論國際法中的庇護(hù)制度分析研究法學(xué)專業(yè)

1、論國際法中的庇護(hù)制度目 錄誠信承諾書1畢業(yè)論文2-11中英文摘要及關(guān)鍵詞2 一、 庇護(hù)的概述2 （一） 庇護(hù)的歷史2 （二） 庇護(hù)的概念3 （三） 庇護(hù)的種類3 （四） 庇護(hù)權(quán)4 二、庇護(hù)的對(duì)象5 （一） 政治犯5 （二） 政治難民5 三、庇護(hù)的主要內(nèi)容6 （一） 尋求庇護(hù)者的待遇6 （二） 庇護(hù)申請(qǐng)的審查7 （三） 給予庇護(hù)后的待遇7 四、 我國庇護(hù)制度的問題及完善8 （一） 我國庇護(hù)實(shí)踐8 （二） 我國庇護(hù)面臨的法律問題8 （三） 完善我國庇護(hù)制度的建議9參考文獻(xiàn)11開題報(bào)告表12中期檢查表18答辯記錄表19成績?cè)u(píng)定表21論國際法中的庇護(hù)制度摘 要 庇護(hù)是國際法上一項(xiàng)重要制度。庇護(hù)權(quán)是國家

2、權(quán)利。庇護(hù)的對(duì)象包括政治犯和政治難民。我國憲法第32條第2款雖然規(guī)定了庇護(hù)制度，但內(nèi)容過于原則，而且也沒有針對(duì)難民問題的專門立法，缺乏庇護(hù)審查程序、難民待遇和尋求庇護(hù)者的待遇的規(guī)定，應(yīng)結(jié)合相關(guān)國際公約完善我國庇護(hù)制度。 關(guān)鍵詞 庇護(hù)；庇護(hù)權(quán)；政治犯；難民Abstract Asylum is an important system in international law. The right to asylum is the right of the state. Asylum targets include political prisoners and political refugees

3、. Although the second paragraph of article 32 of the constitution of our country stipulates the protection system, but the content is too principle, and there is no special legislation for refugee problem, lack of shelter review process, treatment of refugees and asylum seekers in the treatment of a

4、sylum should be combined with the relevant international conventions to perfect our system.Key words Asylum;Right of asyum;Political prisoners;Refugees庇護(hù)作為國際法中非常復(fù)雜的法律制度之一，需要平衡個(gè)人，庇護(hù)國，原所屬國以及整個(gè)國際社會(huì)多方面的利益。要想將庇護(hù)制度良好的實(shí)施，需要在上述四利益中謀求平衡?，F(xiàn)如今庇護(hù)權(quán)已經(jīng)和人權(quán)緊密聯(lián)系，但是我國對(duì)庇護(hù)問題還是不夠重視。國外學(xué)者將庇護(hù)問題和難民保護(hù)放在一起進(jìn)行研究，認(rèn)為庇護(hù)問題不僅牽涉國家主權(quán)，更是

5、人權(quán)保護(hù)的一部分。1、 庇護(hù)的概述（1） 庇護(hù)的歷史 庇護(hù)一詞起源于希臘語中的“asylon”，意思是不受侵犯的地方 1。庇護(hù)是在宗教與世俗國王的斗爭中發(fā)展起來的，教會(huì)認(rèn)為庇護(hù)的目的不是為了維護(hù)公平正義，而是為了施加憐憫，但國王則認(rèn)為庇護(hù)的對(duì)象只能是受到委屈的人，那些有罪的人則不在庇護(hù)的范圍當(dāng)中。古希臘是個(gè)信奉神教的國家，權(quán)力機(jī)構(gòu)不敢進(jìn)入寺院逮捕被追捕者，導(dǎo)致寺廟濫用庇護(hù)權(quán)，肆無忌憚的向犯罪者提供庇護(hù)。在14世紀(jì)到15世紀(jì)的歐洲，隨著教皇的衰落王權(quán)的崛起，終于在公元1625年，英國立法取消了教會(huì)的庇護(hù)權(quán)。隨后庇護(hù)權(quán)與領(lǐng)土主權(quán)緊密聯(lián)系，庇護(hù)的對(duì)象也只能是普通犯罪而非政治犯。大概是因?yàn)檎莆胀鯔?quán)的人

