我國城鄉(xiāng)收入差距的制度成因與改革建議

1、前言一、相關(guān)概念1、對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的度量問題，在指標(biāo)選擇上，本文主要選擇了常用的城鎮(zhèn)居民人均 可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比， 簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)收入比， 指標(biāo)數(shù)據(jù)除另有說明外均來自于 國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，相關(guān)的城鎮(zhèn)常住人口、 城鎮(zhèn)居民可支配收入、農(nóng)村常住人口、農(nóng)村常住人 口等指標(biāo)口徑也與統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站一致。2、關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，本文主要是指城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn) 代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主， 而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主； 城市的道路、 通信、 衛(wèi)生和教 育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)， 而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后； 城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村； 相對(duì)于城 市，農(nóng)村人口眾多等。二、結(jié)構(gòu)安排隨著現(xiàn)代化和

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)， 中國社會(huì)獲得了大幅度的發(fā)展， 無論是城市居民還 是農(nóng)村居民的收入都出現(xiàn)了較大幅度的增長， 但城鄉(xiāng)居民收入之間的差距卻并沒有因此而縮 小，反而呈現(xiàn)出逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)， 這一問題已經(jīng)引起人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中 存在一定的城鄉(xiāng)收入差距是不可避免的， 但是， 像中國這樣大的城鄉(xiāng)收入差距， 在發(fā)展中國 家也不多見。 城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)成為影響中國收入差距的最主要因素， 嚴(yán)重地影響了社會(huì)主 義和諧社會(huì)的構(gòu)建。 本文就是在這樣的背景下， 通過分析城鄉(xiāng)居民收入差距產(chǎn)生的制度原因， 探索縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的制度對(duì)策， 對(duì)于不斷提高人民生活水平和生活質(zhì)量， 實(shí)現(xiàn)我國 經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康

3、穩(wěn)定發(fā)展， 具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。全文共分為三部分：第一部分，引入我國城 鄉(xiāng)收入差距這一現(xiàn)實(shí)問題， 概括說明了我國的城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀。 第二部分， 對(duì) 我國城鄉(xiāng)收入差距問題進(jìn)行制度檢視， 指出二元分配格局下的城市偏向制度是造成我國城鄉(xiāng) 收入差距日益擴(kuò)大的制度原因，主要從資源分配、再分配兩個(gè)方面進(jìn)行了論述。第三部分 , 在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上探討縮小我國城鄉(xiāng)收入差距的制度對(duì)策， 即進(jìn)行城鄉(xiāng)均衡的制 度安排。三、主要特點(diǎn)本文的主要特點(diǎn)在于： 以相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)， 相關(guān)數(shù)據(jù)為輔證， 詳細(xì)地闡述了造成我 國城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大的制度原因， 并系統(tǒng)地提出了縮小我國城鄉(xiāng)居民收入差距的制度對(duì)

4、策：實(shí)行城鄉(xiāng)均衡的制度安排。我國城鄉(xiāng)收入差距的制度成因與改革建議1.新世紀(jì)以來我國城鄉(xiāng)收入差距的基本趨勢(shì) 上世紀(jì)末，中國首次在憲法中明確指出，非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組 成部分。 非公有制經(jīng)濟(jì)地位的確定， 極大的激發(fā)了經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)造力， 城鎮(zhèn)就業(yè)呈現(xiàn)多樣 化，居民收入增長也逐步加快。 隨著中國 2001 年正式加入了世界貿(mào)易組織， 中國更多的參 與到世界經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中， 拓展了改革開放的成果， 促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的發(fā)展。 與此同 時(shí)，農(nóng)村也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中獲益， 從本世紀(jì)初開始中央一號(hào)文件一直關(guān)注 “三農(nóng)” 問題， 但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，農(nóng)民收入增長緩慢。城鄉(xiāng)收入比由 1

