政府項(xiàng)目投融資多種模式 分析

1、政府項(xiàng)目投融資多種模式優(yōu)劣和適用性分析城市投融資建設(shè)的當(dāng)前形勢(shì)城市建設(shè)投融資問題是一個(gè)困擾我國(guó)城市建設(shè)和發(fā)展的重要問題，尤其是我國(guó)GDP已經(jīng)連續(xù)幾年高速增長(zhǎng)，當(dāng)前正面臨經(jīng)濟(jì)過熱和固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過快的壓力，導(dǎo)致國(guó)家實(shí)施了緊縮性的宏觀調(diào)控政策，銀根和地根的相對(duì)收緊，使資金供給的矛盾更加突出。而城市建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以產(chǎn)生向前誘發(fā)效應(yīng)、伴隨效應(yīng)、后續(xù)波及效應(yīng)、等多方面貢獻(xiàn)。但是，建設(shè)速度的加快，投資強(qiáng)度的加大，也使各級(jí)政府在財(cái)政資金的投入方面捉襟見肘，承受了巨大的資金壓力。面對(duì)巨大的投資需求，單靠政府財(cái)政投入已無法滿足建設(shè)的需要。長(zhǎng)期以來，政府以投資者、管理者和經(jīng)營(yíng)者的多重身份全面介入政府投資項(xiàng)

2、目的投資建設(shè)管理中，職能交叉，既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員，形成了一種高投入，高消耗，低效率的公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式，政府部門并沒有完全從城市基礎(chǔ)設(shè)施及市政公用事業(yè)的贏利性領(lǐng)域退出來著重發(fā)揮自身的戰(zhàn)略制定、決策、指導(dǎo)、監(jiān)督和公共服務(wù)的作用。如何加快政府投資項(xiàng)目融資方式的改革，提高投資效率，廣泛吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，解決大規(guī)模集中建設(shè)時(shí)期的資金供需矛盾，成為了我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)中的重要問題。而在我國(guó)，政府投資項(xiàng)目又被稱為政府工程項(xiàng)目，是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及處于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政

3、府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的金融組織貸款興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。通常可以將政府投資項(xiàng)目劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（如項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)后有盈利保障的軌道交通、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、電力、供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（如政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等公共工程和公益事業(yè)）。對(duì)于基本沒有盈利的公益性公共工程(非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)建設(shè)，一般由政府擔(dān)任投資主體，資金來源以政府財(cái)政投入為主，應(yīng)大力推行代建制，依靠社會(huì)專業(yè)力量提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)水平。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于項(xiàng)目的資金需求量大，投資建設(shè)期長(zhǎng)，但能獲得一定程度的回報(bào)，可以通過多種方式吸引多元化投資主體，引入私人資金參與投資建設(shè)，拓寬政府投資項(xiàng)目的

4、融資渠道。我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)：一、銀行信貸資金。卻可能造成政府過度負(fù)債，難以為繼或因政府財(cái)力信用不足，銀行怠于放款。二、土地出讓金。但土地資源有限，難以成為長(zhǎng)期持續(xù)的建設(shè)資金來源。三、吸引社會(huì)資金。即市場(chǎng)化融資。市場(chǎng)化融資：其包括：債券融資、股權(quán)融資、投資基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目融資和融資租賃等多種方式。一、 債券融資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，若政府財(cái)政不足，可通過發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券向社會(huì)募集建設(shè)資金。發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券一般有兩種途徑，一種是通過基礎(chǔ)設(shè)施未來的收益為保障來發(fā)行，一種是以政府信用和政府稅收為保障來發(fā)行。目前，債券融資我國(guó)各地的建設(shè)中都已得到廣泛應(yīng)用，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)