6、不愿意挑戰(zhàn)王權(quán)的人得到庇護(hù) 。但是在18世紀(jì)到19世紀(jì)，“政治犯不引渡”原則興起，庇護(hù)的主要對(duì)象變成了政治犯，而普通的犯罪則會(huì)被引渡。法國大革命之后，引渡普通犯罪，庇護(hù)政治犯逐漸演變成一項(xiàng)法律原則，但常常受到各國政府的限制。（2） 庇護(hù)的概念庇護(hù)指一國政府對(duì)因政治等原因而遭受他國追訴或即將遭受追訴并處罰的外國人（包括無國籍人）給予保護(hù)并拒絕將其引渡或交還的一項(xiàng)國際法制度。由于庇護(hù)問題復(fù)雜且飽受爭議，時(shí)至今日，仍然沒有國際公約或條約對(duì)庇護(hù)做出有效規(guī)定。而庇護(hù)的法律依據(jù)也主要來自區(qū)域性的條約和各國的國內(nèi)立法。國際法學(xué)家Atle Grahl-Madsen認(rèn)為，庇護(hù)的概念主要包括三個(gè)因素：1、能夠允許

7、尋求庇護(hù)的外國人入境；2、能夠長期的接納外國人在其境內(nèi)避難；3、庇護(hù)國政府適當(dāng)?shù)闹鲃?dòng)保護(hù)2。同時(shí)給予庇護(hù)不是一個(gè)短暫的瞬間行為，一國同意給予庇護(hù)，也就包括了后續(xù)的拒絕引渡或遣返，同時(shí)要保證讓避難者能夠不受威脅的在其領(lǐng)土內(nèi)生活。（3） 庇護(hù)的種類庇護(hù)主要包括了領(lǐng)土庇護(hù)與域外庇護(hù)。由于域外庇護(hù)至今沒有得到國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可和法律確定，因此不在本文討論的重點(diǎn)范圍中。域外庇護(hù)(diplomatic asylum)，就是指一國在他國的領(lǐng)土上，利用使領(lǐng)館以及軍艦、軍事基地等提供給受到駐在國當(dāng)局追捕的人以庇護(hù)。在治外法權(quán)說時(shí)代，駐外使領(lǐng)館通常被視為派遣國領(lǐng)土的延伸3，是派遣國領(lǐng)土的一部分，派遣國認(rèn)為有權(quán)利在

8、使領(lǐng)館的范圍內(nèi)保護(hù)向他們尋求幫助的人。但是，相對(duì)于領(lǐng)土庇護(hù)而言，域外庇護(hù)不是在派遣國的領(lǐng)土范圍內(nèi)而是在駐在國的領(lǐng)土上進(jìn)行。目前，世界上沒有任何具有普遍約束力的國際公約和規(guī)章對(duì)域外庇護(hù)制度做出規(guī)定，只有在拉丁美洲，才有實(shí)踐性的普遍共識(shí)和一系列條約。在全世界范圍內(nèi)，域外庇護(hù)制度沒有得到成文法的確定，并且在駐外使領(lǐng)館庇護(hù)政治避難者的做法實(shí)際上是侵犯駐在國的屬地管轄權(quán)和主權(quán)，所以域外庇護(hù)一直受到除拉美國家的批評(píng)，沒有得到國際社會(huì)的公認(rèn)。但是，領(lǐng)土庇護(hù)和域外庇護(hù)仍然是有共同點(diǎn)的，就是兩種庇護(hù)都需要在尊重國家主權(quán)和人道主義救濟(jì)之間找到平衡點(diǎn) 。有許多人認(rèn)為，就人道主義救援來說，域外庇護(hù)有其十足的優(yōu)越性，因