5、998 年的 2.51 增長到了 2003 年 3.23。2004 年是比較特殊的一年，城鄉(xiāng)收入比較上年輕微下降。當(dāng)年“一號(hào)文件”的出臺(tái)， 為中國農(nóng)村發(fā)展提出了切實(shí)可行的政策， 集中力量進(jìn)行糧食生產(chǎn)， 調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)， 加強(qiáng)農(nóng)村 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)， 部分地區(qū)開始試行農(nóng)業(yè)稅減免。 通過這些增收政策基本扭轉(zhuǎn)了前幾年中國 農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的困難局面，結(jié)束了糧食播種面積連年下降的趨勢(shì)，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到提升， 農(nóng)民收入也終于達(dá)到了兩位數(shù)的增速， 但另據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所收入分配課題組的 調(diào)查 (2004)，全國高收入人群的收入也得到了超常增長，當(dāng)年城鄉(xiāng)收入比率為3.21。近些年，政府對(duì)農(nóng)村發(fā)展支持力度逐步

6、加大，無論從政策、資金和技術(shù)等方面都對(duì)農(nóng) 村加大傾斜力度， 農(nóng)業(yè)稅的全面取消， 農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)的減免， 農(nóng)村居民養(yǎng)老、 醫(yī)療保障改革，新農(nóng)村建設(shè)等等惠農(nóng)正常的逐步實(shí)施，使農(nóng)村居民收入增速從2004 2008年一直保持在 10%以上，但同期城市的發(fā)展更為迅猛，經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善為城市經(jīng)濟(jì)發(fā) 展奠定了基礎(chǔ)，城市居民收入穩(wěn)步增長。城鄉(xiāng)收入比指標(biāo)近年來也不斷升高， 2010 年達(dá)到 了 3.23, 實(shí)際收入差距也達(dá)到歷史最高的 13190 元?？梢哉f， 這種擴(kuò)大的差距趨勢(shì)已經(jīng)給中 國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定亮起了紅燈。2.我國城鄉(xiāng)收入差距的制度成因分析在國內(nèi)外理論界， 對(duì)中國城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)

7、注由來已久， 積累了大量的研究文獻(xiàn)， 但是 都對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的演變?nèi)狈σ粋€(gè)系統(tǒng)的、 邏輯一致的解釋， 在筆者看來， 離開了中國特定 的制度環(huán)境就不可能對(duì)其作出滿意的解釋。 解放初期我國施行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略， 致 使我國在對(duì)國民收入進(jìn)行分配時(shí)重工輕農(nóng)、 重城輕村， 帶有明顯的二元性。 隨著這種二元分 配格局而形成的一系列城市偏向的制度安排又表現(xiàn)出極強(qiáng)的路徑依賴特征， 在這些制度的影 響下， 國家的絕大部分資源都以城市建設(shè)為主進(jìn)行分配，農(nóng)村的發(fā)展受到忽視， 農(nóng)民的收入得不到應(yīng)有的提高。 對(duì)于這種城市偏向制度， 既然它具有二元性、 偏向性， 可以說這是收入 分配領(lǐng)域中存在的一種制度不公正現(xiàn)象。

8、 不可否認(rèn)， 城市偏向制度在我國工業(yè)體系的建設(shè)和 完善上曾經(jīng)起到了不可磨滅的作用， 然而， 隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化， 它在制度層面的先天 缺陷和后天畸形就逐漸暴露出來， 由此造成了農(nóng)村貧困和農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯緩， 城鄉(xiāng)收入差距逐 漸拉大。 所以說， 我國城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大的原因在于二元分配格局下城市偏向制度的存 在?？傮w來說，城市偏向制度對(duì)我國城鄉(xiāng)收入差距的影響主要表現(xiàn)在以下方面：2.1 經(jīng)濟(jì)資源分配制度上的二元性 影響城鄉(xiāng)居民收入水平的因素有很多， 但是其首先取決于城鄉(xiāng)居民所擁有的經(jīng)濟(jì)資源數(shù) 量。而居民擁有經(jīng)濟(jì)資源數(shù)量多少的決定性因素是政府的資源分配傾向， 并不僅僅在于居民 自身能力的大小。 在

