行政合法性原則

1、行政合法性原則，是指行政主體（其中主要是行政機關）在行使行政權的過程中必須遵守法律，行政主體實施的行政活動必須符合法律的規(guī)定（包括權限規(guī)定、實體和程序規(guī)定）而不得與法律相違背，違法行為應無效或應撤銷，違法者必須承擔相應的法律責任。在這里，合法性原則的法”，整個而言其形式可包括法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)（以及自治條例和單行條例）;對規(guī)章可采取一種比較務實性的態(tài)度，有限地承認規(guī)章即對符合法律、法規(guī)的規(guī)章承認其有效性，對不符合法律、法規(guī)的規(guī)章則不承認其作為法的形式；5在規(guī)范上既應包括實體法規(guī)范又應包含程序法規(guī)范;在規(guī)范的結構上，不應僅限于義務性規(guī)范而且還應包括權利性規(guī)范和權義復合規(guī)范。？（一）行政合

2、法性原則的具體要求？根據(jù)我國的情況，行政合法性原則可包括以下幾方面的具體要求：其一，行政主體必須是依法設立的并具備相應的資格。一項行政活動的合法，首先就要求實施行為的主體必須合法。如果進行行政活動的主體沒有依法成立或者不具備行政主體資格，其所為的行為自然不應具有法律效力。該項內容包括行政機關和其他行使行政權的組織都必須符合法律規(guī)定的資格和組織條件以及人員條件。其二，行政活動必須要有法律的依據(jù)。無法律即無行政”當然我們沒必要限定在嚴格意義上的法律”，而應包括法律、法規(guī)及授權立法），行政活動只能依照法律的規(guī)定而進行；沒有法律的規(guī)定即表明其無權進行活動，行政機關不能任意地采取行動。這也是行政活動和公

3、民的活動的最大區(qū)別。有人認為，在消極行政領域內是沒有法律規(guī)范就沒有行政”，而在積極行政（或服務行政）內則是法無明文禁止，即可作為我們以為任何性質的行政都必須要有法律的依據(jù)，既然有枳極行政也應符合法定的權限和程序的要求，不得同憲法、法律相抵觸”的表述，就表明該類行政活動要有法律依據(jù)，而不是沒有法律依據(jù)的法無明文禁止即可作為對行政機關而言，只有法律有明文規(guī)定（不僅限于具體操作的規(guī)定還應包括原則）才得為之。法律為行政機關設定了職責權限范圍、活動的手段、方式及程序等，行政機關只能依據(jù)法律的這些規(guī)定行事而不得在其外行為，沒有法律的授權或規(guī)定，行政機關就沒有這種活動的自由。否則，就屬于無效或違法的行為。法

4、律依據(jù)的具體內容可從下列三個方面來要求：沒有法律依據(jù)，不得使人民負擔義務或限制權利；沒有法律依據(jù)，不得為公民設定權利或減免其義務（當然符合法定物條件和理由，行政機關是可以依法設定權利或減免其義務的，即行政機關不得任意作出影響公民或組織的權利義務的行為）；必須在法律授權或規(guī)定的范圍內行使行政權。其三，行政機關必須實施法律。在我國，行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，各級行政機關必須執(zhí)行法律，且下級行政機關必須執(zhí)行其上級行政機關的決定、命令。因此，行政機關必須采取措施或行動保證法律規(guī)范的實施。有關行政機關的權利規(guī)范、義務規(guī)范，行政機關都必須遵守；而且，行政機關還必須盡一切力量保證法律賦予的職權和職責得以

5、實現(xiàn)。行政機關不僅有消極的義務遵守法律，而且有積極的義務采取行動，保證法律規(guī)范的實施。”其四，違反法律的行政活動屬違法行為。違反行政法律規(guī)范的行為，在法律上不具有法律效力，有關國家機關有權予以撤銷、變更或宣告無效；行政違法主體應承擔相應的法律責任（有關法律責任問題將在行政責任性原則部分論述）。?（二）行政合法性原則的構成？就行政合法性原則的內容而言，除了從上述若干具休要求來分析外，我們還可將其注入深刻、具體的內容，吸收若干子原則作為行政合法性原則的內容構成。筆者以為，對行政合法性原則具體可確定下列子原則：其一，法律優(yōu)先原則（或稱法律優(yōu)越原則）。法律優(yōu)先原則的基本含義在于行政行為或其他一切行政活