9、此人道主義可以作為域外庇護(hù)的例外。但其實(shí)，我們沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來確定什么樣的人什么樣的情況下國家可以給予人道主義的域外庇護(hù)，這往往會(huì)導(dǎo)致人權(quán)的濫用，比如許多國家借口人權(quán)問題干涉他國內(nèi)政。所以域外庇護(hù)的行為一直受到詬病。 （四）庇護(hù)權(quán)不同時(shí)期不同國家的國際法學(xué)家對(duì)于庇護(hù)權(quán)有不同的理解，總的來說，有三種不同的觀點(diǎn)：第一種認(rèn)為庇護(hù)權(quán)是一個(gè)人被授予庇護(hù)的權(quán)利；第二種是個(gè)人尋求國家給予庇護(hù)的權(quán)利，第三種則認(rèn)為庇護(hù)權(quán)是國家賦予個(gè)人庇護(hù)的權(quán)利。 1.個(gè)人被授予的權(quán)利所有有關(guān)人權(quán)、難民、庇護(hù)的國際條約和公約都表明個(gè)人不享有強(qiáng)制主權(quán)國家賦予庇護(hù)的權(quán)利。世界人權(quán)宣言的起草者曾經(jīng)試圖在第十四條這樣規(guī)定：“每個(gè)人都有權(quán)

10、利在其他國家獲得庇護(hù)來避免受到迫害”但是各國在起草階段就明確反對(duì)加入這樣的規(guī)定。即使在世界人權(quán)宣言通過后，也沒有任何的條款賦予個(gè)人被庇護(hù)的權(quán)利。而后在起草公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約的時(shí)候，南斯拉夫的代表曾經(jīng)提議在公約中規(guī)定個(gè)人庇護(hù)權(quán)，并提交了議案。然而，這項(xiàng)提議并未被采納，因?yàn)樵S多其他國家的代表認(rèn)為庇護(hù)權(quán)不是個(gè)人的基本權(quán)利，并且對(duì)于哪種人在什么情況下應(yīng)當(dāng)被授予庇護(hù)這一問題，各國之間存在很大的分歧。公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約因此沒有對(duì)庇護(hù)作出詳細(xì)規(guī)定。 2.個(gè)人尋求庇護(hù)的權(quán)利庇護(hù)權(quán)的第二個(gè)方面是個(gè)人向其他國家尋求保護(hù)并獲得庇護(hù)的權(quán)利。在世界人權(quán)宣言第13 條第 2 款這樣規(guī)定：“每個(gè)人都有權(quán)利離

11、開任何國家，包括其所屬國在內(nèi)”雖然世界人權(quán)宣言并不是具有普遍約束力的國際法，但它一直被認(rèn)為是當(dāng)今國際習(xí)慣法中對(duì)人權(quán)問題的權(quán)威聲明。隨著公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約在聯(lián)合國得到通過，個(gè)人離開其國家的權(quán)利也首次得到成文法的確認(rèn)。公約規(guī)定：“每個(gè)人都有權(quán)利離開任何國家，包括其本國?！甭?lián)合國人權(quán)委員會(huì)和聯(lián)合國防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會(huì)成立以來，受到來自不同國家成千上萬的個(gè)人申訴，他們?cè)陔x開其本國被阻止后，人權(quán)委員會(huì)要求各締約國允許這些申訴者離開。 3.國家賦予個(gè)人庇護(hù)的權(quán)利各國在其領(lǐng)土內(nèi)享有最高的統(tǒng)治權(quán)，是國際法的一項(xiàng)基本原則，也是庇護(hù)權(quán)的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，庇護(hù)權(quán)是國家自主選擇是否給予庇護(hù)的權(quán)利。1