9、二元分配格局下， 政府在權(quán)衡城鄉(xiāng)利益關(guān)系時(shí)， 其政策取向往往有利于 城市， 城市居民就能夠比農(nóng)村居民擁有更多的經(jīng)濟(jì)資源，這樣，資源配置中的公正缺失造成了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距在初次分配之前就已經(jīng)被決定了。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中，常用的、 可度量的資本（即能帶來價(jià)值的資源）有兩種：物質(zhì)資本和人力資本， 前者指的是長期存在 的生產(chǎn)物資形式，如機(jī)器、設(shè)備、廠房、建筑物、交通運(yùn)輸設(shè)施等；后者是指勞動(dòng)者受到教 育、培訓(xùn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識(shí)和技能的積累。兩種資本的結(jié) 合才能夠創(chuàng)造收入， 才能夠積累財(cái)富。 以下主要從農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的比重、 基礎(chǔ)教育資源的分 配兩個(gè)方面代表兩種資本分析經(jīng)濟(jì)資

10、源分配中的城市偏向制度對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響。2.1.1 農(nóng)業(yè)財(cái)政支出比重方面眾所周知， 農(nóng)業(yè)作為一種風(fēng)險(xiǎn)性產(chǎn)業(yè)，具有需求彈性小、 可替代性低的特點(diǎn)， 并且農(nóng)產(chǎn) 品的生產(chǎn)一般具有特定的氣候、地域要求，有一定的自然生產(chǎn)周期，相對(duì)于工業(yè)產(chǎn)品而言， 它容易受市場(chǎng)波動(dòng)和自然災(zāi)害的影響， 所以農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)難， 即使增產(chǎn)也未必會(huì)增收。 農(nóng)業(yè)的 這種特點(diǎn)就決定了作為國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)， 它應(yīng)該受到政府的大力支持與扶助。 有學(xué)者 研究認(rèn)為，政府通過增加農(nóng)村地區(qū)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的投入， 可以改善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施， 改進(jìn)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和技術(shù)水平， 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率； 政府增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的氣象預(yù)報(bào)和 災(zāi)害預(yù)防方面

11、的投入， 可以增強(qiáng)農(nóng)村居民抵抗災(zāi)害的能力， 減少災(zāi)害對(duì)農(nóng)作物生產(chǎn)的影響 。 但在我國現(xiàn)有的制度安排下， 相對(duì)于城市居民而一言， 處于弱勢(shì)地位的農(nóng)村和農(nóng)民不僅沒有 享受到應(yīng)有的照顧，甚至沒有獲得形式意義上的公正待遇，在全民共有的經(jīng)濟(jì)資源使用上， 城市居民顯然要比農(nóng)村居民擁有更多的機(jī)會(huì)和使用權(quán)。 一般來說， 國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)方面的 支出包括支援農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)、 農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、 農(nóng)業(yè)科研三項(xiàng) 費(fèi)用、 農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等，所以從目前情況來看， 我國農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的不足，必然使得農(nóng)村基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目落后于城市。據(jù)相關(guān)資料顯示，全國有一半的行政村沒有通自來水；60% 上的農(nóng)戶還沒有用

12、上衛(wèi)生廁所； 有近 7000 萬戶農(nóng)民的住房需要改善； 1.5 億農(nóng)戶需要解決燃料 問題； 6%的行政村還沒有通公路； 2%的村莊還沒有通電； 6%的村子還沒有電話； 60%以上 的縣沒有標(biāo)準(zhǔn)的污水處理場(chǎng)等。學(xué)者王小魯和樊綱通過實(shí)證分析證明，基礎(chǔ)設(shè)施方面的大力發(fā)展可能給中低收入者提供更多的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)， 進(jìn)而改變收入狀況， 所以，我國滯后 的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會(huì)阻礙農(nóng)民增收的實(shí)現(xiàn)，反過來也將會(huì)助長了城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大。2.1.2 基礎(chǔ)教育資源分配方面在二元分配格局下， 國家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投資卻明顯少于城市地區(qū)的教育投資，農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校與城市的學(xué)校無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都存在著巨大的差距。教

