國家十一五重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃

1、國家“十一五”重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃摘 要：國家已經(jīng)制定和實施了兩個五年期的重點流域水污染防治規(guī)劃，即“九五”和“十五”重點流域水污染防治規(guī)劃。“十一五”重點流域包括海河、淮河、遼河、黃河中上游、三峽庫區(qū)及其上游、太湖、巢湖、滇池以及松花江流域。目前，國家環(huán)?？偩趾陀嘘P(guān)部門已經(jīng)完成重點流域“十一五”水污染防治規(guī)劃制定工作。水污染防治規(guī)劃重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃是一個戰(zhàn)略性的規(guī)劃。該規(guī)劃分析了目前重點流域水環(huán)境質(zhì)量和水污染物排放現(xiàn)狀，結(jié)合“十五”重點流域水污染防治和國家“十一五”社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標，提出了重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃目標和指標，確定了“十一五”重點流域水污染防治

2、4項重點任務(wù)，估算了重點流域水污染防治投資需求，提出了相應(yīng)的保障措施和配套政策。關(guān)鍵詞：重點流域 水污染防治 “十一五” 戰(zhàn)略規(guī)劃1 重點流域社會經(jīng)濟與環(huán)境現(xiàn)狀水資源受到嚴重污染，水體使用功能下降甚至喪失，不僅加劇了我國北方地區(qū)和城市的缺水問題，還使南方相對多水的地區(qū)和城市形成了“水質(zhì)型”缺水。水污染已成為我國面臨的最主要的水環(huán)境問題之一。根據(jù)中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要，2010年全國GDP將比2005年增加43%以上，若不能實現(xiàn)以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，流域廢水排放量和COD排放量將增加約25%以上，各流域大部分水域已無剩余COD容量，如不采取強力措施保護環(huán)境，水域環(huán)

3、境面臨繼續(xù)惡化的威脅；黃河、淮河等流域經(jīng)濟發(fā)展低于全國平均水平，水污染治理資金籌措困難；群眾環(huán)境意識日益提高與環(huán)境質(zhì)量短期內(nèi)難以根本改善的矛盾日益尖銳；海河、遼河、淮河等流域稀釋水量匱乏；“三湖”流域存在典型的湖泊水體富營養(yǎng)化特征；部分流域存在特殊的水質(zhì)要求，給治污工作帶來更大的難度。總之，我國正處在建立以環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，重點流域的水污染治理均面臨著轉(zhuǎn)變理念、創(chuàng)新機制、還清舊賬、防治新污染產(chǎn)生的嚴峻挑戰(zhàn)。重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃（以下簡稱規(guī)劃）編制工作在此背景下啟動。表1 重點流域社會經(jīng)濟概況流域名稱自然狀況社會經(jīng)濟概況流域面積(萬km2)水資源量（億m3）人口（億人）

4、GDP(萬億元)淮河27.0827.31.71.6海河31.8421.11.32.3遼河22.9232.80.3490.46松花江22.9901.60.620.7黃河中上游77.6400.01.681.5三峽庫區(qū)及其上游79.047231.570.8太湖3.65177.40.412巢湖0.08480.10.1滇池0.039.70.030.07南水北調(diào)東線南水北調(diào)中線9.52387.80.120.04合計274.488128.77.8799.57注：南水北調(diào)東線規(guī)劃包含在淮河、海河等流域內(nèi)。規(guī)劃范圍包括淮河、海河、遼河、松花江、黃河中上游、三峽庫區(qū)及其上游、太湖、巢湖、滇池、南水北調(diào)東線、南水北

5、調(diào)中線水源地11個流域，涉及23個省、市、自治區(qū)。表1是重點流域的概況。由表1可知，重點流域總面積約275萬平方公里，水資源總量8128.7億m3，總?cè)丝诩s7.88億，GDP約9.6萬億元。重點流域水污染得到有效控制，全國的水環(huán)境質(zhì)量將得到明顯改善。2005年，重點流域377個國控斷面中，62個斷面水質(zhì)好于類，占16.4%；92個斷面達類，占24.4%；59個斷面為類，占15.6%；164個斷面劣類，占43.5%?；春恿饔?qū)僦卸任廴?，“十五”期間水質(zhì)呈改善趨勢，2005年劣類斷面比例比2000年減少了26個百分點；海河流域?qū)儆谥囟任廴?，“十五”期間，水質(zhì)總體呈改善趨勢，2005年劣類水質(zhì)斷面比

