關(guān)于我國垂直型政府審計體制改革的思路與建議8.16

1、關(guān)于我國垂直型政府審計體制改革的思路與建議2013級會計學(xué)（注冊會計師方向）專業(yè)，學(xué)號1308020241，指導(dǎo)老師：陳波摘要：政府的垂直管理體制是指中央部委或省直接管理地方職能部門，即管理地方職能部門的實際工作，又管“人、財、物”權(quán)，地方政府不再管理地方職能部門。其中審計部門的垂直型改革成為了近年來的重點(diǎn)。國內(nèi)外學(xué)者圍繞這一主題的研究甚豐，但多為一些與時政相關(guān)的短文，將國際先進(jìn)理論與中國國情政體相結(jié)合，探索中國特色的理論和政策制度是眼下的迫切任務(wù)。本文系運(yùn)用規(guī)范研究方法進(jìn)行的專題研究，全文主要分三個部分：第一部分闡釋了垂直型政府審計管理體制的內(nèi)涵及國內(nèi)外制度現(xiàn)狀，第二部分展示了我國垂直型政府

2、改革的提出背景以及改革實施的必要性，指出我國政府審計體制存在的主要問題:獨(dú)立性不足，審計結(jié)果不公正，審計效率缺失等，第三部分提出了下一步我國垂直型政府審計體制改革的建議。通過分析垂直型政府審計管理體制的相關(guān)研究成果，剖析我國政府審計體系的現(xiàn)狀，結(jié)合國際上主要的國家審計體制提出我國的審計需要改革，并且要通過提高上級審計機(jī)關(guān)的垂直管理，優(yōu)化考核體系，增加審計的透明度，統(tǒng)籌地方政府經(jīng)濟(jì)等提高審計獨(dú)立性，從而提高審計質(zhì)量。關(guān)鍵詞：垂直管理；政府審計；改革Thoughts and Suggestions on my vertical government audit system reformAbstr

3、act: The vertical management system of government is that the central ministries or provincial direct management of local departments that manage the actual place of work of functional departments, and also of "human, financial, material 'rights, local governments no longer manage local dep

4、artments. Vertical sector reform in which the audit has become a focus in recent years. Research scholars around the theme very abundant, but for a number of politics-related essay, the international advanced theory and China's national conditions combined government to explore with Chinese char

5、acteristics theory and policy regime is now an urgent task. This article is normative case study research methods, the paper is divided into three parts: The first part explains the meaning of the status quo vertical management system of government audit system at home and abroad, the second part sh

6、ows the Background of vertical and Government Reform the need for reform implementation, noting that the main problem of the government audit system exists: the lack of independence of the audit results injustice, lack of efficiency audits, etc., and the third section presents suggestions for the fu

7、ture of vertical government audit system reform. Through analysis of relevant research vertical government audit management system, analyzes the current situation of government auditing system, combined with major international state audit system made of the need to reform the audit, and through imp

8、roving vertical management audit institution superior to optimize evaluation system to increase the transparency of the audit, co-ordinate economic and other local governments to improve the independence of the audit, to improve audit quality.Keywords: vertical management; government audit; reform一、

9、垂直型政府審計的概述（一）垂直型政府審計的內(nèi)涵“垂直”管理是相對于分級管理的政府體制管理概念。垂直管理的概念是：不受地方政府監(jiān)督機(jī)制的約束，審計機(jī)關(guān)完全脫離地方政府的管理，審計機(jī)關(guān)所有的“人、財、物、事”直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理。在2015年12月8日，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見，并印發(fā)了省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理試點(diǎn)方案及關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見等相關(guān)配套文件，提出了實行審計全覆蓋，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物管理改革，推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)等主要審計改革任務(wù)，這一輪聚焦于實現(xiàn)省政府層面的國