13、育作為公共產(chǎn)品的一種， 它的分配情況反應(yīng)的就是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)資源分配的現(xiàn)狀之一，這其中基礎(chǔ)教育是最能反應(yīng)國家分配資源公正與否的因素。 因?yàn)榛A(chǔ)教育是一種非選擇性的教育， 屬于我國 教 育法 規(guī)定的義務(wù)教育范疇，幾乎沒有機(jī)會(huì)成本的損失。 但是，由于我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元教 育投資體制， 城市教育投資列入財(cái)政預(yù)算范圍， 由國家財(cái)政統(tǒng)籌安排； 而農(nóng)村基礎(chǔ)教育實(shí)行 縣、鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)體制，其資金來源由三部分構(gòu)成:列入縣鄉(xiāng)財(cái)政支出范圍、向農(nóng)民征收的農(nóng)村教育附加費(fèi)以及進(jìn)行農(nóng)村教育集資。 在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的情況下， 農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資將主 要依賴于農(nóng)民自己， 而隨后進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革又取消了農(nóng)村教育附加和教育集資，這使得

14、原本經(jīng)費(fèi)不足的農(nóng)村基礎(chǔ)教育面臨更加嚴(yán)峻的發(fā)展形勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 我國城市居民在義務(wù)教育中，需要自己負(fù)擔(dān)的比率為13%，而農(nóng)村居民承擔(dān)的比率卻為 60%。因此， 農(nóng)村地區(qū)教育投資的不足， 使得農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展落后， 許多農(nóng)村兒童和青少年 受教育的權(quán)利得不到必要的保障， 這就直接決定了農(nóng)村居民在人力資本察賦方面與城市居民 存在相當(dāng)大的差異。 人力資本理論的構(gòu)建者舒爾茨認(rèn)為： 人力資本投資是改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的重 要手段， 新農(nóng)業(yè)技能和關(guān)于農(nóng)業(yè)的新知識(shí)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增長的主要源泉，當(dāng)窮國事實(shí)上開始農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程時(shí)，農(nóng)民所受的教育水平低下很快就成為農(nóng)業(yè)增長的限制性因素。鄧小平也指出： 農(nóng)業(yè)發(fā)展一靠政策， 二靠科

15、學(xué)。 科學(xué)指的就是科教興農(nóng)。 很顯然， 影響農(nóng)業(yè)增長、 農(nóng)民增收的關(guān)鍵因素之一在于農(nóng)民的受教育程度和掌握的知識(shí)技能。而我國農(nóng)村教育資源貧乏的現(xiàn)狀決定了通過教育提高農(nóng)村人力資本存量的難度要高于城市，這樣， 農(nóng)民獲得就業(yè)的 機(jī)會(huì)和獲得收入的能力就要低于城市居民， 這直接導(dǎo)致了農(nóng)民增收難， 并最終表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居 民之間的巨大收入差距。2.2 再分配制度上的二元性 所謂再分配就是指在初次分配結(jié)果的基礎(chǔ)上各收入主體之間通過各種渠道實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金或 實(shí)物轉(zhuǎn)移的一種收入再次分配的過程， 也是政府對(duì)要素收入進(jìn)行再次調(diào)節(jié)的過程。 再分配一 般是通過稅收、 轉(zhuǎn)移支付、 社會(huì)福利和社會(huì)保障等方式實(shí)現(xiàn)的， 它的唯一目的就是追

16、求公正， 政府通過再分配機(jī)制進(jìn)行必要的宏觀管理和收入調(diào)節(jié)， 以達(dá)到維持社會(huì)穩(wěn)定， 維護(hù)社會(huì)公正 的目的。 而二元分配格局下的我國再分配制度不僅未能發(fā)揮它追求公正的作用， 緩解城鄉(xiāng)收 入分配的差距， 反而在客觀上有強(qiáng)化這一差距的趨勢(shì)。 因?yàn)闊o論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 條件下， 我國實(shí)行的都是偏向城市居民的再分配制度， 這主要體現(xiàn)社會(huì)福利和社會(huì)保障制度 的城市傾向，最需要得到救濟(jì)和保障的農(nóng)村居民卻得不到應(yīng)有的關(guān)注。改革開放以來， 城市大多數(shù)居民都可以享受到包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、 醫(yī)療保險(xiǎn)、 失業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi) 的現(xiàn)代社會(huì)保障制度， 部分居民還可以享受國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城市居民 最低生活保障制度

