[調(diào)研報(bào)告]上有政策下有對策

1、淺議“上有政策下有對策”之動(dòng)因與對策摘要：“上有政策，下有對策”是我國政策執(zhí)行中普遍存在的一種行政現(xiàn)象，隨著時(shí)代的發(fā)展，其表現(xiàn)形式越發(fā)多樣化，而導(dǎo)致此種不良現(xiàn)象出現(xiàn)的原因也隨之更加復(fù)雜。我國行政決策機(jī)制的不科學(xué)，以及分散化的行政監(jiān)督機(jī)制為“上有政策，下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件，其主要表現(xiàn)為政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，針對此種不良現(xiàn)象的存在，我們必須提出相應(yīng)的治理對策，在加強(qiáng)我國政策執(zhí)行力度的同時(shí)，逐步完善行政決策機(jī)制。關(guān)鍵詞：政策、決策、對策長期以來，“上有政策，下有對策”是在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域廣泛存在的一種社會現(xiàn)象，是導(dǎo)致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因?？陀^

2、地對這一不良現(xiàn)象進(jìn)行認(rèn)真剖析，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，采取切實(shí)有效的過硬措施進(jìn)行治理，對更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會卞義和諧社會具有非常重要的意義。一、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面1.“添工加料”、附加條件的執(zhí)行在這種政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者們們會為了自身的利益，而在原來的政策里添加些符介自身利益的東西，而添加的這些東西與原來政策內(nèi)容相悖，缺乏應(yīng)有的合理性和可行性。當(dāng)政策執(zhí)行者執(zhí)行這些不合理的東西時(shí)，大大影響原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此即通常所稱的“土政策”。這些執(zhí)行者在明里打著理論聯(lián)系實(shí)際、政策執(zhí)行原則與靈活性相結(jié)合的旗號，但實(shí)際上，他們卻是暗地里自立一套，謀取私利。2. 象征

3、性、“走過場”式的執(zhí)行我國的政策制定與執(zhí)行均屬于直線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)必須按照一定規(guī)則才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，下級必須嚴(yán)格執(zhí)行上級所作的決策，必須維護(hù)上級政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果有意見、有看法可以利用正規(guī)渠道和方式反映。但是在我國政策執(zhí)行過程中存在著很多象征性執(zhí)行甚至抗拒執(zhí)行的現(xiàn)象。3. 改其實(shí)質(zhì)、曲解其義的執(zhí)行這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，往往是由于政策對執(zhí)行者來說只是部分有利，因此執(zhí)行者就僅僅實(shí)施這部分對自身有利的政策，這樣做的結(jié)果就是導(dǎo)致政策無法得到真正全面地貫徹落實(shí)，甚至?xí)盏脚c政策初衷完全相悖的后果。4. 表面一致、陽奉陰違的執(zhí)行當(dāng)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行的政策對自己的利益有損害的時(shí)候，他們就會制定另一套執(zhí)

4、行方案，從表而上看方案的內(nèi)容與上級政策毫無二致，但實(shí)際上，方案的精神卻與原來政策是相違背的。二、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的成因分析（一）政府決策機(jī)制缺乏科學(xué)性，致使政策缺乏合理性整體而言，目前我國己經(jīng)建立了一套較為完整的行政決策機(jī)制，但政策制定中科學(xué)性和可行性仍有待提高，具體表現(xiàn)為:1. 決策機(jī)制不科學(xué)各級黨委、政府以及人大是決策的中樞系統(tǒng)。但是在實(shí)踐中，它們的決策權(quán)力、職責(zé)和范圍的劃分不清晰，各自關(guān)系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發(fā)掘。各級行政機(jī)關(guān)雖己組建由信息、咨詢、決策和監(jiān)督組成的決策系統(tǒng)，但目前而言，這系統(tǒng)并末真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應(yīng)用重要性認(rèn)知

5、的缺失，導(dǎo)致信息不暢，致使信息在傳達(dá)過程中應(yīng)具有的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、及時(shí)性末能得到很好的實(shí)現(xiàn)。此外，各級黨政部門決策研究機(jī)構(gòu)地位尷尬、職能末能充分發(fā)揮，名為輔助決策機(jī)構(gòu)，實(shí)際并末真正履行其應(yīng)有的研究決策職責(zé)。而機(jī)制之外，包括民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)等發(fā)展緩慢，數(shù)量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府決策中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。2. 決策程序不規(guī)范目前我國行政決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)章不完整等現(xiàn)象仍較普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實(shí)的調(diào)查、認(rèn)真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使決策民主性缺失。其次，地方政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)人對于社會同步發(fā)展的科學(xué)決策理論和技術(shù)重