10、家審計的垂直統(tǒng)一管理改革正式開始。（二）垂直管理是和分級管理相對而言的概念政府職能部門實行垂直管理，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財、物、事”，其在行政上不再受到地方政府的任何約束;而屬地化管理的政府職能部門通常不僅受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，也受到上級同類型部門的領(lǐng)導(dǎo)，上級主管部門專門負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)監(jiān)督的權(quán)力，地方政府則負(fù)責(zé)管理“人、財、物”業(yè)務(wù)的管理，審計機(jī)關(guān)的工作也納入同級紀(jì)檢部門和人大監(jiān)督。不同部門的垂直管理機(jī)制在具體運(yùn)作過程中，也有很多差別。要弄清垂直管理的內(nèi)涵，首先需要弄清垂直型管理以及屬地管理的異同。在我國，大部分的行政部門，長期實行“條塊結(jié)合，以塊為主

11、，分級管理”的行政管理體制。其中“條”是指中央部委以及中央部委領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理系統(tǒng)；而“塊”則是指各級地方政府以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門。在屬地原則下，地方政府往往可以在一定程度上通過政府行為影響審計結(jié)果。而在垂直管理體系下，地方政府不再擁有管理地方職能部門的權(quán)力，也增強(qiáng)了地方上的獨(dú)立性。然而由于職能部門和中央部門相隔，信息傳達(dá)存在距離，地方政府能采取主動措施和手段影響工作結(jié)果，例如限制經(jīng)費(fèi)、審計經(jīng)濟(jì)等。（三）垂直管理的執(zhí)行及負(fù)責(zé)部門進(jìn)行垂直管理的部門大部分是市場監(jiān)管部門，如稅務(wù)、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等，目前審計制度的垂直化改革也被提上了日程，審計體制是指在特定時期的社會制度下,國家審計的運(yùn)行機(jī)制

12、,它是審計機(jī)關(guān)的設(shè)置、人事安排、法律地位、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限等方面的體系結(jié)構(gòu)和制度安排的總稱。關(guān)于我國的國家審計體制改革一直以來是學(xué)界熱議的中心，根據(jù)2015年12月08日中辦國辦印發(fā)關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見及配套文件，我國現(xiàn)有的審計體制改革強(qiáng)調(diào)對省級以下審計機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，人財物實行統(tǒng)一管理。二、國內(nèi)外審計管理體制相關(guān)研究及研究成果（一）國內(nèi)對審計管理體制的研究事實上，一直以來我國學(xué)者就有對于我國實行垂直型審計改革的建議，改革開放以來國內(nèi)學(xué)者也已經(jīng)開展了一些這方面的研究，其中有代表性人物有董娟、劉玲、龍?zhí)c李娜、秦文濤、曾云傳、朱松橋等。然而由于缺少統(tǒng)一、完整的框架，研究比較零

13、散；同時在這個問題上只有理論設(shè)想而缺少具體措施。本文試就垂直型審計體制管理與中國體制結(jié)合的現(xiàn)有狀況和問題作初步分析和探討，在借鑒各國審計體制的基礎(chǔ)上，從實踐中構(gòu)建一條適合我國現(xiàn)在國情的垂直型政府審計改革道路。（二）國外對審計管理體制的研究在聯(lián)合國190多個成員國中有180多個都建立了自己的審計制度，而各國的審計制度各有千秋，大致可分為以下幾種情況：1.審計機(jī)關(guān)屬于立法部門在這種體制中，審計機(jī)關(guān)只起建議而無強(qiáng)制作用。這種模式主要在西歐、北美等發(fā)達(dá)國家。如美國的最高審計機(jī)關(guān)是美國聯(lián)邦審計總署（General Accounting Office,簡稱GAO）。2.審計機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān)審計機(jī)關(guān)擁有一定

14、的司法權(quán)限，從而限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)利，審計機(jī)關(guān)可以對行政部門的不合法行為提起訴訟。3.審計機(jī)關(guān)不屬于任何權(quán)力部門審計機(jī)關(guān)不屬于任何權(quán)力部門，而是獨(dú)立于立法、司法和行政部門之外的又一種力量，這種模式的運(yùn)用有德國日本。這種設(shè)想是非常理想化，然而實際上絕對的獨(dú)立是不存在的，它更偏重服務(wù)于立法部門。與中介機(jī)構(gòu)有點(diǎn)類似。4.審計機(jī)關(guān)是國家行政機(jī)構(gòu)審計機(jī)關(guān)需要對政府負(fù)責(zé)，還要向政府報告工作。5.審計和監(jiān)察職能合二為一比如韓國。設(shè)立了獨(dú)立于政府的審計監(jiān)查院，受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立的法律地位。6.主機(jī)審計模式如印尼。這些國家自身設(shè)立了獨(dú)立的主機(jī)審計公署。自從2001年中國加入世界貿(mào)易組織，我國的審計體制逐漸體