6、動，均不得與法律相抵觸。此處所謂的法律”，僅指全國人大及其常務委員會制定的法律。該項原則包含如下含義：第一，法律優(yōu)先于行政，行政必須服從法律，在效力上法律高于行政法規(guī)、規(guī)章及行政機關作出的任何行政決定。根據(jù)我國憲法有關條文的規(guī)定，國務院根據(jù)憲法和法律制定的，行政法規(guī)，國務院各部委根據(jù)法律、行政法規(guī)以及上層級地方性法規(guī)相抵觸的前提下制定的，即不抵觸”原則?？梢姡谖覈渌问降姆ㄒ?guī)、規(guī)章在效力上都是低于法律的。第二，行政主體在實施行政行為時，應優(yōu)先適用法律，否則將導致法律適用的錯誤。第三，行政活動應直接根據(jù)法律而作出或者間接根據(jù)法律（依據(jù)法規(guī)或者依法制定的規(guī)章的規(guī)定）而作出。？麟蒯i曜林依法行政

7、原則其二，法律保留原則。法律保留原則，即某些事項只能由法律予以規(guī)定（即法律的專屬范圍），或者必須在法律明確授權的情況下行政機關才有權予以規(guī)定。法律保留的事項范圍一般是在對公民的基本人僅的限制方面（如行政處罰法第9條規(guī)定限制人身自由的行政處罰的設定權專屬于法律）。法律保留原則的含義除了指國家立法機關有制定限制人權的法律的權限外，還包括國家立法機關在法律明確授權行政機關制定法規(guī)或決定來限制人權（如行政處罰法第10和、第12條的規(guī)定）。?其三，禁止越權原則。權力只有在其法定的權限范圍內行使才是合法有效的，為確保行政權的行使符合法律授權的范圍，必須要以禁止主原則來規(guī)范行政權的行使（或者行政活動）。禁止

8、越權原則是指行政機關必須在法定的職權范圍內行使，超越了其法定權限范圍的行為在法律上都是違法或無效的。行政機關不得越權，如果越權則其行為不具有法律效力。這是因為，法律效力必須法律授予，如不在法律授權范圍內，它就在法律上站不住腳。”12因此，法院及其他有權國家機關可以撤銷越權行為或者宣布越權行為無效。按越權的一般理解，越權既包括實體上的越權（超過法定權力范圍），也包括程序上的越權（即違反法定的必須遵守的程序）。筆者以為下列幾種情況可歸入越權：一是無權限。即有關行政機關或者組織、個人根本無行政權或者無管轄權卻行使了一定的行政權力。通俗地說，即無權行使了有權二是超越了權力的行使界限。行政機關有一定的行

9、政權力范圍，但其行使超過了該范圍，我們將該類越權行為稱之為橫向越權如地域越權、工商機關行使公安機關的職權等。三是縱向越權除不同職能的行政機關外，在上下級行政機關之間也存在職權權限的劃分，根據(jù)組織法的規(guī)定上下級行政機關也不得相互越權?？v向越權即下級行政機關行使了上級行政機關的職權或者上級行政機關行使了下級行政機關的職權，四是內部越權即行政機關的內部機構，行使外部行政機關的職權，這種行為也應屬于越權行為因而無效。另外，在實踐中還存在內部機構之間相互越權的情況。對這種情況從法治的嚴格要求來說也是不允許的，應屬于一種違法行為，但從行政機關整體與行政相對人的關系角度來看，則不宜認為該種情況當然無效行政合

