社區(qū)公共管理互動機(jī)制探析

1、社區(qū)公共管理互動機(jī)制探析 摘要：隨著“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區(qū)公共管理，作為公共管理體系的一個重要組成部分，開始受到學(xué)者的認(rèn)同與重視。文章在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的行政管理與社會管理互動機(jī)制進(jìn)行探索與分析，揭示社區(qū)公共管理互動機(jī)制的運(yùn)行原理。 近年來，社區(qū)公共管理作為公共管理體系中的一個重要組成部分，開始受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，迄今我們對社區(qū)公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統(tǒng)的研究。對社區(qū)公共管理互動機(jī)制進(jìn)行深入探討，在理論上，一方面是對公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展

2、；而在實(shí)踐上，對中國社區(qū)公共管理體制的建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義。本文將在分析社區(qū)公共管理基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對其中存在著的政府管理與社會管理互動機(jī)制進(jìn)行探索與分析，力求揭示社區(qū)公共管理互：動機(jī)制的運(yùn)行原理。 公共管理就是對公共事務(wù)和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進(jìn)和分配。王樂夫?qū)⒐补芾淼母拍罱缍椋簩彩聞?wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。fi同時，他還將公共管理的核心內(nèi)容公共事務(wù)區(qū)分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會公共事務(wù)。王惠巖則根據(jù)不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在著明顯差異

3、，而認(rèn)為在理論上公共事務(wù)可分為政治性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)兩類。f2作者認(rèn)為二者對公共事務(wù)的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區(qū)分的角度不同，前者以管理主體對象進(jìn)行區(qū)分，后者則以管理客體進(jìn)行區(qū)分。社區(qū)公共管理是指社區(qū)組織憑借社區(qū)公共權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織與管理的活動。在以上對公共管理的概念界定及區(qū)分方法的基礎(chǔ)上，我們可以從以下幾個方面去分析、把握社區(qū)公共管理作為公共管理體系中一個重要組成部分的基本含義。 （一）管理主體是擁有公共權(quán)力和公共權(quán)威的社區(qū)組織 一般來講，社區(qū)組織包括政府基層政權(quán)組織、社區(qū)自治組織以及社區(qū)中介組織。政府基層政權(quán)組織在社區(qū)公共管理中發(fā)揮著方向性的主導(dǎo)作用，主要包括

4、城市社區(qū)的街道辦事處及其他職能部門。社區(qū)自治組織，伴隨著社區(qū)成員民主參與意識的增強(qiáng)而出現(xiàn)，是對社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)實(shí)行“自我管理、自我組織、自我服務(wù)”的組織，如社區(qū)居民代表大會、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會等。社區(qū)中介組織主要指以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒臃秶?、以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區(qū)主體組織和居民個體之間的組織，如志愿者組織和社區(qū)服務(wù)組織。 （二）管理客體是社區(qū)中的公共事務(wù)與公益事業(yè) 并不是所有的社區(qū)事務(wù)都是社區(qū)公共管理的對象，只有其中的公共事務(wù)與公益事業(yè)才屬于社區(qū)公共管理的范圍。具體而言，包括國家層面的公共事務(wù)與社區(qū)內(nèi)部自生的公共事務(wù)。 （三）管理目的

5、是維護(hù)社區(qū)成員的公共利益，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展 任何公共管理的目的都是為了增進(jìn)公眾的公共利益，并確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的分配，社區(qū)公共管理也不例外。社區(qū)公共管理的目的，在于維護(hù)社區(qū)的公共利益，更好地組織與社區(qū)成員密切相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，以達(dá)到社區(qū)發(fā)展的最終目的。 （四）管理基礎(chǔ)是社區(qū)組織憑借的社區(qū)公共權(quán)力 社區(qū)公共權(quán)力是社區(qū)公共管理得以存在的基礎(chǔ)和前提，大致有三種：（1）組織授權(quán)的公共權(quán)力，如政府組織、社區(qū)自治組織、社區(qū)黨組織等，是社區(qū)公共權(quán)力最重要的來源。（2）社區(qū)成員授權(quán)的公共權(quán)力，它是社區(qū)公共權(quán)力的源頭。社區(qū)成員通過選舉等民主形式產(chǎn)生業(yè)主委員會，使其擁有公共權(quán)力對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行組織與管