6、例比2000年減少了10個百分點；遼河流域?qū)僦囟任廴?，“十五”期間，流域水質(zhì)總體無明顯變化，2005年劣類水質(zhì)斷面比例比2000年減少了5個百分點；松花江流域輕度污染，入黑龍江水質(zhì)不能穩(wěn)定達到類；黃河中上游流域?qū)僦卸任廴?，黃河干流61%的斷面達不到III類水質(zhì)要求，蘭州、白銀、銀川、石嘴山、烏海、包頭、鄭州等城市的飲用水安全受到威脅，渭河、汾河等支流污染嚴重，水質(zhì)劣于類；三峽庫區(qū)和上游區(qū)水質(zhì)在保持穩(wěn)定的前提下有所好轉(zhuǎn)，但庫區(qū)部分支流的局部水域富營養(yǎng)化加劇并發(fā)生水華，影響區(qū)水質(zhì)有所惡化；太湖湖體處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)，“十五”期間，水質(zhì)總體保持穩(wěn)定，主要污染指標由總磷轉(zhuǎn)為氨氮、總氮；巢湖湖體處于中度

7、富營養(yǎng)狀態(tài)，其中西半湖處于中度富營養(yǎng)化狀態(tài)，東半湖處于輕度富營養(yǎng)化狀態(tài)；滇池草海處于重度富營養(yǎng)狀態(tài)，外海湖體處于中度富營養(yǎng)狀態(tài)；南水北調(diào)東線水質(zhì)有所改善，但南四湖等主要輸水沿線水質(zhì)不能穩(wěn)定達到類。南水北調(diào)中線水源地丹江口水庫水質(zhì)良好，水質(zhì)保持類。2 重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃的目標和指標2.1 規(guī)劃目標根據(jù)“十一五”重點流域水污染防治規(guī)劃，總體目標初步定為：到2010年，重點流域率先建立以水環(huán)境保護優(yōu)化經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，重點保護流域集中式飲用水源地水質(zhì)，跨省界斷面水環(huán)境質(zhì)量明顯改善，工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標排放，流域水環(huán)境監(jiān)管、水污染預(yù)警和應(yīng)急處置能力顯著增強。2.2 規(guī)劃指標在“十一

8、五”重點流域水污染防治規(guī)劃完成之后，要達到以下水質(zhì)指標：淮河流域淮河干流基本達到III類；海河干流入海達到V類；遼河、大遼河入海水質(zhì)達到V類；松花江入黑龍江水質(zhì)達到III類；黃河干流水質(zhì)基本達到III類；渭河、汾河入黃河水質(zhì)基本達到V類；三峽庫區(qū)水質(zhì)達到II類；太湖湖體水質(zhì)保持穩(wěn)定；滇池草海水質(zhì)明顯改善，外海水質(zhì)保持穩(wěn)定；巢湖湖體水質(zhì)有所改善。表2是部分重點流域COD總量的控制目標，由表2可知，到2010年，重點流域COD排放量控制在628.1萬噸，比2005年削減11.8%。新增城鎮(zhèn)污水處理規(guī)模接近3000萬噸/日，三峽庫區(qū)及其上游、淮河流域、太湖流域城市污水處理率不低于80%，其他流域城市

9、污水處理率不低于70%。表2 重點流域COD總量控制目標流 域2005年排放量（萬噸）2010年排放量（萬噸）削減率（%）新增污水處理規(guī)模（萬噸/日）海河142.4123.714.2638淮河104.288.415.2740遼河58.750.314.3288松花江78.468.512.6308黃河中上游123.5111.210.0248三峽庫區(qū)及其上游136.3 126.4 7.3370.9太湖50.142.615.0202巢湖6.25.69.746滇池21.810.056.5南水北調(diào)中線10.39.66.887重點流域合計712.1628.111.82984.42.3 重點流域水污染防治“十