10、理（一）自由裁量權與行政合理性原則？行政合理性原則之所以被作為依法行政原則的一個子原則看待，就是因為在行政領域中自由裁量權的廣泛存在。自由裁量權不可能無限制、無規(guī)則地行使，它除了要遵循合法性原則外，在裁量規(guī)則上還必須受行政合理性原則的制約。所謂行政自由裁量權，是指行政機關（及其他行政公務組織）及其行政公務人員在法律積極明示的授權或消極默許的范圍內,基于行政目的，自由斟酌選擇認為正確、恰當?shù)男袨榈臋嗔Α?3（較為多數(shù)的學者把自由裁量權表述為：行政機關的自行決定權，即行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。14）由于現(xiàn)代行政管理面臨的事務的多元性、復雜性和可變性，立法者不可能預見社會生活全部以及行

11、政活動可能發(fā)生的所有影響，法律規(guī)定也不可能總攬一切情形，因此，法律不及行政活動可能發(fā)生的所有影響，法律規(guī)定也不可能總攬一切情形，因此，法律不得不授權行政機關不授權行政機關根據(jù)具體情況斟酌權衡從而采取適當?shù)拇胧?；同時，法律對行政活動的規(guī)定也不可能詳盡無遺，它必須給行政機關留有一定靈活處理的權力，自由裁量權也是發(fā)揮行政公務人員主動性和提高行政效率必不可少的條件。洛克曾說，宥許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理?！?5不過在這里，洛克將自由裁量權與法看作不相容的東西，英國著名的憲法學家戴雪也曾持此觀點。今天，這種傳統(tǒng)的廣泛自由裁量權的存在

12、與法律不相容的觀念已被否定，取而代之的是法治所要求的并不是廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使，現(xiàn)代統(tǒng)治要求盡可能多且盡可能廣泛的自由裁量權?！?6法治與人治相對立，它排除權力行使者的專橫、武斷和憑個人意志行事的方式，但是法治并不排除執(zhí)法人員的主動精神，法治應允許執(zhí)法人員發(fā)揮創(chuàng)造性、主動性和積極性，根據(jù)自己的判斷以最佳的方式達到法律目的的實現(xiàn)。因此，自由裁量權的確定，不僅不與法治相沖突，相反還是法治的要求和補充。可以說，現(xiàn)代行政主要表現(xiàn)自由裁量行政，絕對的羈束權限行為幾乎是不可能的。國家必須承認自由裁量權的存在與作用，但是自由裁量權又有可能被濫用。因此，自由裁量權的行使，并不是自由無

13、邊、任意而為，它應依法、依權限并依一定裁量規(guī)則而行使。它必須在外部界限上受法律規(guī)定的約束，在內部的自由裁量問題上應符合行政合理性原則。只有如此，才能保證自由裁量權的行使既符合行政合法性原則的要求，又做到適度、合理而不致越權或濫用。？（二）行政合理性原則涵義分析？關于行政合理性原則，人們一般認為：行政行為的內容要客觀、適度，合乎理性（公平正義的法律理性）。有人對此提出了質疑，認為無限度地要求行政決定內容要客觀、適度、符合理性的觀點實際上是對政府過份完美的要求，事實上也是不可能。”筆者以為，行政合理性原則是一個具有內部網(wǎng)狀結構的限制性原則，不能將它僅理解為是對行政行為內容的要義在于行政權必須為正當

14、目的行使，使用最恰當?shù)姆绞剑⑴c法律的精神、內容和法律的一般原則相一致。即自由裁量權的行使必須要符合理”。在對行政合理性原則的理解上，我們以為主要應把握以下幾個方面：？一是行政合理性原則與行政合法性原則的關系。有人認為，行政合理性原則是合法性原則的必要補充人們現(xiàn)在大多認為，行政合理性原則并不是行政合法性原則的必要補充，而是行政法治原則的完善。20我們同意后一種觀點。對自由裁量權行使的控制，并不只是行政合法性原則所能解決的，還需要對之進行合理性和公正性以及責任性的控制。這些子原則共同構成了自由裁量權行使的基本行為準則。這里應注意的是，行政合法性原則對自由裁量行為的要求往往表現(xiàn)在范圍、面”上，而行

