合理劃分稅收立法權(quán)與稅收管理權(quán)

1、合理劃分稅收立法權(quán)與稅收管理權(quán)【摘要】 合理劃分稅收立法權(quán)限，在統(tǒng)一稅政的前提下適當(dāng)下放稅收管理權(quán)是貫徹黨的十六屆三中全會(huì)決定精神的一項(xiàng)重要任務(wù)，是我國(guó)當(dāng)前制定稅收基本法 (或稱(chēng)稅法通則)亟需解決的重要課題。賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)符合中央、地方立法權(quán)限適當(dāng)劃分的憲法原則，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以法律的形式明確規(guī)范并有效實(shí)施稅收立法權(quán)與稅收管理權(quán)的適當(dāng)下放?！娟P(guān)鍵詞】 稅收立法權(quán) 稅收管理權(quán) 合理劃分十六屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定規(guī)劃了關(guān)于分步實(shí)施稅制改革的戰(zhàn)略，提出了“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”的重要任務(wù)。合理劃分稅收立法權(quán)限，適當(dāng)下放稅收管理

2、權(quán)，完善稅收管理體制也是我國(guó)當(dāng)前制定稅收基本法(或稱(chēng)稅法通則)過(guò)程中不可回避的重大問(wèn)題。國(guó)家稅務(wù)總局許善達(dá)副局長(zhǎng)指出，只有合理劃分稅收立法權(quán)限，才能創(chuàng)制出科學(xué)、嚴(yán)密的稅收法律規(guī)范，為稅收?qǐng)?zhí)法、司法等活動(dòng)提供明確、充分的法律依據(jù)，確保稅收組織收入和宏觀調(diào)控職能的有效發(fā)揮，確保稅收行政法律關(guān)系始終處于良性的互動(dòng)狀態(tài)。1為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，適應(yīng)分稅制財(cái)稅管理體制的要求，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，適當(dāng)下放稅收管理權(quán)限已成為目前大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)。但問(wèn)題是，第一，如何真正統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以法律的形式明確中央與地方的稅收權(quán)限劃分;第二，稅收立法權(quán)限與稅收管理權(quán)限下放的范圍和程度應(yīng)如何確定;第三，如何協(xié)調(diào)中央

3、與地方的稅收立法關(guān)系和管理權(quán)限;第四，如何對(duì)地方的稅收立法權(quán)限、管理權(quán)限實(shí)施必要的監(jiān)督和控制。一、稅權(quán)的含義與稅權(quán)劃分由于公共產(chǎn)品所具有的層次性，稅收也相應(yīng)具有層次性，這就涉及到了中央政府與地方政府之間的稅權(quán)劃分問(wèn)題。稅權(quán)是整個(gè)稅收法律研究的核心問(wèn)題，也是分稅制體制的核心內(nèi)容，劃分財(cái)權(quán)的關(guān)鍵就是劃分稅權(quán)。所謂稅權(quán)，是指稅收的管轄權(quán)，其內(nèi)容包括兩個(gè)方面，一是國(guó)家與居民間的稅權(quán)關(guān)系;二是國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)間的稅權(quán)關(guān)系，即稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的配置。所謂合理分權(quán)，主要是指這些權(quán)力在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的合理劃分問(wèn)題。2稅權(quán)的具體內(nèi)容應(yīng)包括稅收立法權(quán)、稅收行政權(quán)和稅收司法權(quán)。其中，稅收立法權(quán)是基

4、本的、原創(chuàng)性的權(quán)力;稅收行政權(quán)是最大量、最經(jīng)常行使的權(quán)力;稅收司法權(quán)是必不可少的，是為稅法有效實(shí)施和稅務(wù)部門(mén)依法行政提供有力保障的權(quán)力。(一)稅收立法權(quán)。稅收立法權(quán)是國(guó)家立法權(quán)的重要組成部分，是國(guó)家立法機(jī)關(guān)或者國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。它是國(guó)家的一項(xiàng)專(zhuān)有權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力體系中的最高權(quán)力之一，它的行使在于對(duì)整個(gè)社會(huì)成員制定有關(guān)稅收方面的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。(二)稅收行政權(quán)。稅收行政權(quán)是執(zhí)行稅收法律、進(jìn)行稅收征收和管理的行政權(quán)，是政府的政權(quán)機(jī)關(guān)擁有的稅收征收管理方面的權(quán)限，包括稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán)。這些權(quán)力對(duì)于有效地保障稅款的實(shí)現(xiàn)，保障社