6、理，就是其中的一種表現(xiàn)形式。（3）以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共權(quán)力，它體現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的企業(yè)通過提供資金等形式影響社區(qū)公共事務(wù)的各個方面。 （一）政府公共管理與社會公共管理的基本特征比較 本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門根據(jù)法律規(guī)定對全社會公共事務(wù)所實(shí)施的管理，并不包括政府的內(nèi)部事務(wù)管理。社會公共管理是指社會性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現(xiàn)在以下方面： 第一、公共管理內(nèi)容的服務(wù)性。政府公共管理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)多具有不可分割性、非排他性，諸如國防、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究等；而社會公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不

7、到的領(lǐng)域，提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定具有非排他性，更多的是一些區(qū)域性、分散性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與政府公共管理相比較而言，社會公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現(xiàn)“以人為本”的精神。 第二、公共管理的非政治權(quán)威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權(quán)威的作用，波茨曼認(rèn)為政府公共管理的實(shí)質(zhì)就是對政治權(quán)威的管理L47。社會公共管理很大程度上也依賴于權(quán)威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯(lián)合體而產(chǎn)生的權(quán)威，一般不具有強(qiáng)制性，更沒有國家的強(qiáng)制力為后盾。 第三、公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國家的代表政府。而社會公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨(dú)立，這是由社

8、區(qū)發(fā)展的多元動力機(jī)制所決定的。 （二）社區(qū)公共管理的互動機(jī)制 改革開放之前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府是公共事務(wù)組織與管理的唯一組織，政社關(guān)系屬于“強(qiáng)政府，弱社會”。那時候人們居住在社區(qū)，各種利益關(guān)系卻在單位。可以說，還不存在社區(qū)公共管理問題。真正意義上的現(xiàn)代社區(qū)是伴隨著政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)而產(chǎn)生的。政企分開、政社分開、政事分開使得社區(qū)開始承擔(dān)越來越多的社會職能。社區(qū)自治權(quán)力的確認(rèn)和認(rèn)可，構(gòu)成了社區(qū)公共管理的權(quán)力來源。社區(qū)中介組織的成長為社區(qū)公共管理打下了良好的組織基礎(chǔ)。社區(qū)公共管理存在著政府公共管理與社會公共管理的互動機(jī)制。二者之間相互影響與協(xié)作、相互制約與監(jiān)督，共同維持社區(qū)的穩(wěn)定與運(yùn)

9、轉(zhuǎn)，共同促進(jìn)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。 1.社區(qū)公共管理中的政府公共管理 任何一個社區(qū)都要受到國家法律法規(guī)和政府相關(guān)政策的約束。社區(qū)是社會的一個基本單位，因此許多國家層面的公共管理事務(wù)都要落實(shí)到社區(qū)。如維持社會治安，保護(hù)弱小群體的利益，計(jì)劃生育等，通常在社區(qū)中執(zhí)行和實(shí)施。這一部分的社區(qū)公共管理事務(wù)我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因?yàn)檎蚱渑沙鰴C(jī)構(gòu)是這部分職能的執(zhí)行主體。當(dāng)然，在政府管理更多地引人市場竟?fàn)?、降低管理成本、追求高效率的時代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區(qū)組織甚至個人來承擔(dān)。 2.社區(qū)公共管理中的社會公共管理 任何一個社區(qū)公共管理事務(wù)中還涉及到社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)，如滿足社區(qū)

10、公眾的需求，發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社區(qū)公共設(shè)施等。這部分公共事務(wù)是社區(qū)公共管理的最重要組成部分，體現(xiàn)著社區(qū)公共管理的實(shí)質(zhì)與核心?；蛘呶覀兛梢苑Q之為社區(qū)自治，即社區(qū)公共事務(wù)“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”。相比較于政府公共管理活動，它更側(cè)重于服務(wù)而非單純管理，更貼近社區(qū)居民的日常需要，而且一般不以國家的強(qiáng)制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂夫所說的社會公共管理的范疇，或者說屬于王惠巖所說的對社會性公共事務(wù)的組織與管理。 3.政府公共管理與社會公共管理的互動 以社區(qū)組織（目前多指社區(qū)自治組織）為管理主體的社會公共管理，是社區(qū)公共管理的核心與實(shí)質(zhì)，也代表著未來社區(qū)的發(fā)展方向。然而，中國市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完

