qū)”走向西部市場,預(yù)計(jì)年均增長提高5個(gè)百分點(diǎn)。這一系列的數(shù)據(jù)表明,兩江新區(qū)將對進(jìn)一步深化西部大開發(fā),

3、將重慶建設(shè)為中國西部地區(qū)重要增長極甚至于國家戰(zhàn)略層面的經(jīng)濟(jì)第四極發(fā)揮至關(guān)重要的作用。如今的兩江新區(qū)一切準(zhǔn)備工作業(yè)已就緒,唯獨(dú)行政管理體制久未敲定,然而這股東風(fēng)卻面臨重重困難久久沒有到來,原因有多方面的:有利于發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)的考量、利益關(guān)系調(diào)整的思考、行政區(qū)域劃分的考慮甚至于對原有干部的去向安排等等。因此筆者認(rèn)為非常有必要對之前的兩個(gè)新區(qū)管理體制的設(shè)計(jì)和沿革發(fā)展進(jìn)行對比分析,吸取他們的優(yōu)點(diǎn)和長處,以便在新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上少走彎路。一、上海浦東新區(qū)浦東新區(qū)位于黃浦江以東、長江口以西的一塊三角形地區(qū),地處長江入?？诘慕粎R處,浦東新區(qū)面積1210平方公里,常住人口240萬。1990年4月,中國政府提出

4、開發(fā)開放浦東,經(jīng)過近二十年開發(fā)開放,浦東已成為上海新興高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)基地,成為上海乃至中國新的經(jīng)濟(jì)增長極,成為中國九十年代改革開放的重點(diǎn)和標(biāo)志。所謂通過現(xiàn)象看實(shí)質(zhì),在這一過程中,浦東讓世界震驚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡不過是一種外在表現(xiàn),其內(nèi)在實(shí)質(zhì)卻是管理體制的科學(xué)設(shè)計(jì)、行政的高效以及自身體系的創(chuàng)新變革,浦東的管理體制通過不斷自適應(yīng)性的改變優(yōu)化為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了重要保證。(一浦東新區(qū)管理體制歷史沿革行政管理體制演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。1990年至1992年底,是全市性開發(fā)體制階段,設(shè)立了浦東開發(fā)辦進(jìn)行協(xié)調(diào);1993年建區(qū),設(shè)立黨工委、管委會; 2000年8月建政,完善了區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)

5、四套班子。(二浦東新區(qū)現(xiàn)行管理體制1、率先探索按職能模塊化綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu),建立精干的組織機(jī)構(gòu)。目前,浦東新區(qū)區(qū)委共有工作部門9個(gè)(包括合署辦公的5個(gè)部門,政府部門19個(gè),功能區(qū)7個(gè)(含川沙新鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道37個(gè),整個(gè)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不到其它區(qū)的一半,工作人員數(shù)量約為其它城區(qū)的三分之一。2、建立高效的行政運(yùn)行機(jī)制。一是創(chuàng)新政府管理體制的改革,建立健全了功能區(qū)域管理體制。二是探索城市管理綜合執(zhí)法,組建了城市管理綜合執(zhí)法局,相對集中行使過去分屬不同機(jī)構(gòu)的綠化、水務(wù)、環(huán)保、市政等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)。同時(shí),新區(qū)推進(jìn)城市管理重心下移,在六個(gè)功能區(qū)域成立城管執(zhí)法大隊(duì),全面啟動了城市管理網(wǎng)絡(luò)化建設(shè),初步形成了城

6、市管理的快速發(fā)現(xiàn)和處理機(jī)制。三是推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一、鎮(zhèn)管社區(qū)”的管理模式改革試點(diǎn)。四是推進(jìn)建立四項(xiàng)制度。出臺了浦東新區(qū)行政效能投訴暫行辦法、浦東新區(qū)行政效能評估暫行辦法、浦東新區(qū)行政首長問責(zé)暫行辦法和浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法,探索建立體制內(nèi)的監(jiān)察制、體制外的投訴制、自上而下的問責(zé)制及社會化的評估制。五是進(jìn)行財(cái)政績效預(yù)算改革。3、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能的改革。一是建立簡便快捷的“一門式”行政審批服務(wù)方式,并率先成立了第一家區(qū)級市民中心。二是大力推進(jìn)社會事業(yè)領(lǐng)域的改革。三是著力推進(jìn)政府與社會中介組織在主體、機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所、人員方面的“六分開”,大力培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會。四是在街道探索

