非營利組織發(fā)展的規(guī)范管理

1、非營利組織發(fā)展的規(guī)范管理非營利組織是不以營利為目的的組織。美國學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為非營利組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性以及公益性六個(gè)特點(diǎn)。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，非營利組織在社會(huì)管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。我國的非營利組織在改革開放以來得到迅猛發(fā)展，為社會(huì)提供公共服務(wù)、彌補(bǔ)政府不足，在社會(huì)領(lǐng)域中愈發(fā)活躍。但在快速發(fā)展的過程中，非營利組織也面臨很多問題，有的組織在一定程度上偏離了公益性、非營利性等特征。一、非營利組織在社會(huì)管理中的作用（一）彌補(bǔ)市場和政府不足，提供公共物品由于公共物品具有非競爭性和非排他性，所以，僅通過市場的價(jià)值規(guī)律來提供公共物品會(huì)出現(xiàn)市場失靈的狀況，這時(shí)需要政府來加

2、以干預(yù)，但政府有時(shí)會(huì)由于機(jī)制問題而導(dǎo)致無法使資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，出現(xiàn)政府失靈，這就需要非營利組織來彌補(bǔ)市場和政府的不足，提供公共物品。政府提供公共物品比較適用于能滿足大多數(shù)人共同需求的情況，當(dāng)出現(xiàn)不同的人有不同需求的情況時(shí)，則需要由非營利組織面對特定的群體提供公共物品，以避免出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。若僅由政府來提供公共物品，則會(huì)出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，降低物品的供給效率，如果非營利組織參與到公共物品的供給中，與政府形成一種競爭關(guān)系，會(huì)在一定程度上打破政府的壟斷地位，提高公共物品的供給效率，可以為公眾提供更多的選擇，并緩解公共物品的供給矛盾，有利于促進(jìn)政府在公共物品供給方面的改革，提高公共服務(wù)水平和效率1

3、。（二）提高社會(huì)保障水平，緩解社會(huì)矛盾1. 非營利組織通過提供公共服務(wù)所得的收入能夠增加社會(huì)保障的資金來源，降低社會(huì)保障資金過度依賴政府的現(xiàn)狀。非營利組織通過開展活動(dòng)得到的收入不能用于組織內(nèi)部成員，而需要用于公共服務(wù)中，這就相對保證了其資金用于社會(huì)保障的穩(wěn)定性，大大的提高社會(huì)保障水平，并且打破政府對社會(huì)保障的單一資金支持，為社會(huì)保障的資金來源提供了多元性。2. 非營利組織可以很好的解決就業(yè)問題。非營利組織通過開展各類社會(huì)活動(dòng)，能夠提供較多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，解決大批人員的就業(yè)問題。同時(shí)，非營利組織通過提供公共服務(wù)，可以對下崗失業(yè)人員進(jìn)行相關(guān)的知識(shí)和技能培訓(xùn)，提高他們的綜合素質(zhì)和就業(yè)競爭力，這

4、也為下崗失業(yè)人員提供了潛在的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解了就業(yè)壓力。3. 非營利組織能夠調(diào)節(jié)貧富差距，保護(hù)弱勢群體。正是由于非營利組織自身較好的靈活性，能夠在社會(huì)管理中保持一定程度的中立和公平性，可以緩和市場只重效率忽視公平的問題，緩解社會(huì)貧富差距過大現(xiàn)象，同時(shí)能夠通過提供公共物品和公共服務(wù)，保護(hù)社會(huì)弱勢群體的基本利益，緩和社會(huì)矛盾。（三）培育民主意識(shí)，擴(kuò)大民主參與非營利組織的自治性及公益性等特征，要求非營利組織提高自我管理能力，同時(shí)要求其成員具備積極主動(dòng)的參與社會(huì)事務(wù)，解決社會(huì)問題的精神。非營利組織的自治性要求其需要自我管理、自我發(fā)展，它的公益性要求其成員具備責(zé)任意識(shí)和公益精神，這些都大大地提高了成員及公