17、。 而農(nóng)村居民除了少數(shù) “五?！?對(duì)象外，基本上沒有什么制度化的福利待 遇，仍是以家庭養(yǎng)老、 家庭保障為主的傳統(tǒng)保障模式， 農(nóng)村社會(huì)保障始終處于國家社會(huì)保障 的邊緣。有資料顯示，到 2005 年，社保在農(nóng)村的普及率也只有 13%，且多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)發(fā) 達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)農(nóng)村，還有72.5%的農(nóng)村人口沒有參加任何形式的社會(huì)保障。對(duì)于農(nóng)村居民來說， 看病難、 看病貴是一個(gè)不容忽視的問題， 建立完善的醫(yī)療保障制度從某種意義 上說可能比建立完善的養(yǎng)老保障制度顯得更為緊迫與重要。據(jù)衛(wèi)生部估計(jì)， 全國農(nóng)村人口中40%到 60%看不起病或因病致貧。一些貧困地區(qū)，尤其是西部貧困地區(qū)農(nóng)村，60%到 80%的患病農(nóng)

18、民死在家中 。同城市居民相比，廣大農(nóng)民無法享受到醫(yī)療保險(xiǎn)制度的照顧。世界衛(wèi) 生組織于 2000 年公布了一份醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)報(bào)告，報(bào)告對(duì) 191 個(gè)國家和地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源 分配公正指數(shù)進(jìn)行了排位， 而中國排在第 188 位，幾乎是排在了末位， 是最不公平的國家之 一。此外， 進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益無法得到有效地保障，且難以納入城市社會(huì)保險(xiǎn)體系，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題也是擺在當(dāng)前的一大難題。因此，旨在縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)保障制度反而拉大了城鄉(xiāng)收入差距。3. 縮小城鄉(xiāng)收入差距的均衡制度安排綜上所述，要縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，必須把著力點(diǎn)放在城鄉(xiāng)制度創(chuàng)新上， 建立一套有

19、利于全面促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新制度體系， 為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面繁榮提供強(qiáng)有 力的制度支撐。 當(dāng)然， 進(jìn)行制度創(chuàng)新并不是單純地將社會(huì)資源的配置從偏向城市轉(zhuǎn)變?yōu)槠?農(nóng)村，而是著眼于在城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的框架下進(jìn)行均衡的制度安排，合理配置社會(huì)資源，真正做到全國人民共享改革發(fā)展成果。 具體而論， 縮小城鄉(xiāng)收入差距的均衡制度安排應(yīng)從以 下方面進(jìn)行：3.1 逐步建立城鄉(xiāng)均衡的財(cái)政體制在財(cái)政體制上， 長期以來我國采取的是財(cái)政支出向城市傾斜的政策， 通過瀏覽各年的統(tǒng) 計(jì)年鑒不難發(fā)現(xiàn)，國家財(cái)政大多數(shù)年份都將80%以上的財(cái)政支出用在了只占總?cè)丝?0%的城市，而占總?cè)丝?70%的農(nóng)村只能獲得很小的比例，這是造成農(nóng)民

20、負(fù)擔(dān)過重、農(nóng)業(yè)投入少、 農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后、 城鄉(xiāng)差距過大的重要因素。 因此， 必須從宏觀上調(diào)整國民收入分配 格局， 構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的公共財(cái)政體制， 加大政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度， 穩(wěn)步提高財(cái)政 對(duì)“三農(nóng)”的投入比重。為此，首先要盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)投資法，確保各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村的投入比例， 以法律的形式保障農(nóng)村和農(nóng)民的應(yīng)得資源分配的權(quán)益， 保障財(cái)政支農(nóng)支出隨 著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家財(cái)力的增強(qiáng)而穩(wěn)定增長。 其次， 也是比較重要的一項(xiàng)， 要按照建立公共 財(cái)政體制的要求，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向， 確保財(cái)政投入的重點(diǎn)。再次，進(jìn)一步提高 農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼， 改進(jìn)補(bǔ)貼方法， 由目前補(bǔ)貼流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼生