7、剝離經(jīng)濟(jì)管理職能的改革。長期以來,街道作為基層政府派出機(jī)構(gòu),承擔(dān)了較多的招商引資等經(jīng)濟(jì)職能,導(dǎo)致社區(qū)的公共服務(wù)和社會管理職能較弱。針對這個(gè)問題,浦東在兩個(gè)街道進(jìn)行剝離經(jīng)濟(jì)管理職能試點(diǎn)。街道剝離招商引資職能后,實(shí)行“部門預(yù)算管理,功能區(qū)域統(tǒng)籌”的財(cái)政保障機(jī)制,使街道集中精力做好社區(qū)管理和公共服務(wù)。二、天津?yàn)I海新區(qū)天津?yàn)I海新區(qū)規(guī)劃面積2270平方公里,海岸線153公里,常住人口202萬。2008年3月13日,國務(wù)院批復(fù)天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案,支持天津?yàn)I海新區(qū)在行政管理體制等十個(gè)方面先行試驗(yàn)。濱海新區(qū)在近幾年時(shí)間內(nèi)通過實(shí)施“一核雙港、九區(qū)支撐、龍頭帶動”的發(fā)展策略,在加快天津發(fā)展,促進(jìn)

8、環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興,推動全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了更大作用,凸顯了作為新的經(jīng)濟(jì)增長極的龍頭帶動作用。然而,濱海新區(qū)在探索行政體制改革突破的過程中也不是一帆風(fēng)順,一蹴而就的。(一濱海新區(qū)管理體制歷史沿革1994年,設(shè)立濱海新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組并成立專職辦公室;2000年,成立了濱海新區(qū)工委和管委會,作為天津市市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)。2006年,納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。2007年成立了加快濱海新區(qū)開發(fā)開放領(lǐng)導(dǎo)小組。2009年11月,濱海新區(qū)人民政府建政。(二濱海新區(qū)現(xiàn)行管理體制一是建立了統(tǒng)一的行政架構(gòu),撤銷了濱海新區(qū)工委、管委會以及塘沽、漢沽、大港現(xiàn)行建制,建立濱海新區(qū)行政區(qū),轄區(qū)包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)全

9、境。東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域,不劃入濱海新區(qū)行政區(qū)范圍,仍為濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)域。二是構(gòu)建了精簡高效的管理機(jī)構(gòu),建立了濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié),同級機(jī)構(gòu)比原有三個(gè)行政區(qū)大幅度精簡。三是組建了兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。一類是城區(qū)管理機(jī)構(gòu),成立塘沽、漢沽、大港三個(gè)工委和管委會,主要行使社會管理職能,保留經(jīng)濟(jì)管理職能;一類是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu),成立九個(gè)功能區(qū)黨組和管委會,主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。四是形成了新區(qū)的事在新區(qū)辦的運(yùn)行機(jī)制,賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。三、重慶兩江新區(qū)管理體制設(shè)計(jì)兩江新區(qū)目前面臨的問題及困難:行政體制復(fù)雜,大區(qū)夾小區(qū),行政區(qū)夾功能區(qū)。新區(qū)既包括傳

10、統(tǒng)行政區(qū),也包括寸灘內(nèi)陸首個(gè)水港加空港保稅港區(qū)、北部新區(qū)、江北嘴金融核心區(qū)等以經(jīng)濟(jì)形態(tài)為主的功能區(qū);既有經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的江北中心商圈,也有大量經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。至今,雖然兩江新區(qū)行政管理體制仍未確定公布,很多方面的關(guān)系也正在理順過程中,但筆者認(rèn)為體制改革基本框架的方向應(yīng)是:政府職責(zé)由社會、經(jīng)濟(jì)管理到提供公共服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)變;政府管理范圍和方式向全面正確履行政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變;政府組織結(jié)構(gòu)按照“小政府、大部制”與權(quán)力制衡進(jìn)行優(yōu)化和“小政府、大社會”的模式運(yùn)行,特點(diǎn)是組織機(jī)構(gòu)高度濃縮,管理權(quán)限高度集中,機(jī)構(gòu)設(shè)置突出經(jīng)濟(jì)管理職能為主。1、對管理體制模式選擇的簡要分析兩江新區(qū)行政管理體制改革的模式,近來各方面人