10、一五”規(guī)劃的思路創(chuàng)新我國重點流域“九五”、“十五”水污染防治規(guī)劃，建立了“質(zhì)量、總量、項目、投資”四位一體的治污體系，從流域水環(huán)境質(zhì)量出發(fā)，推算水污染物總量控制指標，估算水污染治理項目和治理投資。但由于水環(huán)境質(zhì)量目標制定偏高，對水污染治理的長期性、復(fù)雜性和艱巨性估計不足，對各級政府的資金籌措能力缺乏客觀分析，以及各級政府對水污染治理工作的重視程度不夠等原因，造成規(guī)劃目標沒有實現(xiàn)。重點流域“十一五”規(guī)劃的技術(shù)路線為：以水環(huán)境質(zhì)量改善為目標，分析流域水環(huán)境容量，核實現(xiàn)狀排污量數(shù)據(jù)，預(yù)測規(guī)劃目標年排污增量，論證達到水質(zhì)目標所需的社會經(jīng)濟成本，依據(jù)流域的發(fā)展水平和技術(shù)經(jīng)濟可達性，提出階段性水質(zhì)改善目標

11、，合理確定“十一五”期間可實現(xiàn)的污染治理任務(wù)。明晰的規(guī)劃定位。水污染防治工作是一項綜合的系統(tǒng)工程，水污染防治規(guī)劃作為本項工作的指導(dǎo)性文件同樣具有系統(tǒng)性。就流域級規(guī)劃而言，具有承上啟下的作用。對上，需要貫徹落實國務(wù)院的政策方針，并與國家環(huán)境保護規(guī)劃銜接；對下，需要指導(dǎo)各省編制本轄區(qū)的規(guī)劃和實施計劃。因此，流域規(guī)劃既不能過細而影響地方主觀能動性的發(fā)揮，也不能過于泛泛而難以操作。本規(guī)劃提出規(guī)劃到省、任務(wù)到省、目標到省、項目到省、責(zé)任到省的原則，明確地方政府對當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負責(zé)，是水污染治理的責(zé)任主體，中央政府僅對飲用水水源地和跨省界斷面水質(zhì)進行重點監(jiān)控，僅對水污染防治工作提出宏觀要求。有限的總量目標

12、和水質(zhì)目標。目標分兩部分設(shè)定，一為基于水環(huán)境功能區(qū)劃和水環(huán)境容量測算的水質(zhì)目標和水污染物總量控制目標，此為遠期目標，對大多數(shù)污染嚴重的水體和區(qū)域，需要較長時間才能完成；二為基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和自身環(huán)境需求確定的5年內(nèi)的水污染物削減目標和重點河流（重要水體）的水質(zhì)改善目標，此為有限目標，力爭在“十一五”期間完成?！笆晃濉币?guī)劃中，以城鎮(zhèn)集中式飲用水源地、跨省界水體及城市重點河流為保護對象，根據(jù)水環(huán)境功能區(qū)劃定的水域使用功能、近年來水體水質(zhì)的變化趨勢以及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平合理確定水環(huán)境質(zhì)量改善目標。 污染物總量控制目標有包括允許排放量與削減量兩項，在合理確定流域總量基數(shù)的基礎(chǔ)上，制定總量目標仍然

13、是必要的：一方面銜接現(xiàn)有管理政策，一方面能對區(qū)域水污染狀況進行總體評價。分析確定流域總量削減目標更具操作性，因為這與治理設(shè)施的建設(shè)緊密聯(lián)系，更有利于監(jiān)督與考核。水質(zhì)目標包括集中飲用水源保護目標、省界水質(zhì)目標、城市重點河段水質(zhì)目標。“十一五”的水質(zhì)與總量目標，在重要水體水質(zhì)改善的前提下，突出目標的合理性和可達性。注重規(guī)劃的實施評估。規(guī)劃明確要求“十一五”期間必須建立并實施規(guī)劃評估制度。要求重點流域各級政府建立與總量控制相適應(yīng)的統(tǒng)計、考核體系，每年對流域水污染治理項目進展、水質(zhì)情況、排污總量和環(huán)境管理等情況進行分析和評估。對配套資金不到位或收費政策不落實的地方和項目，暫停項目審批、暫停撥付國債資金