5、施的建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。二、 股權(quán)融資是在股票市場(chǎng)發(fā)行股票為項(xiàng)目建設(shè)募集資金的一種有效途徑。能夠在較短的時(shí)間內(nèi)籌集項(xiàng)目建設(shè)所需的資金，且融資成本較低，為社會(huì)投資者歡迎。但是這種模式對(duì)資本市場(chǎng)的發(fā)育程度依賴較大，若是市場(chǎng)不成熟，這種模式很難達(dá)到融資目的，所有這種模式在發(fā)達(dá)國(guó)家更受青睞。三、 投資基金投資基金是通過信托、契約或公司的形式，通過發(fā)行基金證券將眾多的、不確定的社會(huì)閑置資金募集起來，形成一定規(guī)模的信托資產(chǎn)，交給專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員按照資產(chǎn)組合原理進(jìn)行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。政府投資項(xiàng)目投資基金即屬產(chǎn)業(yè)投資基金的一種，它通過向特定或非特定多數(shù)投資者發(fā)行投資

6、基金份額方式成了基金，并委托相關(guān)專業(yè)人員將基金投資于政府投資項(xiàng)目，投資澤收益和風(fēng)險(xiǎn)由投資者按出資比例共擔(dān)。政府投資基金是一種直接融資方式，基金資產(chǎn)的投資由專門人員負(fù)責(zé)，直接投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而不會(huì)通過其他基金融資機(jī)構(gòu)間接投資。四、 資產(chǎn)證券化ABS模式是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。從ABS的定義可以看出，它對(duì)那些有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目比較適合，而政府投資的收費(fèi)項(xiàng)目證券化恰好與資產(chǎn)證券化相符合，從多種融資方式的比較來看，政府投資項(xiàng)目ABS融資與其他形式的項(xiàng)目融資相比

7、具有很大的優(yōu)勢(shì)，首先，它可以有效的避免借用國(guó)外貸款或直接吸納國(guó)外資金帶來的外債壓力和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊；其次，通過信用增級(jí)，在大規(guī)模對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，可以有效的降低融資成本；再次，ABS對(duì)建成的和沒有建成的政府投資項(xiàng)目均可以使用，在融資過程中政府并不會(huì)喪失項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，ABS是收費(fèi)的政府投資項(xiàng)目建設(shè)融資的理想選擇。五、 項(xiàng)目融資項(xiàng)目融資是通過政府選擇項(xiàng)目的投資者，由投資者組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目未來的收益為保障，且通過政府提供一定的信用擔(dān)保，政策優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)融資。項(xiàng)目融資最早出現(xiàn)在西方國(guó)家，主要是公共工程的巨大需求和政府財(cái)政的壓力迫切需要，政府尋求新的途徑解決資金問題，項(xiàng)目融資模式應(yīng)運(yùn)而生。目前主要

8、的項(xiàng)目融資模式有BOTTOTBTPPP等。應(yīng)當(dāng)說項(xiàng)目融資在解決政府投資項(xiàng)目資金問題的同時(shí)，也有力的提高了項(xiàng)目的管理水平。市場(chǎng)化融資可以拓寬政府投資項(xiàng)目的融資渠道，減輕政府的財(cái)政壓力。但是，市場(chǎng)化融資需要政府的信用擔(dān)保，對(duì)信用擔(dān)保的依賴較高。同時(shí)，采取市場(chǎng)化融資手續(xù)較為復(fù)雜，融資速度較慢，且容易產(chǎn)生各種爭(zhēng)議?？傮w上說，市場(chǎng)化融資對(duì)政府投資項(xiàng)目的融資的作用還是相當(dāng)明顯的，對(duì)政府投資項(xiàng)目的建設(shè)具有重大意義。六、 融資租賃政府投資項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)者并不直接動(dòng)用資金購(gòu)買項(xiàng)目建設(shè)所需的設(shè)備，而是通過租賃建筑機(jī)械設(shè)備建筑項(xiàng)目。這樣做的好處是能以較少的資金獲得項(xiàng)目建設(shè)所需的設(shè)備，從而提高了項(xiàng)目資金的利用水

9、平。融資租賃比較適合中小企業(yè)融資，這樣做的好處是融資租賃并不會(huì)在企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)債中體現(xiàn)出了，對(duì)企業(yè)自身的信用沒有負(fù)面影響，無疑對(duì)融資企業(yè)較為有利。項(xiàng)目融資分析：（一）BOT模式BOT是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交” ，即建設(shè)項(xiàng)目的特許權(quán)轉(zhuǎn)移，是政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與私人部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的項(xiàng)目公司來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個(gè)項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來收回投入融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本，并獲取合理回報(bào)，政府部門則對(duì)這一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目擁有監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。特許期滿，簽約方項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無償移交給政府部門。（二）TOT模式TOT是“