15、政合理性原則是對自由裁量行為的內部限制，是對自由裁量行為的內部具體版”的要求。21行政合法性原則適用于一切行政領域，而行政合理性原則則于自由裁量領域彳亍政合法性原則和行政合理性原則都涉及行政行為是否合法的問題，只是二者的程度不同而已：合法性主要是指是否合乎法律的規(guī)定，合理性則主要指在法律規(guī)定范圍或原則內是否符合法律的目的、原則等，行政合理原則涉及的是更深層次的合法與否的問題。22?二是理”的確定。行政合理性原則中的理”，與法律密切相關，我們不能離開法律來對理”作無限擴大的解釋。這里的理”不是道德規(guī)范，不是脫離法律的理”，而是法律的目的、精神，法律一般原則、符合事物發(fā)展規(guī)律的認識觀念。？三是行政

16、合理性原則適用的范圍。在行政合理性原則適用范圍的確定上，人們往往認為行政合理性就是要求行政行為的內容合理。我們認為這種范圍過于狹窄。不僅行政行為的內容要合理，而且行政行為的其他方面如方法、時間等以及做了同行政行為的主觀意圖或動機等方面都應合理。自由裁量權的行使限度也就決定了行政合理性原則要求的范圍。行政機關自由選擇的范圍不限于決定的內容，也可能是執(zhí)行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內?！?3可見，行政合理性原則所要求的范圍是自由裁量行為的各方面而不能只限于行為的內容上。在主觀方面，不僅要求自由裁量權在客觀因素上合理，而且還要求主觀動機正當，否則就有可能構成裁量行為本身內部

17、客觀之瑕疵”或裁量行為內部主觀之瑕疵在行政合理性原則的具體要求上，人們往往將符合公正的規(guī)則作為合理性原則的一項具體要求，27立法實踐中也采取了同樣的態(tài)度，如行政訴訟法第54條關于行政處罰顯失公正的”規(guī)定。我們認為這種概括并不盡妥當（關于行政的公正問題我們將在后文有關行政公正性原則部分闡述，在此，我們不將其作為合理性原則的一項具體要求來看待）。根據(jù)我國長期的實踐和理論的總結，行政合理性原則應包括下列各項要求：？其一，行政行為應有合法的目的。任何自由裁量行為的作出，應具有合法的目的。這一合法的目的，可具體表現(xiàn)在兩個方面：一是行政的目的，即行政必須為民服務，為公益服務;二是法律的目的，自由裁量行為的

18、作出，不僅要符合法律的一般目的，而且還要符合該法律授權的特定目的。自由裁量行為是否合理，-切取決于授權法的真實目的和意思。”,28即行政行為必須符合法律的具體目的。？其二，行政行為必須具有正當?shù)膭訖C。行政行為的作出，應出于善良、誠實的動機，行政機關或者行政公務人員不能假以執(zhí)行法律的名義將其主觀意志或者個人的情緒、偏見、同情、反感等施加于公民或者組織。？其三，行政行為的作出應考慮相關的因素而不應受無關因素的影響。所謂相關因素是指與待處理事件有內在聯(lián)系并可以作為作出決定根據(jù)的因素；所謂不相關因素，是提與事件本身沒有內在的聯(lián)系而不能作為作出決定根據(jù)的因素。29行政機關在作出決定時，應考慮相關因素，尤其要考慮法律、法規(guī)所明示的或默示的要求考慮的因素，而不應考慮與作出決定無關的因素。？（四）行政合理性原則的構成？在行政合理性原則的判斷標準上，可以借鑒德因關裁量原則理論，將行政合理性原則具體確定為三個子原則：適當性原則，必要性原則和比例性原則。30？其一，適當性原則。適當性原則是對行政行為的一種目的導向要求，即：要求在作出決定時，面對多種可能