5、會(huì)資源從私人部門(mén)向公共部門(mén)的移轉(zhuǎn)，有著十分重要的作用。(三)稅收司法權(quán)。稅收司法權(quán)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家意志，按照固定的法律程序擁有的專(zhuān)門(mén)審理、判決稅務(wù)糾紛案件、稅務(wù)犯罪案件的權(quán)限。稅收司法權(quán)的正確行使和司法保障制度的建立完善，可為稅法實(shí)施和稅務(wù)部門(mén)依法行政提供有力保證。從世界各國(guó)的制度建設(shè)來(lái)看，稅權(quán)的劃分，主要包括縱向和橫向劃分兩個(gè)方面。稅權(quán)的縱向劃分，是指不同級(jí)次的同類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)之間在稅權(quán)方面的分割與配置。如稅收立法權(quán)在中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)之間的劃分?？v向劃分存在兩種模式，即集權(quán)模式和分權(quán)模式，主要涉及的是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。集權(quán)模式強(qiáng)調(diào)稅收立法權(quán)要高度集中于中央政權(quán)，而分權(quán)模

6、式則強(qiáng)調(diào)將稅收立法權(quán)在各級(jí)政權(quán)之間分配。集權(quán)與分權(quán)的程度，以法律秩序里中央規(guī)范與地方規(guī)范的多少與輕重的相對(duì)比例而定?？v觀世界各國(guó)，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)集權(quán)的國(guó)家，還是強(qiáng)調(diào)分權(quán)的國(guó)家，其集權(quán)與分權(quán)都是相對(duì)的。稅權(quán)的橫向劃分，是指稅權(quán)在相同級(jí)次的不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分割與配置。如在中央級(jí)次，稅權(quán)至少要在國(guó)會(huì)與中央政府(在我國(guó)是全國(guó)人大與國(guó)務(wù)院)之間進(jìn)行劃分。我們通常所說(shuō)的稅收管理體制應(yīng)涵蓋稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)、收入分配權(quán)等重要內(nèi)容，涉及的是中央與地方之間職責(zé)和財(cái)力的劃分。二、稅權(quán)劃分的前提條件和一般原則從實(shí)踐看，各國(guó)都是根據(jù)各自不同的政治體制、法制水平、經(jīng)濟(jì)情況及歷史文化等具體國(guó)情來(lái)確定本國(guó)的稅權(quán)劃分模式，

7、因而不可能完全相同。因此，在確定稅權(quán)劃分內(nèi)容時(shí)，既要緊跟世界各國(guó)制度建設(shè)的趨向，看到某些國(guó)家稅權(quán)劃分的成功一面，也要具體分析其稅權(quán)劃分的背景，以綜合考慮影響稅權(quán)劃分的各種因素。稅權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)以下列條件為前提：(一)政治與經(jīng)濟(jì)條件。稅收對(duì)國(guó)力的盛衰、社會(huì)的安定、政權(quán)的安危，都有重要意義。劃分稅權(quán)必須以維護(hù)中央政府在宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)地位為前提，以有利于強(qiáng)調(diào)國(guó)民收入分配格局為條件。在經(jīng)濟(jì)上，稅權(quán)劃分應(yīng)有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。每一個(gè)商品生產(chǎn)者都有自己獨(dú)立的利益，各個(gè)大小不同的區(qū)域，也有各自獨(dú)立的活動(dòng)要求，獨(dú)立地決定自身的事務(wù)，這就要求有相應(yīng)的稅收權(quán)限，稅收劃分必須有利于市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的