14、。2008年開展規(guī)劃實施的中期評估，對規(guī)劃目標的可達性、規(guī)劃任務(wù)的合理性以及規(guī)劃實施情況進行分析，根據(jù)治理項目進展與水質(zhì)變化趨勢，提出規(guī)劃調(diào)整方案。2010年對規(guī)劃執(zhí)行情況進行期終評估與考核。對未能完成規(guī)劃任務(wù)、未達到規(guī)劃目標的地區(qū)，追究行政首長責(zé)任。3 針對現(xiàn)存問題的規(guī)劃任務(wù)3.1 優(yōu)先保護飲用水水源地水質(zhì)全面開展城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地核查，依法劃定飲用水水源地保護區(qū)。嚴格劃定一級、二級保護區(qū)邊界，并設(shè)置明確的界限標志。逐步開展村鎮(zhèn)集中式飲用水水源地保護區(qū)劃定工作，加強農(nóng)村飲用水水源地污染防治的監(jiān)管。供水量1萬噸/日以上的飲用水水源地保護區(qū)劃定方案要報省級政府批準實施。健全飲用水水源水環(huán)境監(jiān)

15、控制度，定期發(fā)布飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測信息。在加強常規(guī)水環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)上，集中式飲用水水源地每年至少進行一次水質(zhì)全指標監(jiān)測分析，并及時公布水源地水質(zhì)狀況，確保社會及時得到飲用水水源質(zhì)量信息，促進公眾參與并接受公眾監(jiān)督。建立健全飲用水水源污染應(yīng)急預(yù)警制度。受上游污染、降雨徑流、農(nóng)田退水等因素影響較大飲用水源，要建立相應(yīng)的污染預(yù)警制度，形成飲用水源的污染來源預(yù)警、水質(zhì)安全預(yù)警和水廠處理預(yù)警三位一體的飲用水源安全預(yù)警體系。3.2 突出城鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管全國城鎮(zhèn)污水處理率要明顯提高。到2010年，重點流域城鎮(zhèn)污水處理率必須達到65%以上。全國城鎮(zhèn)要大力進行城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)。大力推進雨污分流管網(wǎng)系統(tǒng)改造

16、，不斷提高城鎮(zhèn)污水收集的能力和效率。全國污水處理項目建成后必須保證正常運行。“十一五”期間，投產(chǎn)當(dāng)年污水處理廠實際處理量不得低于設(shè)計能力的60%，投產(chǎn)三年以上污水處理廠污水處理量不得低于設(shè)計能力的75%。全面規(guī)范污水處理廠的排污監(jiān)管。到“十一五”末，污水處理廠的排污量預(yù)計將占排污總量的1/3，污水處理廠的排污行為的監(jiān)督與管理極其重要。“十一五”期間，城鎮(zhèn)污水處理廠應(yīng)全部實現(xiàn)在線監(jiān)測，建立國家、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分級管理的城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)全國污水處理廠排污的實時、動態(tài)、全面的監(jiān)督與管理。 3.3 嚴格控制工業(yè)污染物排放增長大力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。將水環(huán)境容量資源放到與水、

17、土地等戰(zhàn)略資源同等地位的高度，重新評估支撐流域、區(qū)域產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的能力。鼓勵循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進企業(yè)開展清潔生產(chǎn)。清潔生產(chǎn)應(yīng)作為政府鼓勵企業(yè)發(fā)展的一個必備條件。應(yīng)對循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)境友好產(chǎn)品給予財政、稅收等多方的政策扶持與鼓勵，對環(huán)境不友好的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品應(yīng)用提高稅收標準、減少補貼等方式進行懲罰，鼓勵建立循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升企業(yè)開展清潔生產(chǎn)的動力，促進環(huán)境友好產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售。工業(yè)企業(yè)要實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標。到2000年，我國工業(yè)企業(yè)基本實現(xiàn)達標排放。“十五”以來，工業(yè)企業(yè)達標排放的水平仍然停留在主要污染物指標不穩(wěn)定的達標排放水平，工業(yè)污染仍然是造成我國水環(huán)境污染的主導(dǎo)因素?！笆晃濉?/p>