5、眾的民主意識(shí)和自行處理并解決社會(huì)問題的能力，擴(kuò)大了公眾的民主參與，對于進(jìn)一步提高民主意識(shí)，參與社會(huì)事務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極作用。（四）溝通社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)文明與和諧非營利組織作為參與社會(huì)管理的重要力量，在溝通企業(yè)、政府和社會(huì)方面發(fā)揮了不可替代的作用。非營利組織通過提供公共服務(wù)，開展社會(huì)活動(dòng)，能夠?qū)⑵髽I(yè)及公眾的意見反饋給政府，并為政府提供及時(shí)有效的信息。同時(shí)也能夠協(xié)助政府做好宣傳、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。非營利組織提供的公共服務(wù)需要大批志愿者，這些志愿者通過工作的開展，其公益精神和奉獻(xiàn)精神能夠拉近人與人之間的距離，增進(jìn)人們的彼此信賴，互通心靈，促進(jìn)人與人的和諧和社會(huì)和諧。非營利組織的非營利性，更容易讓公

6、眾接受，推動(dòng)社會(huì)的文明與進(jìn)步。二、非營利組織發(fā)展存在問題的表現(xiàn)及成因（一）非營利精神淡薄及缺失非營利精神是非營利組織具備的精神，具體指的是非營利組織的價(jià)值取向、思想境界及追求等方面。非營利精神體現(xiàn)出非營利組織的非營利性、公益性和志愿性，是非營利組織應(yīng)有的一種思想境界和價(jià)值取向。但在社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)階段，很多非營利組織出現(xiàn)非營利精神淡薄和缺失的狀況，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：違背組織宗旨和原則。很多非營利組織在成立之初都確立了組織的宗旨和原則，并要按照組織的章程來開展活動(dòng)，但隨著組織的發(fā)展，很多非營利組織開始敷衍了事，淡忘組織的根本，使組織不能發(fā)揮其本應(yīng)擁有的作用。其表現(xiàn)為：扭曲價(jià)值取向，偏離公益性。

7、公益性是非營利組織的重要特征之一，但一些非營利組織在長期的非營利活動(dòng)中，由于資金壓力或社會(huì)壓力較大等原因，逐漸偏離了公益性的軌道，從事一些以營利為目的的活動(dòng)，并為了獲取資金而不擇手段。動(dòng)機(jī)不純，追求變質(zhì)。非營利組織本應(yīng)以公益性、非營利性和奉獻(xiàn)精神為其發(fā)展的核心宗旨與原則，但一些非營利組織隨著發(fā)展的深入，逐漸改變了為公眾服務(wù)的動(dòng)機(jī)與追求，轉(zhuǎn)而為求得自身利益為發(fā)展目標(biāo)，大斂錢財(cái)和名譽(yù)2。非營利精神淡薄的成因從理論層面上來看，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為，人在社會(huì)活動(dòng)中，都以追求自身利益的最大化為目的。將“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)引入非營利組織中，雖然非營利組織原則上是不以營利為目的而向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但其成員

8、為了滿足自身利益，則會(huì)想盡辦法在社會(huì)活動(dòng)中為自己謀取利益的最大化，這一行為會(huì)導(dǎo)致非營利組織逐漸偏離其非營利目的，出現(xiàn)非營利組織的失靈和非營利精神的淡薄及缺失。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，造成這一問題是由于在市場大環(huán)境的影響下，組織內(nèi)的成員由于自身素質(zhì)不足，禁不住利益誘惑，逐漸將組織引向利益化。同時(shí)，由于我國非營利組織發(fā)展不健全及制度的缺陷，導(dǎo)致對非營利精神的文化培育和宣傳不到位。（二）法律法規(guī)不健全目前，我國關(guān)于非營利組織的法律法規(guī)僅有社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例基金會(huì)管理?xiàng)l例等幾項(xiàng)，從登記、規(guī)模及內(nèi)容等方面對非營利組織進(jìn)行了說明和規(guī)范，但缺乏深度和全面性3。我國在對非營利組織立法