21、產(chǎn)環(huán)節(jié)， 提高直接補(bǔ)貼的效率。根據(jù)加入 WTO 的農(nóng)業(yè)協(xié)定，對(duì)農(nóng)資價(jià)格補(bǔ)貼必須控制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的l% 以下，所以，加入 WTO 的大多數(shù)國家從國家價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)村居民的直接補(bǔ)貼，例如，美國政府 于 1985 年實(shí)施了土地休耕計(jì)劃，雖然這一計(jì)劃的初衷是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但是土地休耕可以 改善土質(zhì)以及土壤肥沃度，在恢復(fù)農(nóng)耕時(shí)既可以提高產(chǎn)量也可以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。3.2 改革二元分割的戶籍制度戶籍制度改革要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)， 消除戶籍身份的限制。 加快建立統(tǒng)一、 開 放的用工制度， 是戶籍改革的前提， 同時(shí)也是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要手段。 戶籍制度改 革最根本的目的就是降低農(nóng)民進(jìn)城的門檻，

22、為進(jìn)城農(nóng)民工創(chuàng)造公平、 公正的就業(yè)市場(chǎng)， 盡管 當(dāng)前農(nóng)民可以自由進(jìn)入城市打工， 但農(nóng)民很難在城市中扎根生存， 農(nóng)民工在城市中因?yàn)闆]有 戶籍，所以無法享受到城市居民所得到的市民待遇， 包括保障制度、 醫(yī)療服務(wù)、 教育等待遇。 今后戶籍改革的一個(gè)方向就應(yīng)該是降低戶籍制度所形成的制度性障礙， 實(shí)現(xiàn)人人平等、 同工 同酬的工作待遇，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，符合一定條件即可享受到當(dāng)?shù)厥忻翊?。與此同時(shí)，戶籍制度改革也要配套城市管理制度升級(jí)。二元戶籍制度的改革或者消除， 必定帶來大量的流動(dòng)人口， 大量農(nóng)村人口流入城市或城鎮(zhèn)。 人口的增多帶給城市多方面的壓 力，諸如城市交通、住房、就業(yè)、教育等社會(huì)問題，因此，城市

23、管理各項(xiàng)制度需要相互協(xié)調(diào) 和升級(jí)， 以滿足居民的正常生活和工作。 人口的流動(dòng)即使在戶籍完全放開后也需要政府的正 確引導(dǎo)，形成“制度化、法制化的管理體系，真正實(shí)現(xiàn)民生方面的平等待遇，只有這樣才能 真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民的利益才能夠得到保障”。3.3 實(shí)行城鄉(xiāng)公平的保障制度建立完善的社會(huì)保障制度是一個(gè)現(xiàn)代化社會(huì)的根本標(biāo)志， 不僅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 更是 社會(huì)長治久安的重要保證。 中國的社會(huì)保障制度存在很多不足之處， 比如城鄉(xiāng)二元保障、 覆 蓋面窄、 立法不完善、 基金籌措困難和不合理利用等問題。 城鄉(xiāng)之間存在不公平的保障制度， 使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。從社保支出總水平上看，理論界根據(jù)一些資料做過

24、估算， 2004 年 占人口 20%的城鎮(zhèn)居民享受了社會(huì)保障支出的89%，而占總?cè)丝?80%的農(nóng)村居民僅占社會(huì)保障費(fèi)支出的 11%。 2006 年城鎮(zhèn)人均社會(huì)保障支出達(dá) 1612 元，占人均 GDP 的 17.8%， 而農(nóng)村人均社會(huì)保障支出為 16.7 元， 占人均 GDP 的 0.18%，城鎮(zhèn)人均的社會(huì)保障支出是 農(nóng)村的96倍。城市社保經(jīng)歷多年的發(fā)展已基本成熟，而農(nóng)村的保障體系才僅僅處在剛剛 起步的試點(diǎn)階段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量農(nóng)民開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)， 加之計(jì)劃生育政策的實(shí)施， 農(nóng)村勞動(dòng)力大量外移， 農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)越來越小， 中國人口老齡化 速度加快， 原有傳統(tǒng)的家庭保障和