12、967在聯(lián)合國大會(huì)通過的領(lǐng)土庇護(hù)宣言中規(guī)定：“一個(gè)國家行使主權(quán)，有權(quán)對(duì)援用世界人權(quán)宣言第十四條之人，包括反抗殖民主義之人，給予庇護(hù)時(shí)，其他各國應(yīng)予尊重?！贝送?，世界人權(quán)宣言賦予國家評(píng)估庇護(hù)之給予的理由的權(quán)力。綜上所述，傳統(tǒng)國際法理論認(rèn)為，庇護(hù)權(quán)是屬于國家的，國家有權(quán)自主決定是否給予一個(gè)人庇護(hù)。這是對(duì)國家權(quán)力不加限制的結(jié)果，不僅將個(gè)人至于國家的裁量權(quán)之下，也導(dǎo)致了國家權(quán)力的武斷。而在二戰(zhàn)后，庇護(hù)制度已經(jīng)由原先的對(duì)于政治犯引渡或不引渡發(fā)展到了人權(quán)保護(hù)的層面，現(xiàn)如今庇護(hù)制度的根本目的就是保障基本的人權(quán)。所以筆者更傾向于將庇護(hù)權(quán)解釋成個(gè)人尋求庇護(hù)的權(quán)利。二、庇護(hù)的對(duì)象（1） 政治犯在19世紀(jì)之前，國家

13、與國家之間的人口流動(dòng)受到的限制非常小，也不存在護(hù)照等嚴(yán)格的邊境管理措施。早期庇護(hù)問題主要涉及的不是能否進(jìn)入一國境內(nèi)而是能否不被引渡。因此庇護(hù)問題和引渡問題是同時(shí)產(chǎn)生的。一國擁有給予庇護(hù)以及拒絕引渡的自由，兩者的交集是產(chǎn)生于18世紀(jì)末的政治犯不引渡原則。比利時(shí)1833年率先在其引渡法中明文規(guī)定禁止引渡政治犯。1834年，法國和比利時(shí)在雙邊條約中明確承認(rèn)政治犯不引渡原則。此后，政治犯不引渡原則在大多數(shù)的國際條約和國內(nèi)立法中被規(guī)定。政治犯，就是指政治犯罪。雖然政治犯不引渡原則受到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，但是國際上對(duì)政治犯至今沒有統(tǒng)一的定義。由于各國政治制度和意識(shí)形態(tài)的不同，對(duì)于“政治犯”的理解也是不同

14、的，讓所有國家在“政治犯”的定義上達(dá)成普遍共識(shí)是非常困難的。有學(xué)者認(rèn)為可以根據(jù)犯罪對(duì)象的客體來進(jìn)行判斷，如果損害的法益是國家安全，那么就可以認(rèn)定為政治犯。但在現(xiàn)實(shí)中有些犯罪不僅涉及政治目的還包括普通犯罪，比如出于政治動(dòng)機(jī)而殺人。由此又區(qū)分了純粹的政治犯和相對(duì)的政治犯，許多歐美國家認(rèn)為相對(duì)的政治犯造成了非常嚴(yán)重的后果因而不適用政治犯不引渡原則。奧本海國際法的作者認(rèn)為：“無論何時(shí)，國際社會(huì)都不可能對(duì)政治犯有統(tǒng)一的概念4?！北M管目前國際社會(huì)沒有對(duì)政治犯的概念達(dá)成一致意見，但這并不影響各國執(zhí)行政治犯不引渡原則。因?yàn)檎?qǐng)求庇護(hù)的犯罪者在避難國的境內(nèi)，避難國依據(jù)領(lǐng)土主權(quán)原則對(duì)是否庇護(hù)政治犯享有單方面的決定權(quán)

15、。但政治犯不引渡原則并不是絕對(duì)的，避難國往往將引渡和庇護(hù)分別討論。避難國根據(jù)國家之間的互惠關(guān)系或條約來決定是否將政治犯引渡。只有在認(rèn)為拒絕引渡的情況下，避難國政府才會(huì)根據(jù)其國內(nèi)法律規(guī)定決定是否給予政治犯庇護(hù)。（2） 政治難民1951年難民公約和1967年的難民議定書相繼通過，標(biāo)志著國際法上的庇護(hù)制度得到了新的發(fā)展。雖然兩個(gè)條約沒有直接對(duì)庇護(hù)做出規(guī)定，但它們的要求影響著各締約國在難民保護(hù)和庇護(hù)方面的立法和實(shí)踐，推動(dòng)著國際法上庇護(hù)制度的發(fā)展。從當(dāng)前國際實(shí)踐來看，給予庇護(hù)的對(duì)象主要是難民公約及難民議定書中所規(guī)定的難民，也就是“由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之