9、方面還缺乏一部完整規(guī)范的綜合性法律規(guī)定，這導(dǎo)致非營利組織的運(yùn)行和發(fā)展缺乏明確的法律依據(jù)和保護(hù)，對非營利組織的法律監(jiān)管也不明確，致使我國非營利組織的發(fā)展水平整體不高。我國的法治進(jìn)程自改革開放以來不斷加快，在社會(huì)領(lǐng)域的方方面面都頒布了較為完善的法律法規(guī)，但我國的法治社會(huì)建設(shè)依舊落后，很多法律的制定缺乏系統(tǒng)性、完善性和及時(shí)性，很多法律的制定都著眼于社會(huì)的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。非營利組織的薄弱發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)容易忽視對其法律的完善和制定，所以出現(xiàn)至今仍沒有一部完整的法律規(guī)定非營利組織的相關(guān)活動(dòng)和內(nèi)容，在法律法規(guī)監(jiān)管方面依舊不足。（三）官辦色彩濃厚，雙重管理體制不合理非營利組織應(yīng)具備民間性和自治性，但我國的很多非

10、營利組織由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，在組織上和資源上都嚴(yán)重依賴政府或者掛靠在政府名下，導(dǎo)致非營利組織在體制和運(yùn)作上都具備濃厚的官辦色彩，在日常的公共服務(wù)活動(dòng)中也會(huì)在一定程度上受限于政府4我國目前的非營利組織管理體制是受登記部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理。一方面，雙重管理會(huì)造成大量人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)，另一方面，也會(huì)由于政府人員權(quán)力的重疊，出現(xiàn)職能矛盾，非營利組織無法有效聽從政府管理的現(xiàn)象，造成對非營利組織的監(jiān)管不力5。歷史上，我國曾經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)、政治等方面高度集中，一切公共物品和公共服務(wù)都要由政府來供給和分配。改革開放后，我國逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制，但由于歷史的延續(xù)性和非營利組織發(fā)

11、展薄弱，一直以來沒能完全脫離政府的管理和干預(yù)，依舊掛靠在政府名下，接受政府的多重管理，造成其官辦色彩濃厚。（四）資金匱乏，服務(wù)質(zhì)量不高非營利組織的資金來源主要是靠政府支持、社會(huì)及個(gè)人捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)收入以及少量的營利收入。由于非營利組織的公益性和非營利性，依靠捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)以及營利收入的資金少而又少，所以我國非營利組織機(jī)構(gòu)的資金來源大多還是依靠政府的支持，這也是非營利組織官辦色彩濃厚造成的。資金的匱乏不僅導(dǎo)致非營利組織參與社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的能力降低；同時(shí)更多的依賴政府，又造成自治性較差，政府干預(yù)過多等問題，打擊了非營利組織從事公共服務(wù)及活動(dòng)的積極性，導(dǎo)致非營利組織整體服務(wù)質(zhì)量不高，敷衍了事。由于我

12、國非營利組織的歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)原因，組織本身自治性較差，受政府的管理和干預(yù)較多，很多非營利組織不能完全脫離政府自行運(yùn)轉(zhuǎn)，官辦色彩濃厚，同時(shí)，非營利組織的會(huì)費(fèi)收入和提供公共服務(wù)及活動(dòng)的收入較少，不足以支撐組織的運(yùn)作，只能大量依靠政府的資金支持，在政府的影響和干預(yù)下開展活動(dòng)，聽從政府的指揮。（五）競爭性差，缺少激勵(lì)競爭既是指非營利組織間的競爭，又是指非營利組織和政府間的競爭。當(dāng)前我國的行政法規(guī)中有規(guī)定在同一行政區(qū)域內(nèi)，一般不允許成立兩個(gè)業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容相同或相近的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位6。這一規(guī)定導(dǎo)致在同一行政區(qū)內(nèi)，限制了非營利組織間的競爭，競爭的缺乏導(dǎo)致非營利組織自我監(jiān)督、管理及提供公共服務(wù)的水平