11、士都曾提出過種種設(shè)想和建議,大體上有以下幾種方案:第一,以新區(qū)規(guī)劃范圍為基礎(chǔ),整合相關(guān)行政、部門和資源,組建新區(qū)區(qū)委和新區(qū)人民政府,統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)所屬行政區(qū)域及各功能區(qū)。第二,以新區(qū)核心區(qū)即原江北區(qū)、渝北區(qū)兩個(gè)行政區(qū)域和原北部新區(qū)、保稅港區(qū)等功能區(qū)為基礎(chǔ),整合相關(guān)部門和資源,組建新區(qū)人民政府,屬北碚區(qū)的蔡家片區(qū)與水土-復(fù)興片區(qū),不劃入兩江新區(qū)行政區(qū)范圍,但仍為新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)域。第三,沿用原有行政區(qū),在此基礎(chǔ)上成立新區(qū)管委會居中協(xié)調(diào)聯(lián)系,并成立市級層次的新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組,由市主要領(lǐng)導(dǎo)兼任組長。第四,成立黨政合一的管理機(jī)構(gòu)。2、職能部門設(shè)置本著體現(xiàn)黨的十七大關(guān)于“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”

12、,“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”等要求,切實(shí)轉(zhuǎn)變職能、減少層次、提高效能,解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的管理體制?？梢钥紤]設(shè)置以下綜合部門:發(fā)展規(guī)劃和改革委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、教科衛(wèi)委員會、文化廣播與體育委員會、經(jīng)濟(jì)信息與商務(wù)委員會、人力資源與勞動社會保障委員會等。四、新區(qū)管理體制比較分析及啟示相同點(diǎn):一是現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定管理體制變遷。隨著新區(qū)開發(fā)開放的逐步推進(jìn),行政體制與現(xiàn)實(shí)發(fā)展之間產(chǎn)生了諸多矛盾和問題。例如新區(qū)內(nèi)部行政效率低,規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào);下轄的功能區(qū)和行政區(qū)相對獨(dú)

13、立,各自為政,在一定程度上存在重復(fù)建設(shè);資源不能得到合理有效配置,土地、資金、人才流動不暢等。二是發(fā)展路徑類似。兩大新區(qū)管理體制大體上都經(jīng)歷了3次變革和創(chuàng)新,第一次是以原有行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ),設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門;第二次是建立新區(qū)管委會;第三次也是最核心的一次就是建立一個(gè)行政性和政策性合一的實(shí)體化新區(qū),即一級人民政府。三是功能區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,為整合開發(fā)小區(qū)與周邊區(qū)域的資源,推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,兩大新區(qū)都先后組建了特色鮮明的功能區(qū)域,各功能區(qū)域在新區(qū)總體規(guī)劃指導(dǎo)下,統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局、土地資源配置、市政設(shè)施以及社會事業(yè)發(fā)展等等,有利于最大限度提高資源配置的效率,逐步消除城鄉(xiāng)差

14、別,推進(jìn)了整體城市化的進(jìn)程。不同點(diǎn):一是各自所處的歷史階段和改革側(cè)重點(diǎn)不同。浦東新區(qū)經(jīng)過幾次體制改革,在行政管理體制改革領(lǐng)域進(jìn)行了一些探索和嘗試,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)功能向行政區(qū)延伸,行政區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職能按屬地管理原則向經(jīng)濟(jì)功能區(qū)延伸,其具代表性的是在以建立健全功能區(qū)域管理體制為重點(diǎn)的改革創(chuàng)新上取得了不錯(cuò)的效果,主要內(nèi)容是川沙功能區(qū)域和川沙新鎮(zhèn)實(shí)行合署辦公,統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。而濱海新區(qū)雖然在整體體制上實(shí)現(xiàn)了突破,但由于成立時(shí)日尚短,其體制改革的步伐還處于浦東新區(qū)的前一階段,即整合原有行政資源和各種要素,以新的行政性實(shí)體(區(qū)委區(qū)政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的改革發(fā)展;二是基于客觀條件的不同,各自的行政層級存有差異。浦東新區(qū)區(qū)劃面積較小,人口相對也較少,因此在管理體制設(shè)計(jì)上區(qū)政府一竿子插到底,直接管理到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。而濱海新區(qū)由于行政區(qū)劃面積大,原行政區(qū)多且分布廣,整合起來較復(fù)雜,因此在新區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間設(shè)立了塘沽、漢沽、大港三個(gè)工委和管委會,進(jìn)行聯(lián)系協(xié)調(diào)管理。啟示:1.實(shí)踐證明,在新區(qū)緊密圍繞工作任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)來進(jìn)行相應(yīng)的管理體制創(chuàng)新,對推動新區(qū)的開發(fā)建設(shè),實(shí)現(xiàn)“一年一個(gè)樣、三年大變樣”的目標(biāo)起到了重要的保障作用。 2.任何體制都不會是一成不變的，組織形式要適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)的需要，應(yīng) 隨著形勢的變化和時(shí)間的推移而變化和創(chuàng)新。兩大新區(qū)均經(jīng)歷了基礎(chǔ)開發(fā)、基礎(chǔ) 開發(fā)