6、視程度不夠，且自身學(xué)習(xí)能力缺失，對各種先進(jìn)的現(xiàn)代決策理論、手段和技術(shù)缺乏了解和應(yīng)用，這種固步自封的做法定程度上使決策的科學(xué)化水平大打折扣。3. 科學(xué)的決策責(zé)任制度缺失責(zé)任心淡化是決策者在決策過程中產(chǎn)生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學(xué)、有效的決策責(zé)任制度的缺乏。具體表現(xiàn)為:決策權(quán)力與責(zé)任相分離，決策成敗與決策者的利益缺乏直接的聯(lián)系；決策責(zé)任主體不清晰，這樣便會出現(xiàn)“責(zé)任擴(kuò)散效應(yīng)”，導(dǎo)致決策失誤后責(zé)任不明，決策失誤責(zé)任追究不嚴(yán)，逃避責(zé)任追究缺乏約束機(jī)制。（二）行政監(jiān)督機(jī)制過于分散行政監(jiān)督機(jī)制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產(chǎn)生的前提。目前具有中國特色的行政監(jiān)督機(jī)制在我國雖己形成，但仍不完

7、善，行政部門在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)“政出多門、政令不暢”等現(xiàn)象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監(jiān)督機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1缺乏監(jiān)督合力在監(jiān)督的實(shí)踐過程中，各種監(jiān)督主體在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監(jiān)督主體之間的關(guān)系不順，同時(shí)它們各自為戰(zhàn)，彼此之間缺乏有效地溝通和聯(lián)系，末能形成個(gè)具有“嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、高效運(yùn)行”的整體。因此，監(jiān)督中出現(xiàn)監(jiān)督區(qū)域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時(shí)，便出現(xiàn)“多方插手”和“推諉扯皮、無人監(jiān)督”并存的現(xiàn)象。這就導(dǎo)致了監(jiān)督的整體功能減弱，監(jiān)督機(jī)制弱化監(jiān)督合力缺失

8、。2監(jiān)督法規(guī)不完善，可操作性不強(qiáng)行政監(jiān)督隸屬于法制監(jiān)督，但目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低。一方面由于監(jiān)督法律法規(guī)空缺。如新聞機(jī)構(gòu)和廣大人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)法律并末出臺，使監(jiān)督活動(dòng)法律依據(jù)缺失；另一方面在于現(xiàn)存監(jiān)督規(guī)則措詞籠統(tǒng)，標(biāo)準(zhǔn)和可供操作細(xì)則模糊，使監(jiān)督主體很難準(zhǔn)確裁量和及時(shí)查糾違法違規(guī)行為。3專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性目前，具有專門行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)如各監(jiān)察部門等，多為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。就領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制而言，其受雙重領(lǐng)導(dǎo)同級行政機(jī)關(guān)和上級相關(guān)部門，從而導(dǎo)致了其受多重控制的現(xiàn)實(shí)，獨(dú)立性缺乏。4權(quán)力機(jī)關(guān)地位不高，缺乏督查力從法理上說，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)具有最強(qiáng)獨(dú)立性，其監(jiān)督應(yīng)該是最具權(quán)威性的，但在現(xiàn)實(shí)中是

9、法律地位高而實(shí)際地位低，仍然是薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在監(jiān)督措施不得力，手段不配套，深度小夠。監(jiān)督制約方面的法律法規(guī)不夠完善，監(jiān)督機(jī)構(gòu)健不全，強(qiáng)度不夠。5. 偏重于追懲性監(jiān)督，忽視預(yù)防性和過程性監(jiān)督行政監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)是項(xiàng)經(jīng)常性、持續(xù)性的活動(dòng)。一直以來，我們過于偏重追懲性的事后監(jiān)督，嚴(yán)重忽視了行政非法行為發(fā)生前的預(yù)防和發(fā)生過程中的控制，這樣就把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在“糾偏于既遂”上，而事前預(yù)防和事中控制的不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)了過多的行政偏差現(xiàn)象。行政執(zhí)行過程中存在的這系列缺陷，是“上有政策，下有對策”現(xiàn)象出現(xiàn)的必然。目前，我國離實(shí)現(xiàn)行政決策和監(jiān)督機(jī)制兩者相互協(xié)調(diào)的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的段路要走，要做的各方面工作仍然很