13、下降，造成服務(wù)質(zhì)量不高，不思進(jìn)取。非營利組織官辦色彩的濃厚也導(dǎo)致其與政府組織在提供公共物品和公共服務(wù)方面缺乏競爭，由于很多非營利組織是掛靠在政府名下，需要依靠政府，在政府的指揮下開展活動(dòng)，所以在業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容上不會(huì)與政府形成競爭關(guān)系，同樣也不利于服務(wù)水平的提高。非營利組織對于內(nèi)部志愿者方面也缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，志愿者在提供志愿服務(wù)時(shí)，一方面想滿足他們的精神需求，另一方面也要彌補(bǔ)志愿者因?yàn)樘峁┲驹阜?wù)而產(chǎn)生的費(fèi)用7。但我國的非營利組織在自治性相對較差的環(huán)境下，不能為志愿者提供一種寬松的服務(wù)環(huán)境，降低了志愿者的服務(wù)熱情，由于資金的匱乏，也不能很好的彌補(bǔ)他們對提供志愿活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)。由于官辦色彩濃厚

14、和法律法規(guī)的漏洞與缺失，對同一行政區(qū)內(nèi)的非營利組織開辦情況進(jìn)行了硬性規(guī)定，導(dǎo)致非營利組織間缺乏競爭性，激勵(lì)機(jī)制不足，同時(shí)，非營利組織自身發(fā)展觀念的薄弱也是造成上述問題的重要原因。三、對非營利組織規(guī)范管理的對策建議（一）非營利組織自身要有堅(jiān)持非營利精神的恒心非營利精神是非營利組織最核心的價(jià)值觀念，公益性、志愿性和非營利性是非營利組織的基本特征，只有具備上述特性才是一個(gè)基本合格的非營利組織。在非營利組織發(fā)展的過程中，首先要從自身做起，堅(jiān)持非營利精神，在非營利組織從事各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中發(fā)揚(yáng)非營利精神的指導(dǎo)作用，避免偏離非營利精神軌道，自覺抵制社會(huì)上的不良影響和各種利益誘惑，始終謹(jǐn)記非營利組織的成立初衷和

15、發(fā)展宗旨，致力于為社會(huì)、為人民服務(wù)。其次，非營利組織要加強(qiáng)對組織內(nèi)成員的管理和培訓(xùn)，不斷向內(nèi)部成員灌輸組織的非營利精神及宗旨，全面提高組織成員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力素質(zhì)及思想素質(zhì)，從人員上杜絕偏離非營利精神的現(xiàn)象。第三，非營利組織在開展各項(xiàng)活動(dòng)的過程中，要重視對非營利精神的宣傳，同時(shí)可以依靠媒體等其他社會(huì)機(jī)構(gòu)加大對非營利組織及非營利精神的宣傳，將非營利精神深入社會(huì)各方面，為非營利組織營造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，樹立非營利組織公益、志愿的形象，以便于組織今后的發(fā)展。（二）社會(huì)各界要有監(jiān)督非營利組織的耐心非營利組織的規(guī)范發(fā)展，離不開社會(huì)各界的有效監(jiān)督，外界監(jiān)督對非營利組織的規(guī)范發(fā)展有著不可替代的重要作用。1