16、外，畏懼上述原因受到原所在國的壓迫或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”5。政治難民區(qū)別于戰(zhàn)爭難民、經(jīng)濟(jì)難民和環(huán)境難民。雖然戰(zhàn)爭難民占到了難民的絕大多數(shù)，但由于各種歷史原因，戰(zhàn)爭難民沒有在難民公約和難民議定書的保護(hù)范圍中。而且許多國家通常將經(jīng)濟(jì)難民視為非法入境者予以驅(qū)逐。環(huán)境難民也一樣，雖然日漸增多，但仍不在保護(hù)范圍。政治犯和政治難民之間并不是截然不同的，政治犯被認(rèn)為是政治難民的最初形式。在20世紀(jì)國際形勢(shì)的變化中政治難民的觀念形成并轉(zhuǎn)化為法律，俄國的十月革命勝利之后，民眾意識(shí)形態(tài)獨(dú)立，大量俄國人逃往其他國家6；法西斯迫害本國的猶太人

17、和持有不同政治觀點(diǎn)的人，產(chǎn)生了大量的西歐難民；二戰(zhàn)后德國法西斯迫害猶太民眾，猶太人被迫離開原本的國家。難民公約和難民協(xié)定書所規(guī)定的難民定義得到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，而政治難民的范圍比政治犯更廣，因此政治犯往往也符合難民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。三、庇護(hù)的主要內(nèi)容 （一）尋求庇護(hù)者的待遇尋求庇護(hù)者是聲稱自己是難民，但還沒有得到任何國家的庇護(hù)的人。由于尚未被一國確認(rèn)，因此他們的處境相當(dāng)尷尬。難民公約第33條第一款中寫道：“任何國家不得將因?yàn)榉N族、宗教、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或者具有某種政治見解而受到威脅甚至迫害的難民送回原所屬國”。這項(xiàng)條約首次以國際公約的形式確定了不推回原則。雖然尋求庇護(hù)者可能不符合難民庇護(hù)的條件，

18、但其中也有包含難民的可能性，因此不推回原則對(duì)于尋求庇護(hù)者同樣適用。國際社會(huì)普遍認(rèn)為，不推回原則主要包括：不引渡、不驅(qū)逐。不引渡要求各締約國不得將難民遣返至其生命或者自由可能受到迫害的地方。難民公約盡管規(guī)定締約國不得驅(qū)逐難民至其生命或者自由受到威脅的國家，但沒有禁止締約國驅(qū)逐其至不受威脅的國家。西方發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為，如果一個(gè)難民來自足夠安全的第三國，那么他們有理由拒絕其庇護(hù)的要求。除此之外，美國對(duì)于尋求庇護(hù)者入境之后的待遇也非?？量?，幾乎完全否定了尋求庇護(hù)者的任何經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利，導(dǎo)致他們無法在美國生存，只能離開或者返回原所屬國。與之相反，歐盟對(duì)于尋求庇護(hù)者設(shè)定了最低的保障待遇，并且在各成員國

19、的國內(nèi)立法中加以確定。聯(lián)合國相關(guān)組織認(rèn)為，締約國必須竭盡所能保證難民獲得基本權(quán)利，否則假借否定經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的方式將尋求庇護(hù)者推回至危險(xiǎn)領(lǐng)土，違反了難民公約不推回原則的要求。（2） 庇護(hù)申請(qǐng)的審查1951年難民公約和1967年難民議定書兩份條約先后對(duì)“難民”的定義做出規(guī)定，被授予庇護(hù)的對(duì)象只能是難民。定義難民必須具備五個(gè)因素：1、畏懼迫害，是指一個(gè)人在無論是思想還是心理都對(duì)迫害充滿恐懼。這樣的迫害不要求實(shí)際發(fā)生，只要有遭受迫害的可能性就可以。但是這樣的迫害必須有客觀的事實(shí)加以證明，而非主觀想象。2、有正當(dāng)?shù)奈窇掷碛?，公約規(guī)定的理由包括因?yàn)樽诮?、種族、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或者擁有某種政治見解。其