18、期間，應(yīng)以全面穩(wěn)定達標為目標，重新確立我國工業(yè)污染防治的戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)與理順我國有關(guān)工業(yè)污染防治的法規(guī)、標準和政策，加強監(jiān)督執(zhí)法，切實加強工業(yè)企業(yè)的排污行為管理。3.4 強化分區(qū)保護戰(zhàn)略，防治區(qū)域污染落實國家優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的空間功能布局，確定不同地區(qū)的發(fā)展方向和功能定位，從區(qū)域布局上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境保護工作。將水資源量充沛、水環(huán)境質(zhì)量較好且有剩余水環(huán)境容量的區(qū)域劃分為優(yōu)化或重點開發(fā)區(qū)，要依據(jù)水環(huán)境容量合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實行嚴格的建設(shè)項目環(huán)境準入制度，加快產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品升級換代，率先實現(xiàn)總量削減，改善城市水環(huán)境質(zhì)量。流域干支流源頭、水源涵養(yǎng)區(qū)域和集中式水

19、源地保護區(qū)等禁止開發(fā)或限制開發(fā)區(qū)域重點做好水源涵養(yǎng)、水土保持、自然資源保護等工作，實施水源涵養(yǎng)林保育和水土保持相結(jié)合的綜合治理工程，嚴格控制在飲用水水源地等環(huán)境敏感區(qū)域發(fā)展畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖等活動。農(nóng)業(yè)活動發(fā)達的地區(qū)要大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，治理面源污染。合理控制化肥施用量，禁用高毒和高殘留農(nóng)藥，逐步降低農(nóng)田退水對水體的污染。推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)和綠色食品、有機食品基地建設(shè)。加強流域畜禽養(yǎng)殖污染控制，推廣畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便綜合利用和處理技術(shù)，開展畜禽漁業(yè)養(yǎng)殖污染、面源污染的綜合防治示范。4 治理工程與資金需求4.1 重點治理工程根據(jù)重點流域水環(huán)境問題以及“十一五”期間規(guī)劃任務(wù)，確定三類重點治理工程，分別為

20、工業(yè)污染治理工程、城鎮(zhèn)污水處理工程和區(qū)域污染防治工程。工業(yè)污染治理工程，以企業(yè)實現(xiàn)全面穩(wěn)定達標排放為前提，結(jié)合水環(huán)境功能要求，通過區(qū)域工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)清潔生產(chǎn)、工藝改造和深度處理等措施，降低企業(yè)污染物排放強度，提高企業(yè)水污染治理水平。城鎮(zhèn)污水處理工程，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境治理需求和污水處理廠建設(shè)所需的客觀條件，合理確定污水處理廠規(guī)模和布局，并在缺水地區(qū)提出再生水回用要求，在三峽庫區(qū)等敏感水域提出污泥處置要求。區(qū)域污染防治工程主要包括集中式地表水飲用水源地的污染控制、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理試點示范和城市重點水體的污染綜合治理等3方面內(nèi)容（三峽庫區(qū)還包括垃圾處理場建設(shè)、庫區(qū)漂浮物清理和庫底垃圾清理等內(nèi)

21、容），是城鎮(zhèn)居民飲水安全的重要保障，是對農(nóng)業(yè)面源污染治理的有益探索，也是提高城市水環(huán)境質(zhì)量的重要舉措。根據(jù)各省、市、自治區(qū)項目前期準備情況以及治理工程對污染物的削減作用和對水體水質(zhì)的貢獻，篩選出規(guī)劃重點治理工程，匯總其投資為2565億元，詳見表3。表3 重點流域“十一五”治理項目投資匯總流 域投資（億元）工業(yè)污染治理污水處理廠區(qū)域綜合治理合計海 河63.3 210.2 68.3 341.8 淮 河59.1 216.3 70.7 346.1 遼 河51.5 79.5 41.5 172.5 黃河中上游84.5 180.1 32.7 297.3 松花江32.8 90.3 10.6 133.7 三峽庫區(qū)及上游61.5 106.4 55.8 223.7 太 湖104.6 41.2 80.7 226.5 巢 湖28