10、多。只有實(shí)現(xiàn)了兩者的協(xié)調(diào)一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。三、 “上有政策、下有對策”現(xiàn)象的政策建議1. 加強(qiáng)政策執(zhí)行過程中的思想文化建設(shè)人是一切社會活動(dòng)中的主體，政策的執(zhí)行落實(shí)要靠人來完成，其包括政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)所指向的群體。人是物質(zhì)和精神的統(tǒng)一體，人的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是套邏輯相聯(lián)系的價(jià)值觀和信念，它提供了一幅簡單化的關(guān)于世界的圖，并起到指導(dǎo)人們行動(dòng)的作用。”價(jià)值觀和信念這種內(nèi)化了的制約機(jī)制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因?yàn)榈赖乱庾R制約調(diào)節(jié)的是“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)心思想，進(jìn)而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強(qiáng)政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的思想

11、意識教育，具體來說就是要加強(qiáng)二者正確的利益觀和政績觀的塑造。首先得承認(rèn)追求個(gè)人合理利益的正當(dāng)性，但同時(shí)要認(rèn)識到利益是個(gè)矛盾體，包含了個(gè)人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個(gè)人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優(yōu)先選擇。2. 完善權(quán)力制約體系人類社會實(shí)踐說明權(quán)力具有腐蝕性，任何人都容易濫用權(quán)力。權(quán)力尋租導(dǎo)致腐敗是“上有政策、下有對策”現(xiàn)象產(chǎn)生與影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵因索。因此，懲治權(quán)力腐敗行為是遏制地方“對策”行為的核心措施，必須要以權(quán)力約束權(quán)力。由于歷史和認(rèn)識上的原因，我國實(shí)行的是中央集權(quán)的政治體制，這種集權(quán)體制在集中力量辦大事方面具有優(yōu)越性，但過分的集權(quán)，不利

12、于權(quán)力的相互監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力不能保障政策的有效執(zhí)行。從現(xiàn)階段來看，完善權(quán)力制約首先要合理分權(quán)，包括中央和地方政府之間，以及同級政府不同部門之間的權(quán)力劃分。合理劃分決策與監(jiān)督等部門，使其互相監(jiān)督，尤其是要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，既保障了政策執(zhí)行，又實(shí)現(xiàn)了監(jiān)控有力。在政策領(lǐng)域中，對權(quán)力進(jìn)行制約不是最終目的，其最終目的在于用權(quán)力來保障政策的有效執(zhí)行，減少執(zhí)行中的“對策”行為。只有權(quán)力的互相制約，才能從根本上消除權(quán)力尋租的空間。對權(quán)力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權(quán)力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、思想上后悔莫及”。規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，使得官員的權(quán)力在“陽光下”運(yùn)行，從根本上保證政策的

13、實(shí)施。3.健全科學(xué)民主的決策制度“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了固有的政策執(zhí)行主體自身行為上的原因，還有另個(gè)誘發(fā)因索，那就是政策本身的問題。事實(shí)證明，“好制度叫以讓壞人無法任意橫行，制度不好叫以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍炊！焙侠硗晟频恼撸瑴p少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向?yàn)榱悖踔翞樨?fù)，盡量消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動(dòng)機(jī)。合理的公共政策則需要科學(xué)民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。要充分發(fā)揮專家學(xué)者以及廣大政策目標(biāo)群體的聰明才智，還要把基層執(zhí)行人員納入決策議程?；鶎?/p>

14、政策執(zhí)行人員來自第一線，有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加上專家學(xué)者具有的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，二者結(jié)合，理論聯(lián)系實(shí)際，因此他們的建議具有實(shí)際的可操作性；同時(shí)，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進(jìn)行民意調(diào)查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導(dǎo)致政策脫離實(shí)際。4. 完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)政策執(zhí)行監(jiān)控是保證政策得以順利實(shí)施的重要條件之，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監(jiān)控主體地位、權(quán)力來源與配置。其次，充分應(yīng)用現(xiàn)代科技構(gòu)建政策執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理各種政策執(zhí)行信息，建立完備的信息控制系統(tǒng)。最后，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制等方面應(yīng)對監(jiān)控部門適當(dāng)傾斜。在監(jiān)控行動(dòng)的實(shí)施中，資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制必不可少，而目前監(jiān)控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產(chǎn)生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實(shí)執(zhí)行。參考文獻(xiàn)：1 梁仲明，王建軍