20、中種族迫害是產(chǎn)生難民的主要緣由。3、處于所屬國或經(jīng)常居住國之外，這是一個(gè)人取得難民的前提條件。否則，任何國家給予他國境內(nèi)的民眾以難民庇護(hù)的行為，侵犯了他國的屬地管轄權(quán)。4、不愿或者不能受到所屬國的保護(hù)，庇護(hù)者有權(quán)拒絕其所屬國提供的保護(hù)，但這樣的選擇受到了“正當(dāng)理由畏懼”的限制。5、不愿或者不能返回其居住國，對(duì)于無國籍人來說，可以因?yàn)榭陀^情勢(shì)或者畏懼害怕而不返回其居住國。公約也規(guī)定了三種人不得取得難民的地位：1、已經(jīng)從聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)或者組織獲得保護(hù)的人；2、雖未獲得避難國國籍但已經(jīng)獲得避難國國民大多數(shù)權(quán)利的人；3、犯有嚴(yán)重罪行不值得國際法庇護(hù)的人（3） 給予庇護(hù)后的待遇上文已經(jīng)闡述，庇護(hù)行為不是

21、瞬時(shí)的，而是一個(gè)長時(shí)間的保護(hù)狀態(tài)。而這種保護(hù)是通過一個(gè)國家賦予難民的權(quán)利體現(xiàn)出來的。首先是不受驅(qū)逐的權(quán)利，難民公約第32和33條都規(guī)定了，只要是合法居留的難民，都不得被驅(qū)逐到其他任何危險(xiǎn)的領(lǐng)土。但這樣的規(guī)定有兩個(gè)必要因素，一方面不得威脅拘留國的國家安全和公共秩序，另一方面不論永久居留還是暫時(shí)居留都必須合法。其次合法的庇護(hù)難民享有工作的權(quán)利。無論發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家，大多認(rèn)為大量難民的涌入會(huì)影響本國國民的就業(yè)，于是通過各種規(guī)定限制難民就業(yè)。但是工作權(quán)對(duì)于難民的生存和發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，不僅能減少社會(huì)救濟(jì)的支出，也能維護(hù)難民的自尊。所以，1951年的難民公約規(guī)定了各締約國不得在勞動(dòng)報(bào)酬雇傭條

22、件等方面給予限制，要盡最大可能給予同國民相當(dāng)?shù)拇觥Ｔ?990年美國的外國人及國籍法中曾如此規(guī)定，被給予庇護(hù)的難民，有權(quán)獲得和美國國民相同的社會(huì)福利。但是美國在1996年出臺(tái)的個(gè)人工作機(jī)會(huì)與協(xié)調(diào)法案卻設(shè)置了難民受到社會(huì)援助的期限。難民被授予庇護(hù)后的七年時(shí)間內(nèi)可以獲得收入保障和食品券。而難民要想獲得各州政府的福利，也只有在受到庇護(hù)的五年時(shí)間內(nèi)。英國在此方面就比較遵守難民公約了，政府將難民待遇納入了戰(zhàn)略計(jì)劃，通過戰(zhàn)略計(jì)劃在教育培訓(xùn)等方面給難民以保護(hù)使其更好的融入英國社會(huì)。4、 我國庇護(hù)制度的問題及完善（1） 我國庇護(hù)實(shí)踐從1970年起，中國就以自身的實(shí)際行動(dòng)，支持國際社會(huì)在難民問題上的合作。雖然中