11、善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區(qū)公共管理中仍然扮演著十分重要的角色。政府公共管理與社會公共管理在社區(qū)公共管理活動中不是兩個互不干涉的獨(dú)立部分，而是一個互動整體。只有通過二者的良性互動，使政府與社區(qū)組織既相互協(xié)作，又相互監(jiān)督，才能更好地發(fā)揮社區(qū)的公共服務(wù)、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在社區(qū)公共事務(wù)的組織與管理活動中，政府公共管理的管理主體是政府，社會公共管理的管理主體是社區(qū)組織。社區(qū)公共管理中政府與社會公共管理的互動機(jī)制，正是通過政府與社區(qū)組織之間既相互協(xié)作又相互制衡的互動關(guān)系體現(xiàn)出來的。 （一）政府與社區(qū)組織的相互協(xié)作 從政府與社區(qū)組織的相互合作關(guān)系看，當(dāng)

12、雙方面對共同的社區(qū)及社區(qū)公共管理事務(wù)時，是相互配合、相互協(xié)作的，一方面，政府把部分社會公共管理權(quán)力委托或讓渡給社區(qū)組織，特別是在“市場不為、政府又不能”的領(lǐng)域內(nèi)大力扶持這些組織，從而依賴它們在社區(qū)內(nèi)更有效地推行政府的行政決策，實(shí)現(xiàn)政府的行政管理和服務(wù)的目的；另一方面，社區(qū)組織也要借助于政府的授權(quán)或委托，獲得實(shí)質(zhì)性的管理權(quán)限或政策與財(cái)政支持，才能充分發(fā)揮其管理職能，贏得社區(qū)組織的可持續(xù)發(fā)展。它們之間更多的是強(qiáng)調(diào)“互惠”與“協(xié)作”，共同成為社區(qū)公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區(qū)組織同時從不同的角度共同為增進(jìn)社區(qū)公共利益而努力的局面，使社區(qū)居民成為最大的受益主體。 （二）政府與社區(qū)組織的相

13、互監(jiān)督 政府與社區(qū)組織還存在著相互監(jiān)督、相互制衡的關(guān)系。一方面，政府依法對社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和控制；另一方面，社區(qū)組織則作為社區(qū)成員的代表對政府及其公共管理行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。 1.政府對社區(qū)組織的制衡 首先，任何組織都會受到“自治”與對組織的“控制”這對矛盾的困擾。對社區(qū)組織而言，保持獨(dú)立性、自治性是它有效開展活動的必要條件。然而獨(dú)立和自治有時也會成為產(chǎn)生危害的隱患。比如說社區(qū)組織可能會利用手中的公共權(quán)力，助長狹隘的團(tuán)體主義或個人主義。若僅僅靠社區(qū)組織內(nèi)部的章程與規(guī)則來防止其濫用權(quán)力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其次，社區(qū)組織所代表和維護(hù)的是一個群體的共同利益，而不是整個社會的公共利益。那么，社區(qū)組織

14、維護(hù)的群體利益與整個社會的公共利益發(fā)生沖突就在所難免，如社區(qū)組織不顧社會公共利益的違章搭建現(xiàn)象的存在等。因此，為了防止社區(qū)組織公共權(quán)力被濫用，狹隘的社區(qū)意識或個人意識的滋長，以及出于維護(hù)全社會公共利益的需要，政府對社區(qū)組織的監(jiān)督必不可少。當(dāng)然，政府對社區(qū)的監(jiān)督必須把握好一個“度”的問題，要以不損害社區(qū)組織的自治性為原則，既要保證政府對社區(qū)組織的有效監(jiān)督，又要保障社區(qū)組織得到充分的自由。 2.社區(qū)組織對政府的制衡 首先，政府是一國內(nèi)擁有壟斷強(qiáng)制力的組織，其行為的制約因素相對于任何其他形式的組織來說都要少。目前，人們雖然已對政府權(quán)力需要有效監(jiān)督達(dá)成共識，但是，中國除政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制外，人們強(qiáng)調(diào)的社會監(jiān)督往往更側(cè)重于社會輿論與公民個人的監(jiān)督。然而社會輿論的局限性、公民個人力量的薄弱性使其又無法完全擔(dān)負(fù)起社會監(jiān)督的重任。因此充分發(fā)揮社區(qū)組織的監(jiān)督職能，以組織的力量防止公民權(quán)益受到各方面的侵害，已成為當(dāng)務(wù)之急。其次，社區(qū)組織作為政府與公民之間的社會中介機(jī)構(gòu)而存在，本質(zhì)_是一種民間自治組織，除了依法接受