8、發(fā)揮。(二)各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)合理劃分的條件。中央與各級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)各自的職能，都負(fù)有一定的責(zé)任，這就是事責(zé)。有了事責(zé)，就須履行，就需權(quán)力保證，這就是事權(quán)。一級(jí)政府負(fù)有的事責(zé)大，事權(quán)也相應(yīng)擴(kuò)大。相應(yīng)地，政府為了履行事責(zé)，在擁有的各種事權(quán)中包含了十分重要的財(cái)政權(quán)。財(cái)權(quán)隨事權(quán)而生，是事權(quán)的一個(gè)組成部分。當(dāng)然，稅權(quán)是財(cái)權(quán)的一項(xiàng)主要內(nèi)容，財(cái)權(quán)的內(nèi)容也同樣不只是稅權(quán)，還應(yīng)包括其他獲取財(cái)政收入的權(quán)力，它們同樣要在不同級(jí)次政府之間進(jìn)行劃(三)法制條件。代表國(guó)家的中央政府和既代表國(guó)家又代表地方的地方政府之間的各種關(guān)系，都需要法律界定，稅權(quán)劃分也不例外。稅權(quán)劃分必須有法可依、有章可循，通過(guò)法律形式界定從中央到地

9、方各級(jí)的立法、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)的稅權(quán)權(quán)限，各級(jí)政府各盡其職，各行其事，在一定程度上可以減少稅收征管上的隨意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越權(quán)行為，有利于依法征稅和依法行政。由于地方政府相對(duì)中央政府而言更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品或地方公共產(chǎn)品更有針對(duì)性，因而可以避免由于中央政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品需統(tǒng)籌全局而造成的效率損失。鑒于各國(guó)的國(guó)情不同，其稅收管理權(quán)限的集權(quán)和分權(quán)程度也各不相同，但一國(guó)總應(yīng)結(jié)合自身的具體狀況，合理分權(quán)，使得地方能夠在不違背中央宏觀調(diào)控意圖的條件下，擁有完成自身職能所應(yīng)具備的稅收管理權(quán)限。稅權(quán)劃分的一般原則如下：3第一，財(cái)權(quán)、稅權(quán)與事權(quán)相一致，政策目標(biāo)與政策手段之間大致

10、平衡的原則。第二，課稅權(quán)宜劃歸中央政府的若干原則，具體包括以下課稅權(quán)：與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán);與公平收入分配密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán);與資源流動(dòng)性密切相關(guān)的稅種的課稅權(quán);轄區(qū)間稅基分布不均勻的稅種和容易導(dǎo)致轄區(qū)間稅負(fù)輸出的稅種。第三，課稅權(quán)宜劃歸地方政府的原則。地方政府要完成其職能，必須有相應(yīng)的財(cái)力保證。將某些稅種的課稅權(quán)賦予地方政府，是保證地方政府財(cái)力的必要條件。地方稅是以地方稅收收入的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的，遵循的是居住地原則。對(duì)于居民個(gè)人來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)提供的利益是一種最終受益。按照受益原則，要求人們?cè)谄涫芤娴馗顿M(fèi)，受益地指服務(wù)消費(fèi)的發(fā)生地，也即居住地?；谑芤嬖瓌t，某些稅種的征收

11、對(duì)象獲得收益大小與當(dāng)?shù)卣峁┕卜?wù)的優(yōu)劣息息相關(guān)，因此，此類(lèi)稅種若稅負(fù)較重則意味著享受了較好的公共服務(wù)，不會(huì)出現(xiàn)稅基向稅負(fù)較低的地方轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，適合地方征收。從理論上講，應(yīng)將稅基比較固定的稅種劃給地方政府，地方稅一般只能是以居住地為基礎(chǔ)的稅，這些稅只對(duì)本轄區(qū)居民征收，并且稅負(fù)最終歸屬于本轄區(qū)居民。從這個(gè)角度講，財(cái)產(chǎn)稅宜劃歸地方。另外，從征管角度講，某些稅種由于自身特點(diǎn)，如稅源分散、計(jì)稅依據(jù)或稅率的確定較復(fù)雜等，地方政府及其部門(mén)的協(xié)助對(duì)稅收的征管尤為重要。這類(lèi)稅種由地方征收較為適當(dāng)，因?yàn)檫@樣做可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，降低稅收征管成本，提高征管效率。三、賦予地方一定的稅收立法權(quán)和稅收管理權(quán)從