23、國不是接受難民數(shù)量最大的國家，但長久以來也接收了一部分難民。1978年，近30萬印支難民涌入我國境內(nèi)，政府高效熱情地接待了難民，不僅提供醫(yī)療衛(wèi)生等幫助，還積極努力采取措施希望難民融入當(dāng)?shù)厣?。但是，事與愿違，三十年后的今天，當(dāng)時(shí)人道主義救助的難民迄今仍然沒有得到中國的國籍，沒有合法的身份，無法外出打工，就業(yè)，甚至一整個(gè)村落沒有一個(gè)難民有存折7。除了當(dāng)年的印支難民，朝鮮脫北者也是中國難民的一部分。朝鮮政府將國民劃分成了三個(gè)等級(jí)?！昂诵摹?、“騎墻者”和“階級(jí)敵人”8，只有“核心”能夠享受食品、教育等方面的待遇，而另外兩種階層不僅無法得到基本的物質(zhì)滿足，還有受到政治迫害的威脅。1990年和2000年

24、初，朝鮮先后發(fā)生兩次糧食危機(jī)，造成200萬人死于饑餓。為了尋找食物能夠生存，一部分朝鮮底層民眾試圖前往韓國或第三國家。而中國作為與朝鮮相鄰的國家，成了他們逃亡路上的中轉(zhuǎn)站。根據(jù)中國政府官方的資料顯示，大約30萬的朝鮮人居住在中國。他們中的一部分被發(fā)現(xiàn)后繳納5000元的罰款就可繼續(xù)居住，一部分則被政府遣返。但是，被遣返的民眾無一例外會(huì)受到慘無人道的懲罰，甚至要求懷孕的婦女流產(chǎn)或殺死剛出生的嬰兒來避免外國基因的進(jìn)入。聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)強(qiáng)烈譴責(zé)朝鮮政府的行為，并且反對(duì)中國政府遣返“脫北者”。但是中國政府認(rèn)為，這些難民大多是為了尋找食物，是經(jīng)濟(jì)難民而非政治難民，并且中國曾與朝鮮兩度簽下遣返無合法證書的脫

25、北者的協(xié)定，遣返“經(jīng)濟(jì)難民”的行為并沒有違背難民條約。緬甸果敢難民也是中國接收的難民的組成部分。在1990年初，緬甸果敢特區(qū)發(fā)生武裝戰(zhàn)亂，一部分果敢人為了躲避戰(zhàn)亂逃往中國云南地區(qū)。2009年8與，又有大約一萬名果敢人通過中國南傘口岸進(jìn)去國境，中國政府迅速安置難民，提供食物和基本生活需要，并第一時(shí)間和緬甸政府溝通，對(duì)難民進(jìn)行說服并遣返9。（2） 我國庇護(hù)面臨的法律問題 1.立法過于籠統(tǒng)，沒有明確庇護(hù)對(duì)象在1982年的憲法第32條第2款這樣規(guī)定：“中華人民共和國對(duì)于因?yàn)檎卧蚯皝硪蟊茈y的外國人，可以給予其受到庇護(hù)的權(quán)利。”10雖然我國是難民公約的締約國，但我國的國內(nèi)立法沒有對(duì)政治難民做出詳細(xì)規(guī)

26、定，僅在憲法中做出了大致規(guī)定。這就導(dǎo)致了難民保護(hù)工作非常難開展。通過上述我國對(duì)待難民的處置方式上不難發(fā)現(xiàn)，我國不承認(rèn)難民的身份。將印支難民定義為歸國華僑，導(dǎo)致現(xiàn)如今身份問題仍未解決；遣返朝鮮脫北者，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)難民屬于非法移民；而緬甸果敢難民不屬于戰(zhàn)爭難民，無法提供庇護(hù)。這種對(duì)難民全盤否決不予承認(rèn)的做法是不科學(xué)的，不客觀的。 2.缺少對(duì)難民申請(qǐng)和甄別程序中國作為高速發(fā)展的發(fā)展中國家，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到難民庇護(hù)對(duì)維護(hù)大國形象的重要意義。而現(xiàn)狀是，我們沒有完整的難民庇護(hù)制度和法律體系，導(dǎo)致在處理難民問題時(shí)大多依靠政府特事特辦的形式來解決。法定的難民申請(qǐng)和甄別程序?qū)τ陔y民保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。其實(shí)，這樣的程序