10、移交-經(jīng)營(yíng)-移交”，即通過出售現(xiàn)有投產(chǎn)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項(xiàng)目的一種融資方式。一般做法是政府把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項(xiàng)目在一定期限內(nèi)移交（T）給投資者經(jīng)營(yíng)（O），以項(xiàng)目在該期限的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以將這筆資金用于開發(fā)建設(shè)新的項(xiàng)目。而投資者在約定的期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過該項(xiàng)資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報(bào)后，再把原來項(xiàng)目移交（T）回到政府。（三）PPP模式PPP是公私合作模式，即公共政府部門和民營(yíng)企業(yè)合作模式，是由政府部門或地方政府通過政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)

11、經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)的一種融資模式。（四）BT模式 BT是“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”，是政府利益非政府資金來承建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種投資方式。政府根據(jù)需要要對(duì)某政府投資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)時(shí)，有礙于自身的資金或管理能力的不足，與承包公司簽訂BT合同，BT承包商承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)期的法人職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)，在項(xiàng)目建成后，由政府出錢將項(xiàng)目贖回，可以一次付清也可以分期付款，具體根據(jù)BT承包合同而定。BT模式既減少了政府融資的難度，又有利于提高項(xiàng)目的管理水平，當(dāng)政府自身管理不足時(shí)，BT模式無疑是一種很好的選擇，BT模式一般在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用。四種項(xiàng)目融

12、資模式的比較以上四種項(xiàng)目融資模式運(yùn)用到基礎(chǔ)建設(shè)中相對(duì)于傳統(tǒng)政府財(cái)政投資有很多優(yōu)勢(shì)，其中它們的共同優(yōu)勢(shì)有：可以有效地減輕整個(gè)財(cái)政負(fù)擔(dān)和避免大量的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；給項(xiàng)目所在國(guó)或地區(qū)帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)交流、融合；民間資本和外資的介入有利于提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率。但是，這四種融資項(xiàng)目也有獨(dú)特性，在不同項(xiàng)目和環(huán)境下，應(yīng)選擇不同的融資方式以適應(yīng)項(xiàng)目本身的發(fā)展和當(dāng)?shù)氐木唧w情況。為了區(qū)分四種方式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的使用差異性，主要選擇適用范圍、投資主體、資金來源、使用效率等方面的進(jìn)行比較（見表1）通過表1可以得出在四種融資模式中，BOT適用規(guī)模大的純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)在風(fēng)險(xiǎn)和融資責(zé)任和控制權(quán)中私人部門占的比例

13、大。而TOT、PPP適用范圍大，在公共部門和私人部門中都是共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，共同擔(dān)任融資的責(zé)任，共同承擔(dān)前期投入和控制工程的進(jìn)行。BT適用于各類政府投資項(xiàng)目，不論項(xiàng)目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用，但一般在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用較多。因此我們根據(jù)以上表格為基礎(chǔ)可得出四種融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)比較（見表2）。通過表2可以簡(jiǎn)單得出：BOT模式適合于技術(shù)較為成熟、投資回報(bào)率比較穩(wěn)定的項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的行業(yè)，如發(fā)電廠、煤礦、石油、天然氣田、石油與天然氣運(yùn)輸管道、橋梁、高速公路及港口、機(jī)場(chǎng)、隧道、通訊系統(tǒng)、供水工程、污水處理、垃圾清理等；TOT模式適合

14、于有長(zhǎng)期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的已建成的具有良好收益率的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理、節(jié)水設(shè)施、環(huán)保設(shè)施等；PPP模式適用范圍較為廣泛，適用于政策性較強(qiáng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這些項(xiàng)目有一定的現(xiàn)金流入，但無法實(shí)現(xiàn)自身的收支平衡，特別是大型的、一次性的項(xiàng)目，如監(jiān)獄、鐵路、地鐵、醫(yī)院以及學(xué)校等，除了上述范圍外，還適用收益率相對(duì)不高的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，如體育館、博物館、展覽館等。BT模式適用范圍最為廣泛，不論項(xiàng)目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿足一定的擔(dān)保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用。但一般在 非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中采用較多。 融資模式的選擇：融資模式是政府投資項(xiàng)目融資的核心，對(duì)于融資模式的選擇必