12、公共物品或公共產(chǎn)品理論來(lái)說(shuō)，由于政府最主要的職能是提供公共物品，而公共物品是分層次的，從效率的角度說(shuō)，不同層次的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央政府和地方政府分別提供。因此，對(duì)稅權(quán)進(jìn)行有效配置，合理界定各級(jí)政府稅權(quán)范圍，有利于政府為社會(huì)、為國(guó)民提供更好的公共物品，實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能。同時(shí)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不均衡，對(duì)不同層次的公共物品也存在著不同的偏好，特別是由于目前我國(guó)各級(jí)預(yù)算主體不能得到足額的財(cái)政收入，因而才會(huì)通過(guò)其他途徑來(lái)參與社會(huì)財(cái)富的分配。以上情況說(shuō)明，稅權(quán)適當(dāng)下放的確是必要的。我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，迫切需要中央政府集中財(cái)力進(jìn)行有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定;另一方面，我國(guó)幅員遼闊，地

13、區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地情況差別很大，也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國(guó)稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)建立起以中央立法為主、省級(jí)立法為輔，兩級(jí)立法相輔相成的立法格局。稅權(quán)縱向劃分的核心問(wèn)題，是對(duì)地方稅種的立法權(quán)應(yīng)否下放。筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。理由在于：一是賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極采取某些稅收措施，挖掘稅收潛力，改善財(cái)政狀況，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于中央主管部門(mén)集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權(quán)是有效實(shí)現(xiàn)地方政府職能的必要條件。三是適度分權(quán)有利于增強(qiáng)稅收法律的適應(yīng)性，如有些小稅種適當(dāng)下放給地方有利于地方因地制宜地開(kāi)辟新稅源，而且也解

14、決了這些稅種全國(guó)統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾。地方享有稅收立法權(quán)符合中央、地方立法權(quán)限適當(dāng)劃分的憲法原則。憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。地方享有一定的稅收立法權(quán)也符合立法法的具體規(guī)定。為此，我們認(rèn)為，除了應(yīng)將那些為保證全國(guó)政令和稅收政策統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余地方稅稅種的稅收立法權(quán)限作如下劃分：(1)對(duì)稅源流動(dòng)性、外溢性較小，不易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，適宜由地方獨(dú)立征收的地方稅，允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)立開(kāi)征，如財(cái)產(chǎn)稅。

15、(2)稅源較為普遍、稅基不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，以及涉及維護(hù)地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免征收管理等權(quán)限可賦予地方。(3)對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小、但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實(shí)施辦法外，稅目、稅率調(diào)整、征收管理等權(quán)限可下放給地方。(4)對(duì)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種，如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法，可將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其

16、他情況自行確定，如對(duì)稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等可規(guī)定一定的浮動(dòng)幅度。(5)地方稅收管理權(quán)原則上宜掌握在省級(jí)政府，不能層層下放，屬于地方立法的必須經(jīng)過(guò)立法程序的批準(zhǔn)，不得由有關(guān)部門(mén)自行決定處理。按照立法法第8條第8款的規(guī)定，有關(guān)稅收基本制度方面的事項(xiàng)屬于法律保留的范圍，只能制定法律，而法律的制定權(quán)限是全國(guó)人大及其常委會(huì)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)只能按照立法法第63條、第64條的規(guī)定，由省、自治區(qū)、自轄市的人大及其常委會(huì)以及較大的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。因此，稅收立法權(quán)下放的范圍應(yīng)該只能是省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)以及較大的市的人大及其常委會(huì)。(6)建議建立地方稅收立法、中央審查備案制度。省、自治區(qū)和直轄市根據(jù)有關(guān)原則，通過(guò)稅收立法在本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)征新的地方稅種，須經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審查同意，并于事后報(bào)中央備案。合理劃分稅收立法權(quán)限