試論我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體制的完善

1、試論我國應(yīng)用ppp模式的現(xiàn)狀及存在的問題【論文摘要】公私合營模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得了普遍應(yīng)用,本文在分析我國應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及其應(yīng)用進(jìn)程中存在的問題，借鑒國外關(guān)于PPP模式的應(yīng)用的體會(huì)，結(jié)合我國的國情，進(jìn)而對(duì)我國應(yīng)用PPP模式提出可行性建議。希望關(guān)于我國PPP模式的在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用和進(jìn)一步的進(jìn)展具有必然的指導(dǎo)性意義。【論文關(guān)鍵詞】公私合營(PPP);現(xiàn)狀；問題；建議完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境進(jìn)展有著重要阻礙，是城市可持續(xù)進(jìn)展的重要基礎(chǔ)。面對(duì)社會(huì)需求迅猛爬升，政府財(cái)力不足的局限，尤其是受到全世界金融風(fēng)暴的阻礙，完全由政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、治理、設(shè)施保護(hù)等事

2、務(wù)使得政府財(cái)政捉襟見肘。對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行有效改革，提高效率和效勞質(zhì)量，以便更好地知足社會(huì)的需求,成為亟待解決的關(guān)鍵問題。采取公私合作的PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行，將適度的市場競爭與政府規(guī)制相結(jié)合，能夠在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)也給企業(yè)帶來利潤，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)進(jìn)展的能力。L國內(nèi)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀為了減輕政府的財(cái)政壓力、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)率，從90年代中期開始，我國一些地址政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處置、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處置和城市綠化等公用事業(yè)當(dāng)中引入非政府投資，并在2003年前后在全國掀起了公私合作的

3、浪潮。公私合作制(PPP)巳經(jīng)被實(shí)踐證明是一條推動(dòng)公用事業(yè)市場化改革的有效途徑，國家愈來愈重視公私合作制(PPP)改革。相關(guān)資料顯示：2002年，成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣；深圳市在水利、燃?xì)?、公交、電力等領(lǐng)域進(jìn)行國際招標(biāo)，實(shí)行特許經(jīng)營。2004年末，五家試點(diǎn)公用事業(yè)單位完成了招募引資工作；廣州市政府通過合伙、合作、參股、項(xiàng)目法人招標(biāo)、B()T、BOR等方式，許諾個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)主體投資經(jīng)營城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、口岸、站場、停車場、生態(tài)修復(fù)、污水處置、垃圾處置、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網(wǎng)絡(luò)、公共文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事

4、業(yè)；上海友聯(lián)聯(lián)合體取得了上海市最大的污水處置項(xiàng)目污水處置廠20年特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的融資，建設(shè)和20年特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)的運(yùn)營治理。2005年以來，北京通過實(shí)行新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許經(jīng)營，有10個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場化融資5()億元;通過向國內(nèi)外公布推出387個(gè)北京奧運(yùn)經(jīng)濟(jì)招商項(xiàng)目，簽定協(xié)議55項(xiàng)，協(xié)議金額達(dá)223億元。到2020年的總投資達(dá)2300多億的公共事業(yè)項(xiàng)目中的大多數(shù)，都將以項(xiàng)目法人招標(biāo)(特許經(jīng)營)的方式進(jìn)行。整體來看，PPP模式巳慢慢被國人同意，國內(nèi)對(duì)PPP的熟悉也正在慢慢提高，而且情愿嘗試這一模式?？墒怯捎赑PP模式引入的時(shí)刻并非長，在應(yīng)用中還存在著諸多的問題，尚需要完善和改良。模式在我國公

5、共設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用中存在的問題缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規(guī)PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。但現(xiàn)時(shí)期中國尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。中國相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)較早，其中大部份內(nèi)容是針對(duì)項(xiàng)目BOT而不是針對(duì)PPP模式制定的，而且多為部委規(guī)章或地址性治理?xiàng)l例，這種開放式的構(gòu)架無益于國家對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一治理，而過量的治理方法也可能顯現(xiàn)彼此矛盾。同時(shí)，關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)程中的諸多具體問題等均未涉足，客觀造成國際上PPP項(xiàng)目融資的一些老例和做法與中國現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國進(jìn)展的要緊障礙。政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色目

