深化改革進一步完善土地管理制度

1、深化改革進一步完善土地管理制度    土地是人類社會生產(chǎn)力的重要源泉，是人類生活、生產(chǎn)等一切活動的場所，亦是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情教育；同時，還運用法律手段加強、規(guī)范土地管理。土地管理法頒布實施以來，及時調(diào)整了我國土地管理立法的指導(dǎo)思想，明確規(guī)定：“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?！笔俏覈鴮嵤┛?/p>

2、持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟?？沙掷m(xù)發(fā)展是針對以資源高消耗和環(huán)境污染為特點的生產(chǎn)和消費體系來支撐整個社會文明的傳統(tǒng)發(fā)展模式而提出的“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展”明確地把“促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”作為立法的指導(dǎo)思想，成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續(xù)利用的重要保證。符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。因此，我國把促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，作為土地資源立法的指導(dǎo)思想，符合社會主義市場經(jīng)濟公平、有序、高效、持續(xù)發(fā)展的客觀要求。一、加強土地利用總體規(guī)劃管理，切實保障有限的土地資源的開發(fā)利用和社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展土地利用總體規(guī)劃是指縣級以上人民政府為貫徹執(zhí)

3、行國家土地利用政策，并根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求，以及地區(qū)的自然、社會經(jīng)濟條件而編制的合理分配土地和調(diào)整各類土地的利用結(jié)構(gòu)與布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計方案。土地管理法實施土地用途管理制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，明確要求土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當規(guī)定土地用途；同時還對土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)、原則，土地利用總體規(guī)劃的構(gòu)成及其編制程序作了明確的規(guī)定。1、土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)和原則。土地管理法第17條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！蓖恋乩每傮w規(guī)劃編制的原則包括：（

4、一）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（二）提高土地利用率；（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（五）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。2、土地利用總體規(guī)劃編制的內(nèi)容土地利用總體規(guī)劃按不同層級政府的職能不同，地域空間尺度不同，各級政府負責編制和實施本級土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容也不盡相同。總的來看，國家、省、市、縣、鄉(xiāng) 五 級規(guī)劃體系中，從上至下，規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容由宏觀逐漸向中觀，進而向微觀轉(zhuǎn)變。 國家和省級土地利用總體規(guī)劃屬于高層次的政策性規(guī)劃，主要起宏觀調(diào)控作用；地區(qū)（市）級規(guī)劃是由由省級規(guī)劃向縣級規(guī)劃過渡的中

5、間層次，其中，市域土地利用總體規(guī)劃仍屬于政策性規(guī)劃的范疇，中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃則屬于管理型規(guī)劃；縣級土地利用總體規(guī)劃屬于管理型規(guī)劃，是土地利用管理的重要依據(jù)，也是保證省級和全國土地利用總體規(guī)劃實現(xiàn)的關(guān)鍵。 根據(jù)地級規(guī)劃所規(guī)定的土地利用方向、重點基礎(chǔ)設(shè)施的布局，結(jié)合本縣的土地資源特點，確定縣內(nèi)的土地利用方向、各類用地的規(guī)模和布局，重點確定耕地、土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標和布局，并把指標分解到鄉(xiāng)；進行土地利用分區(qū)，編制各分區(qū)用途管制規(guī)則；制定實施規(guī)劃的措施。3、土地利用總體規(guī)劃編制的程序土地利用總體規(guī)劃工作一般可分為準備、編制、審批三個階段。即組織與技術(shù)準備階段、編制規(guī)劃階段

6、、規(guī)劃審批和公布實施階段 。為了確保土地利用總體規(guī)劃編制的質(zhì)量，切實保護土地資源，特別是作為社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)用地和必要的建設(shè)用地的合理配置，國家對土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。二、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發(fā)利用實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。土地管理法第4條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！边@是根據(jù)我國人口多，耕地少，土地資源承載

7、能力已接近極限的基本國情而確立的法律原則。我國過去土地管理法雖然也規(guī)定各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現(xiàn)象仍在繼續(xù)蔓延，土地資源衰退現(xiàn)象十分嚴重。土地管理法將土地按用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據(jù)土地管理法規(guī)定，縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設(shè)用地總量和耕地保有量控制指標管制，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的

8、單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地；未經(jīng)批準，不得改變土地總體規(guī)劃確定的土地用途。耕地保護是土地管理法的重點。耕地保護的實質(zhì)在于預(yù)防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的自然經(jīng)濟條件，促進土地對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。當前，我國土地利用的結(jié)構(gòu)和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質(zhì)量下降問題突出。因此，切實保護耕地已成為當務(wù)之急。土地管理法確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護等相應(yīng)的措施。1、國

9、家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責開懇與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開懇費，?？钣糜陂_懇新的耕地。因此，現(xiàn)金補償不得以現(xiàn)金替代應(yīng)開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責令其在規(guī)定期限內(nèi)組織開懇與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母亍?、國家實行基本農(nóng)田保護制度。依照土地管理法， 下列耕地應(yīng)當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃

10、列入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）疏菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；（五）國務(wù)院規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其它耕地。國家對劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地實行特殊保護，基本農(nóng)田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設(shè)施建設(shè)需要征用，也必須由國務(wù)院批準禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。3、禁止閑置、荒蕪耕地，提高土地利用質(zhì)量。 已辦理土地審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地

11、，一年內(nèi)不用而又可以耕種收獲的，應(yīng)當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)繳納土地閑置費；連續(xù)兩年未使用的，經(jīng)原批準機關(guān)批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，并交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。4、加強未利用地管理，防止水土流失。 水土流失是我國土地資源保護所面臨的一個嚴重問題。水土流失不僅直接減少現(xiàn)有的土壤面積，而且還能使土地地質(zhì)退化，土地生產(chǎn)能力衰退。因此，新土地管理法在對耕地特殊保護的同時，對未利用地的開發(fā)也作了相應(yīng)的規(guī)范。從總體上看，

12、國家鼓勵單位或個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用土地；開發(fā)未利用的土地如果適宜農(nóng)用地的，應(yīng)當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。但是，開懇未利用地必須經(jīng)過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃的可開懇耕地，禁止圍湖造田和侵占江潭灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對破壞生態(tài)環(huán)境開懇，圍墾的土地，要有計劃、有步聚地退耕還林、還湖、還牧。三、建立土地監(jiān)督、檢查制度，強化土地利用管理土地監(jiān)督檢查制度是指縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為以及土地利用狀況、效果的檢查、監(jiān)測和驗證等一系列經(jīng)濟、技術(shù)和法律措施的總稱。其主要內(nèi)容包括：（1 ）建設(shè)用地總

13、量和耕地保有量的監(jiān)督檢查，確保耕地保有量不減少；（2 ）土地用途的監(jiān)督檢查，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和耕地轉(zhuǎn)為非耕地，保證國家土地用途管理制度的順利實施；（3 ）土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅決制止、查處弄虛作假、移花接木等行為；（4）占用耕地補償和開懇情況的監(jiān)督檢查，保證“占多少， 墾多少”原則得以實現(xiàn)；（5）土地利用狀況及其效果的監(jiān)督檢查， 加強對造成土地沙化、鹽漬化、土地污染，以及閑置、拋荒耕地等違法行為的查處；（6）土地權(quán)屬的監(jiān)督檢查等。四、為適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要，進一步完善土地管理制度。土地制度改革是解決當前土地資源利用不當與保護不力的重要手段。土地制度改革主要包括

14、土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度、儲備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會保障制度改革。土地征用實質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護的根本動力。當前土地征用范圍過寬、補償過低、失地農(nóng)民安置不當已經(jīng)成為較大的社會不安定因素，嚴重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場為目標的城市土地儲備制度行為異化，經(jīng)營性用地儲備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎(chǔ)設(shè)施等用地供給不足；同時，土地儲備規(guī)模不適，制度運作風險與資金負擔過大。只對當期地方政府負責的土地收益分配制度刺激了低地價、零地價等惡性競爭行

15、為，導(dǎo)致建設(shè)用地供給失控，土地資源嚴重浪費。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟主體與未來政府的合法土地權(quán)益，為土地資源高效利用與合理保護奠定結(jié)實的制度基礎(chǔ)。土地資源的高效利用和保護還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國土地市場的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權(quán)界定，完善市場交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場競爭主體，完善土地市場體系等職能，促進土地資源流動和優(yōu)化配置。同時，由于市場無法對土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進行全面評價，無法自動內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補市場缺陷。由于

16、分割的地方土地市場難以控制土地出讓中的惡性競爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場奠定基礎(chǔ)。同時，改變當前工業(yè)用地過于分散、土地浪費與污染嚴重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機制，是實現(xiàn)土地資源市場化配置的必要輔助，也是土地保護得以實現(xiàn)的基本要求。1.建立科學有效的保護機制，切實保護耕地資源未來一段時間內(nèi)，耕地保護政策體系面臨著巨大的考驗，審時度勢地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護思路，建立科學的耕地保護機制是實現(xiàn)快速經(jīng)濟發(fā)展階段耕地資源保護的重要舉措。2.建立健全土地市場機制，高效配置土地資源數(shù)量龐大的建設(shè)用地能否用好，是耕地保護目標與經(jīng)濟發(fā)展目標能否同時實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。我國20多年的市場經(jīng)濟改革經(jīng)驗表明，市場及價格是實現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進一步建立健全土地市場，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。3.強化政府宏觀調(diào)控，促進土地資源合理利用市場是資源配置的有效途徑，但僅靠市場機制并不能完全實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場發(fā)育不完善都要求政府對土地市場進行必