25、土地保障已經(jīng)無法滿足農(nóng)民的保障需求，農(nóng)村保障體系的缺失也嚴(yán)重限制著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。 另一方面， 城鄉(xiāng)之間存在二元的保障體制， 進(jìn)城 農(nóng)民工無法享受到城市居民在養(yǎng)老、 醫(yī)療、失業(yè)、住房等保障， 而農(nóng)民外出打工也制約了農(nóng) 村生產(chǎn)力的發(fā)展， 城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大， 收入差距的加大容易激發(fā)社會(huì)矛盾， 不利于整個(gè)社 會(huì)的進(jìn)步， 農(nóng)村的落后也限制著城市的發(fā)展， 也對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展造成不利影 響。建立完備的農(nóng)村社會(huì)保障體系， 能夠直接增加農(nóng)民收入， 也可以減輕農(nóng)民在養(yǎng)老、 醫(yī)療、 失業(yè)等方面的負(fù)擔(dān)， 間接增加收入。 農(nóng)村社會(huì)保障體系不僅保障了農(nóng)民基本生活， 而且能夠 為農(nóng)民注入發(fā)展的信心，有

26、利于農(nóng)村更快更好的發(fā)展，更有利于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展， 從而縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距。農(nóng)村社會(huì)保障中基本要求是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠” 。因此，要建立覆 蓋面廣、保障水平高的農(nóng)村最低社保、 農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)制度最為重要。 逐步建立生育、 失業(yè)、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)， 要特別注重農(nóng)民工以及失地農(nóng)民的社保問題， 這些 是農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目逐步完善的一個(gè)重要體現(xiàn)， 只有這樣才能形成完備的社會(huì)保障機(jī)制。 中 國農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性， 就是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障工作缺乏強(qiáng)有力的法律 支持。 許多社會(huì)保障工作都是在政府政策的作用下成長， 由于政策的易變性， 導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì) 保

27、障制度極不穩(wěn)定。 這就需要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法監(jiān)督， 從法律上給予保障， 建議 制定農(nóng)村社會(huì)保障法， 從法律立場(chǎng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系進(jìn)行規(guī)定， 使農(nóng)村地區(qū)社保工作能夠 有法可依， 能夠解決農(nóng)村保障工作中出現(xiàn)的保障對(duì)象不明、 保障標(biāo)準(zhǔn)混亂、 管理不規(guī)范等問 題。社會(huì)保障資金有三個(gè)來源： 國家各級(jí)財(cái)政按比例提取、 村集體和企業(yè)收入中按比例提取 以及個(gè)人繳納。構(gòu)成比例應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同而 定。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 應(yīng)當(dāng)采用“國家財(cái)政支持為主、 社會(huì)集資為輔的辦法籌集社會(huì)保障 資金，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則可以考慮以企業(yè)和個(gè)人為主的辦法籌集社會(huì)保障資金” 。當(dāng)前農(nóng) 村地區(qū)

28、社會(huì)保障體系已初步展開， 保障工作正穩(wěn)步實(shí)行， 農(nóng)村居民最低生活保障制度、 新型 合作醫(yī)療制度、 農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、 自然災(zāi)害救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村社保體系已初步 形成， 初步保障了農(nóng)民的基本生活。 今后發(fā)展目標(biāo)是要不斷提升保障水平和保障范圍， 不僅 能夠保障基本生活， 更要提升農(nóng)民生活水平， 不斷縮小城鄉(xiāng)差距。 完善的社會(huì)保障體系是一 個(gè)國家成熟興旺的標(biāo)志， 不僅能夠維護(hù)社會(huì)公平正義、 促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展、 實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的 共享，也是促進(jìn)國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。3.4 實(shí)施城鄉(xiāng)一體的教育制度城鄉(xiāng)教育差距是城鄉(xiāng)居民收入差距的間接原因， 但在競(jìng)爭(zhēng)激烈的當(dāng)今社會(huì)， 可以說教育 差距是

29、最重要的原因。 因此發(fā)展農(nóng)村地區(qū)教育事業(yè)， 改善農(nóng)村人力資本狀況， 對(duì)提高農(nóng)民收 入，縮小城鄉(xiāng)差距有重要作用。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主舒爾茨認(rèn)為： “人力資本是體現(xiàn)在人身 上的技能和生產(chǎn)知識(shí)的存量，人力資本投資的內(nèi)容包括五個(gè)方面 : 即醫(yī)療和保健、 學(xué)校教育 （它包括初等、中等和高等教育 ） 、組織外的學(xué)習(xí)、在職人員培訓(xùn)、為適應(yīng)就業(yè)而進(jìn)行的遷 徙，其中在人力資本形成中發(fā)揮主要作用的是醫(yī)療保健和文化教育”。因此人力資本投資主要通過普通教育、 職業(yè)培訓(xùn)以及醫(yī)療保健等方式來完成。 教育是與社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊 密聯(lián)系在一起的， 教育投資無論是普通教育還是職業(yè)教育， 都可以直接增加勞動(dòng)者的知識(shí)和 技能， 能