6、前，在我國城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營進(jìn)程中，政府部門身兼直接投資者、直接經(jīng)營者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，很容易在具體的工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為進(jìn)展公共事業(yè)帶來許多不利。在公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中低效與尋租現(xiàn)象普遍由于政府自身的運(yùn)行和向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易本錢，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評(píng)估體系，因此在公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中，常會(huì)顯現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。政府官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時(shí)也不免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。比如，由于此刻尚未一套統(tǒng)一的流程標(biāo)準(zhǔn)，因此，政府官員有時(shí)會(huì)為了獲取更多的利益而為PPP模式在應(yīng)用進(jìn)程中設(shè)置繁多的名目以獲取更多利益，從而造成社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的低

7、效。私人部門融資存在障礙相關(guān)于其他投資主體而言，私人部門在融資上表現(xiàn)出融資渠道窄、融資本錢高和融資規(guī)模小的缺點(diǎn)，使其在參與公共事業(yè)建設(shè)中處于不利地位。私人部門的融資困難，嚴(yán)峻地制約了私人資本投資于公共事業(yè)項(xiàng)目。另外，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分派難以達(dá)到一致。PPP模式在實(shí)際的應(yīng)用中公共部門和私人部門往往就項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的分派難以達(dá)到一致，大大延長了兩邊談判的時(shí)刻和增加了交易本錢。3.國外PPP模式的體會(huì)借鑒英國作為PPP模式的發(fā)源地，是采納該模式的最典型、最前端的國家。在英國，采取PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)取得了不俗的成績：80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成2）%未按期完成的，拖延時(shí)刻最長沒有超過4個(gè)月，

8、而常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案，而按一樣傳統(tǒng)招標(biāo)方式工程耗資在預(yù)算之內(nèi)的只能達(dá)到25%。目前，基于PPP模式的投資項(xiàng)目巳經(jīng)貫穿英國政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。依照英國的體會(huì),適用于PPP模式的市政工程的范圍被確信為交通（公路、鐵路、機(jī)場、口岸）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共平安（牢獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)治理等。這項(xiàng)劃分關(guān)于PPP模式活著界范圍內(nèi)的應(yīng)用都起到了指導(dǎo)作用。美國是一個(gè)法制比較健全的國家，各項(xiàng)品目眾多的法律條款是美國社會(huì)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的前提和保障，也是美國運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)。美國政府

9、將建設(shè)城市公共設(shè)施的有關(guān)項(xiàng)目通過合同承包給私人部門進(jìn)行，由私人部門進(jìn)行生產(chǎn)與經(jīng)營，其產(chǎn)品由政府購買。合同貫穿于PPP模式實(shí)施的整個(gè)進(jìn)程，通過合同來確信利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分和利益分派，將各方的訴求以清楚的合同條款加以明確，能夠減少紛爭，簡化流程，具有法律保障效勞。這些體會(huì)關(guān)于我國在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。日本踴躍進(jìn)展第三方部門，引入了市場競爭，提高建設(shè)城市公共設(shè)施的效率，對(duì)如何完善進(jìn)展中介組織有專門好的指導(dǎo)意義。同時(shí)，其PF1法案中關(guān)于事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判和公共部門與私人部門的權(quán)那么劃分，極大地推動(dòng)了PPP模式的成功運(yùn)用，也值得我國學(xué)習(xí)。對(duì)我國來講，私人部門參與城市公共設(shè)施的供給是市場經(jīng)濟(jì)不

10、斷進(jìn)展的必然。通過公私合股，能夠在專門大程度上彌補(bǔ)兩邊的不足，使城市取得久遠(yuǎn)的進(jìn)展。PPP模式在國外的進(jìn)展體會(huì)對(duì)我國城市公共設(shè)施的供給提供了清楚的思路，關(guān)于公共部門與私人部門合作供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有重要的借鑒意義。模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的改良建議結(jié)合目前PPP模式在我國應(yīng)用存在的問題和國外的先進(jìn)體會(huì)，PPP模式的應(yīng)用應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改良。成立健全法律體系健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者借心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從愛惜和增進(jìn)公共利益的立場動(dòng)身，