15、現(xiàn)出不適應(yīng)我國發(fā)展情況的一面，在一項名為“加入WTO對中國審計經(jīng)濟(jì)的影響及審計應(yīng)對研究”的調(diào)查中，有52.9%的人認(rèn)為“我國的審計制度是行政型的，需要改革”。從各國的審計體制比較中可以看出，我國的審計模式的獨(dú)立性較低，對于行政機(jī)關(guān)而言審計威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。（三）垂直政府審計體制改革的研究成果不同于西方學(xué)者較少研究政府審計的隸屬關(guān)系問題，政府審計的隸屬關(guān)系一直是我國學(xué)者重點(diǎn)研究的課題。因為絕大多數(shù)西方國家政治體系屬于多黨制，其中議會是決定性的力量，在這種制度下，審計屬于立法機(jī)關(guān)，是獨(dú)立于行政體系的單獨(dú)一環(huán)，但是我國憲法就決定了，我國并沒有一個議會制度作為完全獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)的支撐，所以這種制度在中國

16、是不現(xiàn)實的。我國的審計制度必須符和和服務(wù)于我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制這一基本國情。關(guān)于中國的國家審計體制的改革，有許多學(xué)者提出了不同的看法。其中四種觀點(diǎn)較為有代表性：第一種，國家審計機(jī)構(gòu)依然屬于國務(wù)院，單改地方審計機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；第二種，項俊波（2001）等許多學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該改現(xiàn)行行政模式的國家審計體制為立法模式，在以立法模式為基本目標(biāo)的前提下，直接實行省以下審計機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)；第三種，葉青（2003）等學(xué)者的主張是，將審計署改名為審計部，并且提升審計署的規(guī)格和地位，在人事上延長審計長的任期，更在組織結(jié)構(gòu)上在國務(wù)院內(nèi)使審計長具有國務(wù)院副總理或國務(wù)委員的地位，在客觀

17、上提升審計監(jiān)督組織的獨(dú)立性和地位；第四種，如尹平（2001）為代表，主張漸進(jìn)改良的方式對行政型審計體制進(jìn)行改革，現(xiàn)行體制下國家審計機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報告審計結(jié)果，并向政府和人民代表大會報告工作，并且逐漸集中地方審計機(jī)構(gòu)權(quán)力。綜上所述，盡管各種學(xué)說均有其道理又各有異同，然而都認(rèn)同在不同程度上逐漸收緊地方審計權(quán)力，并且減少部分作用不大的地方審計部門。二、我國審計體制改革的現(xiàn)狀及必要性（一）我國審計體制改革的現(xiàn)狀我國現(xiàn)行的國家審計體制建立于20世紀(jì)80年代，黨的十八屆四中全會通過了中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，提出了實行審計全覆蓋，推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)等主要改革任務(wù)，并提出了一系列具體

18、措施，如：完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級相關(guān)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，探索省級對以下地方審計部門人財物統(tǒng)一管理，黨的這一決策是社會主義新常態(tài)下,為加強(qiáng)對行政權(quán)力制約和監(jiān)督,充分發(fā)揮審計監(jiān)督成效,對審計監(jiān)督體制做出的重大變革。2015年12月8日由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見，并印發(fā)了省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理試點(diǎn)方案及關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見等相關(guān)配套文件，目前這一輪改革是聚焦于省政府層面的國家審計的垂直統(tǒng)一管理改革，從浙江、云南、湖北和湖南、江蘇、山