27、在制定起來也沒有很大的技術(shù)難度。包括難民公約以及聯(lián)合國難民署的甄別難民的地位及標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)在內(nèi)的文件都可以為制定程序提供幫助，除此之外，中國這些年的工作經(jīng)驗(yàn)也可以提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。難民申請(qǐng)和甄別程序一旦完成，相較于傳統(tǒng)的政治性解決大大提高了效率，不但節(jié)省成本，也為中國在國際難民保護(hù)領(lǐng)域貢獻(xiàn)力量。 3.難民待遇和尋求庇護(hù)者待遇內(nèi)容的缺乏國際社會(huì)認(rèn)為并非所有的朝鮮脫北者都屬于非法經(jīng)濟(jì)難民。聯(lián)合國認(rèn)為區(qū)分非法移民和政治難民的標(biāo)準(zhǔn)是他能否得到來自所屬國的保護(hù)。無論是新聞報(bào)道還是一部分逃出朝鮮的人的口述，我們都有理由相信，這些逃離朝鮮最后被遣返的人最后都將受到非人的待遇和折磨。而我國對(duì)于來自朝鮮的尋求庇護(hù)者一律

28、拒絕并遣返的做法違背了人道主義的宗旨。同時(shí)，我們對(duì)于進(jìn)入我國的難民也沒有能夠提供足夠的生活幫助。我國對(duì)難民提供保護(hù)所依據(jù)的是針對(duì)外國人的條款，而我國在外國人權(quán)利方面的立法并不完善，這就導(dǎo)致難民待遇以及尋求庇護(hù)者待遇的內(nèi)容非常缺乏。（3） 完善我國庇護(hù)制度的建議 1.明確難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)我國作為難民公約的締約國，應(yīng)該嚴(yán)格按照公約規(guī)定在國內(nèi)法中制定相應(yīng)的難民標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)當(dāng)中的五個(gè)因素進(jìn)一步細(xì)化解釋。首先，部分學(xué)者認(rèn)為“民族、宗教、種族”所引起的戰(zhàn)爭或者內(nèi)亂產(chǎn)生的難民不屬于政治難民的范疇。筆者認(rèn)為這樣的解釋明顯過于狹隘，在1994年盧旺達(dá)大屠殺中，胡圖族和圖西族雙方因?yàn)榉N族矛盾逐漸演變成戰(zhàn)爭，一開始圖西

29、族民眾受到屠殺四處逃竄尋求庇護(hù)，之后圖西族扭轉(zhuǎn)局面不斷反抗獲得勝利，胡圖族民眾成為了難民。如果認(rèn)為前者屬于政治難民，那后者的性質(zhì)則很難辨別。不過兩種難民最后都得到了法國等國的難民庇護(hù)。由此可見，我國也應(yīng)該對(duì)戰(zhàn)爭難民進(jìn)一步深究，對(duì)戰(zhàn)爭的發(fā)生原因進(jìn)行細(xì)化，把因?yàn)榉N族、宗教等原因?qū)е碌膽?zhàn)爭難民納入難民保護(hù)的范圍。 2.制定庇護(hù)審查程序在我國，難民庇護(hù)工作往往是許多部門如外交部、民政部、公安部等齊力協(xié)作的結(jié)果。雖然參與部門眾多，但往往各部門之間職責(zé)區(qū)分不夠明確，導(dǎo)致效率低下互相推諉。鑒于此，我們應(yīng)該將職責(zé)分工進(jìn)一步明確，讓各部門各司其職。同時(shí)，對(duì)于難民的庇護(hù)申請(qǐng)和審查程序方面，我們應(yīng)當(dāng)以我國國情為基礎(chǔ)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國發(fā)展水平的難民庇護(hù)審查程序。比如對(duì)事發(fā)突然的集體難民我們的審查程序應(yīng)該適當(dāng)寬松并且以集體為單位進(jìn)行甄別，但對(duì)于個(gè)人避難者，則可以要求嚴(yán)格并提供全方位的保護(hù)。 3.完善難民待遇和尋求庇護(hù)者待遇新修改的出入境管理法第46條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)可以簽發(fā)身份證件給被確認(rèn)為難