15、須先確定項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)，即項(xiàng)目的投資主體，在項(xiàng)目的投資主體確定后，進(jìn)一步細(xì)化完成項(xiàng)目融資模式的選擇工作。由于各個(gè)工程自身特點(diǎn)、投資主體以及融資方略的不同，決定了沒有固定的模式可供選擇。但是在選擇融資模式時(shí)有些因素是政府選擇融資模式時(shí)必須要考慮的。1、政策因素某些投融資方式中涉及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以BOTTOT為例，BOT是社會(huì)資金進(jìn)入政府投資上門的典型案例，雖然政府擁有項(xiàng)目的最終所有權(quán)，但必須通過一定的特許期讓社會(huì)投資者收回投資并獲得一定的回報(bào)，涉及到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的流失，對(duì)于關(guān)系到國(guó)家安全和機(jī)密的項(xiàng)目，就不能采用。2、項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性 根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資可以套現(xiàn)，這樣可以吸引社會(huì)資金

16、進(jìn)行投資，這樣不僅能緩解政府的財(cái)政壓力，社會(huì)投資者也可以帶來先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，提高項(xiàng)目的建設(shè)效率；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性不強(qiáng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則須由政府作為投資主體，以財(cái)政性資金和其他渠道來完成項(xiàng)目融資。3、融資成本融資成本是政府在選擇融資模式時(shí)必須要考慮的因素。比如政府可以通過銀行貸款的方式融資，但是利息較高，一定程度上增加了融資成本。BOT中政府只需要提供一定的信用擔(dān)保，相比銀行貸款而言就在一定程度上降低了融資成本。4、政府風(fēng)險(xiǎn)不同的項(xiàng)目融資模式，政府的風(fēng)險(xiǎn)也不相同。項(xiàng)目融資存在多種風(fēng)險(xiǎn)，比如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等。在選擇項(xiàng)目融資模式時(shí)，政府比較傾向于那些自身風(fēng)險(xiǎn)

17、較低而融資效率較高的融資模式。5、政府的特殊需要 如果項(xiàng)目的建設(shè)比較迫切，那么在選擇融資模式時(shí)必須考慮每種融資模式下獲得資金所需要的時(shí)間了。選擇融資模式的程序：首先考慮的就是是否存在法律法規(guī)限制，一些項(xiàng)目是有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的。比如：涉及國(guó)家安全和機(jī)密的工程，軍事工程，這時(shí)只能由政府直接進(jìn)行出資或融資建設(shè)，并不存在投資主體的選擇。隨后考慮項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由政府投資建設(shè)，通過財(cái)政性資金、貸款、債券融資等方式進(jìn)行融資，建設(shè)過程中可以采用代建制。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則有項(xiàng)目融資、ABS資產(chǎn)證券化、融資租賃等幾種方式可供選擇。最后要綜合考慮項(xiàng)目的融資成本和融資模式下政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，最好的融資模式應(yīng)該是使融資成本較低而政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，在政府能夠承受的范圍內(nèi)。必須考慮每一種融資模式中政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)衡其是否在政府所能容忍的范圍內(nèi)，選擇最合適的融資方式。結(jié)束語：政府融資能否成功，很大程度上取決于投融資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)和信用擔(dān)保結(jié)構(gòu)，所有政府應(yīng)該健全政府融資平臺(tái)的組織結(jié)構(gòu)。而在在選擇項(xiàng)目融資模式時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮上述的風(fēng)險(xiǎn)，分析每種模式是否滿足政府各方面的要求，從而確定合適的融資方式。在融資方式確定后，必須制定合適的融資方案，對(duì)項(xiàng)目融資時(shí)，一般不會(huì)選擇單一的某一種融資渠道，