16、 .政府層面監(jiān)督。政府要著手健全有關(guān)非營利組織的法律法規(guī)體系。我國目前關(guān)于非營利組織的法律法規(guī)僅有幾部，并且在規(guī)定的內(nèi)容、范圍及廣度深度等方面都不夠，缺少一部完整的綜合性法律來規(guī)范非營利組織的注冊、審查、從事的內(nèi)容、范圍及資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理。我國要加快制定和出臺(tái)非營利組織法來規(guī)范非營利組織從成立到運(yùn)行的方方面面，確保組織運(yùn)行有法可依，從法律角度來監(jiān)督非營利組織。2.社會(huì)層面監(jiān)督。一是非營利組織要接受捐贈(zèng)者的監(jiān)督。非營利組織的特征及組織宗旨決定了非營利組織的發(fā)展內(nèi)容和方向，捐贈(zèng)者通過追蹤他們的捐贈(zèng)物資來監(jiān)督非營利組織是否履行組織宗旨和原則，是否按照非營利組織應(yīng)有的規(guī)章制度來運(yùn)作，如果出現(xiàn)不符現(xiàn)象，捐

17、贈(zèng)者有權(quán)向政府部門和媒體揭露與舉報(bào)。二是非營利組織要接受媒體輿論的監(jiān)督。非營利組織的公益性和非營利性是人們看重非營利組織的重要方面，社會(huì)對非營利組織抱有較高的期望，希望他們能按照成立之初的宗旨和原則來發(fā)展組織，一旦組織出現(xiàn)違背初衷的事情，媒體及輿論有權(quán)對非營利組織進(jìn)行批評和揭露，非營利組織要接受整個(gè)社會(huì)的監(jiān)督。3. 行業(yè)層面監(jiān)督。非營利組織作為社會(huì)的重要組成部分，其行業(yè)應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要，成立行業(yè)聯(lián)合會(huì)，統(tǒng)一制定行業(yè)的規(guī)定和章程，明確行業(yè)的宗旨和原則，形成行業(yè)內(nèi)的制約和監(jiān)督機(jī)制8 。每個(gè)組織都要遵守行業(yè)規(guī)章，接受行業(yè)聯(lián)合會(huì)的監(jiān)督審查，審查的形式可以分為行業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)一審查和組織間互相審查。行業(yè)聯(lián)合會(huì)

18、的審查需要行業(yè)聯(lián)合會(huì)的工作人員到各組織內(nèi)部審查組織的運(yùn)行和發(fā)展情況，還需要組織向行業(yè)聯(lián)合會(huì)遞交書面材料，匯報(bào)組織在規(guī)定期限內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r；組織間的互相審查可以是不同組織間相互派出成員到另一組織進(jìn)行審查。一方面可以監(jiān)督不同組織存在的問題，另一方面也可以學(xué)習(xí)其他組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，用于推動(dòng)本組織的發(fā)展。每年應(yīng)以行業(yè)聯(lián)合會(huì)的名義向政府和社會(huì)提交審查報(bào)告，公開對行業(yè)內(nèi)組織的監(jiān)督審查情況。（三）政府要有幫助非營利組織發(fā)展的責(zé)任心政府在社會(huì)發(fā)展的過程中處于主導(dǎo)地位，從宏觀角度來調(diào)配社會(huì)各方面的發(fā)展。非營利組織的規(guī)范管理和發(fā)展同樣離不開政府的重要作用。1 .政府要轉(zhuǎn)變觀念，改變對非營利組織的雙重管理。非營利組織發(fā)展薄弱很重要的一個(gè)原因是政府對其重視不夠，政府要看到非營利組織在社會(huì)管理中的重要作用，不能忽視非營利組織的存在和職能。同時(shí)，政府應(yīng)將現(xiàn)有的“組織掛靠”形式轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)與非營利組織的合作。改變傳統(tǒng)的管理方式，不過多干預(yù)非營利組織的發(fā)展，增強(qiáng)其自治性，降低官辦色彩；還要改變雙重管理體制，指定具體部門專門負(fù)責(zé)對非營利組織的監(jiān)督和審查，避免出現(xiàn)多頭管理造成職能不分和成本擴(kuò)大。政府要改善同非營利組織的關(guān)系，從“管理-被管理”向“競爭雙方”關(guān)系的轉(zhuǎn)變，將競爭機(jī)制引入政府與非營利組織中，提高兩者在提供公共物品和服務(wù)方面的質(zhì)量，為公眾提供更多的選擇。2 .