30、夠增加就業(yè)機(jī)會(huì)和提升就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力， 從而增加勞動(dòng)者收入。 下面提出一些解決城 鄉(xiāng)教育差距的具體政策措施：第一， 打破二元結(jié)構(gòu)， 形成城鄉(xiāng)一體化的教育制度。 城鄉(xiāng)教育一體化是指打破城鄉(xiāng)二元 經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的屏障， 整合匹配教育資源， 積極促進(jìn)城鄉(xiāng)教育互動(dòng)和溝通， 實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ) 和共享，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量的升級(jí)， 縮小城鄉(xiāng)教育差距， 消除教育不公平的制度性因素， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。 實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最重要的是打破城鄉(xiāng)分割的各項(xiàng)制度， 特 別是戶籍和學(xué)籍的地域限制， 不僅造成農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育資源的分配不公， 在高等教育入學(xué) 資格、分?jǐn)?shù)等方面也存在嚴(yán)重的不平等。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化，打

31、破戶籍、學(xué)籍等限 制是前提。第二，實(shí)行教育制度傾斜， 加大農(nóng)村地區(qū)教育投資力度。 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展對(duì)教育水平 和質(zhì)量提出了更高的要求，在曾經(jīng)以“城市為中心”的制度下，農(nóng)村教育存在很多漏洞，即 使是國家法律規(guī)定的九年義務(wù)教育也無法保證。 要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展， 必須實(shí)行農(nóng)村地 區(qū)的教育傾斜制度，加大農(nóng)村地區(qū)教育的投入，改善教育基礎(chǔ)設(shè)施，提高師資質(zhì)量和水平， 減少或消除義務(wù)教育階段農(nóng)村負(fù)擔(dān)的費(fèi)用， 不斷提高農(nóng)村地區(qū)教師待遇水平， 增加對(duì)農(nóng)村貧 困學(xué)生的資助。第三，城鄉(xiāng)教育體系的完善要結(jié)合城市化進(jìn)程。 城市化進(jìn)程中出現(xiàn)大量農(nóng)民工群體， 與 之相關(guān)的教育問題是農(nóng)民工子女教育和農(nóng)民工培訓(xùn)教育問題。農(nóng)民

32、工子女在城市受教育難， 很難找到接收的公立學(xué)校， 即使進(jìn)入學(xué)校也受到不公平待遇， 學(xué)費(fèi)及其他費(fèi)用要高于城市子 女，一些地方的公辦學(xué)校對(duì)義務(wù)教育年齡階段的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女要收取更多的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，或者干脆將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子弟推向市場(chǎng)，或是條件簡(jiǎn)陋的民辦簡(jiǎn)易學(xué)校裂這些都給 進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工極大的負(fù)擔(dān)。 留守農(nóng)村的農(nóng)民工子女也因?yàn)楦改覆辉谏磉叾霈F(xiàn)教育邊緣化問題，由于家庭教育的缺失以及學(xué)校管理與教育的失誤等原因， 農(nóng)村留守兒童在學(xué)業(yè)成績、 品格表現(xiàn)、人格發(fā)展、心理健康等方面與農(nóng)村非留守兒童相比存在較大差距暮另外一個(gè)問題是農(nóng)民工進(jìn)城打工帶動(dòng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展， 但隨著社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)加劇， 農(nóng)民工自身職業(yè)素 質(zhì)很難達(dá)到企業(yè)要求， 而當(dāng)前對(duì)農(nóng)民工專門的培訓(xùn)和教育機(jī)構(gòu)很少，現(xiàn)有的培訓(xùn)規(guī)模小、 質(zhì)量很低， 很難滿足需求， 這也限制了農(nóng)民工的就業(yè)出路和發(fā)展前景。當(dāng)前農(nóng)民工數(shù)量已超過兩億， 解決農(nóng)民