11、有必要成立一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對(duì)項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全進(jìn)程公布與公正。政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，愛惜兩邊利益。轉(zhuǎn)變政府角色定位，合理界定公私作業(yè)邊界2020年5月，國務(wù)院公布關(guān)于鼓舞和引導(dǎo)民間投資健康進(jìn)展的假設(shè)干意見（即“新36條”），鼓舞民間資本進(jìn)入公路、水運(yùn)、口岸碼頭、民用機(jī)場、城際軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！靶?6條”對(duì)民間資本進(jìn)入絕大部份行業(yè)投資再也不限制，但真正操作起來，仍然困難重重。在公共效勞領(lǐng)域，民間資本多受歧視，常常遭遇不符合實(shí)際的技術(shù)條件、人員資格、注冊(cè)資金等進(jìn)入這些領(lǐng)域的實(shí)際門坎

12、。即使在為數(shù)不多的PPP模式實(shí)踐中,多把機(jī)遇給予外國投資者，嚴(yán)峻制約了國內(nèi)民間資本參與PPP項(xiàng)目的意愿和可能性。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變成與私人企業(yè)合作提供公共效勞中的監(jiān)督、指導(dǎo)和合作者的角色。在那個(gè)進(jìn)程中，政府應(yīng)付公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)治理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)和合作者的角色。形成有效的監(jiān)管體系政府監(jiān)管是一套行之有效的監(jiān)管體系中最要緊的組成部份，發(fā)揮著極為重要的作用。固然，通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)刻才能收回，因此政府也必需成立一個(gè)適合項(xiàng)目長期進(jìn)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)那么。值得注意的是，在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行我國城市公共設(shè)

13、施建設(shè)的進(jìn)程中，所有涉及的利益相關(guān)方必需都要納入監(jiān)管的范圍。因此，應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施。完善投資市場采納PPP模式，需要長時(shí)刻評(píng)估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并實(shí)行有效監(jiān)管來防微杜漸。因此，政府推動(dòng)PPP模式超級(jí)需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。一方面要求政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)和相關(guān)政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的效勞。成立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目所處的不同時(shí)期會(huì)碰到不同的風(fēng)險(xiǎn)，原那么上，風(fēng)

14、險(xiǎn)應(yīng)由最能操縱風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的一方承擔(dān),屬于經(jīng)營活動(dòng)自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者操縱范圍的風(fēng)險(xiǎn),如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，那么應(yīng)由公共部門獨(dú)立承擔(dān)，或由公私兩邊通過平等協(xié)商一起分擔(dān)。放寬政府扶持政策PPP模式推行并非意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡單“國退民進(jìn)”。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,不僅要?dú)g迎國際大型的私營部門和財(cái)團(tuán)參與，也鼓舞國內(nèi)一些有實(shí)力的私營部門參與進(jìn)來。政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策,比如許諾投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開發(fā)，讓投資者確實(shí)感到有利可圖，如此才能真正吸引外資。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其治理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)注重采納合同治理這種

15、與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國際通行做法的經(jīng)濟(jì)手腕。通過合同治理，操縱工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，達(dá)到投資效益和社會(huì)效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方顯現(xiàn)問題或糾紛時(shí)，要緊依托經(jīng)濟(jì)或法律手腕而不是行政干與來解決。增強(qiáng)效勞意識(shí)，成立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目治理模式,超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、計(jì)劃設(shè)計(jì)條件、土地供給方等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用，使改革的功效落到實(shí)處。增強(qiáng)人材培育PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的進(jìn)程,PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同治理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人材。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人材，可是缺少依照國際老例進(jìn)行工程項(xiàng)目治理的人材。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，咱們?cè)谶@方面體會(huì)不足。因此要著重增強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人材的培育，增強(qiáng)私營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。5.終止語在公用事業(yè)領(lǐng)域中增強(qiáng)推行應(yīng)用公私合作制，是巳經(jīng)取得了學(xué)界認(rèn)可并被實(shí)踐證明了的成功做法。但是，關(guān)于公私合作制在哪些具體性質(zhì)的項(xiàng)目上適宜采納、對(duì)具體項(xiàng)