19、東開始試點(diǎn)。（二）我國垂直型審計制度改革的背景我國屬于行政型向垂直管理改革的進(jìn)程當(dāng)中。我國早在1988年全國就著手對審計準(zhǔn)則進(jìn)行研討,到1989年上半年,審計署法規(guī)司提出了一個中國審計準(zhǔn)則的草稿,并廣泛征求意見。1994年8月31日審計法頒布,根據(jù)其規(guī)定的原則,法規(guī)司作了進(jìn)一步修改、完善,經(jīng)審定后形成了1996年12月6日發(fā)布的中華人民共和國國家審計基本準(zhǔn)則。該準(zhǔn)則經(jīng)過兩年多實施,國家審計署在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,廣泛吸收國際上政府審計準(zhǔn)則的成功經(jīng)驗,廣泛征求專家、學(xué)者以及廣大社會群眾的意見和建議，于1999年進(jìn)行了修訂與完善。我國現(xiàn)行的審計體制是由審計法的相關(guān)規(guī)定構(gòu)成。雖然，審計法規(guī)定：審計

20、機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán)和程序，進(jìn)行審計監(jiān)督，但是一直以來，我國的審計管理體制屬于行政管理型，為政府核心工作服務(wù)，這種條塊結(jié)合的管理體制成立之初是適應(yīng)我國的行政管理體制現(xiàn)實和歷史淵源的，經(jīng)濟(jì)隨著我國政治和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，現(xiàn)行的審計體系弊端不斷顯現(xiàn),集中體現(xiàn)在地方審計獨(dú)立性缺失,審計的監(jiān)管乏力，進(jìn)而導(dǎo)致審計信息失真,已日益成為其進(jìn)一步發(fā)揮作用的瓶頸。（三）我國實行垂直型審計的必要性自從我國改革開放以來，現(xiàn)有的審計制度已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在一項對于“加入WTO對我國審計制度的影響”調(diào)查中，52.7%的人都認(rèn)為“我國的審計體制是行政性的，獨(dú)立性不夠”。這直接體現(xiàn)了我國審計制度需要

21、實行垂直型改革的必要性。從目前來看現(xiàn)行的審計制度修改還沒有觸及根本的審計體制，對于審計機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該獨(dú)立的爭論由來已久。早在1982年12月4日頒布的中華人民共和國憲法明確規(guī)定要建立審計監(jiān)督制度的前一年，就有過這樣的討論。1981年，許多專家提出審計署應(yīng)當(dāng)隸屬于全國人民代表大會，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段和工具，而審計署的位置應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行。但是，由于多方阻力和各方面因素考慮，憲法最后出臺時，仍然選擇了隸屬于政府審計系統(tǒng)，作為行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實施審計監(jiān)督的“行政型”的審計模式，審計改革邁出一大步的理想也沒能實現(xiàn)。此后的22年，每

22、年的審計報告似乎變成了一項程序化的工作，沒有人過多在意，一切都在原來的模式下按部就班的開展著。直到2004年6月23日，時任國家審計署審計長李金華向全國人大常委會提交了關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告，在審計報告贏得無數(shù)的喝彩的同時，也暴露出了現(xiàn)行的審計體制的弊端。李金華曾多次提到，“審計有時缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個問題涉及政府或者市長、縣長，弄不好就不了了之?！睂徲嬻w制改革的呼聲又一次高漲。不久之后，國家審計署前副審計長項俊波撰文提出要改革現(xiàn)有的行政型模式為立法型的審計。三、我國審計體制存在的問題及成因分析（一）我國審計體制存在的問題1.審計獨(dú)立性弱由于審

23、計部門隸屬于本級政府，其經(jīng)費(fèi)來源由本級財政來解決，人員由本級政府管理，干部任免由本級政府決定，因此從制度上就決定了審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠，地方審計機(jī)關(guān)實際上成了本級政府“內(nèi)審部門”，而又由于地方審計機(jī)關(guān)與中央政府天各一方，在地方政府與中央政府利益不一致、有沖突時，審計部門非常容易受到地方政府的影響而偏向于地方政府利益，又缺乏有力的外部監(jiān)督，從而導(dǎo)致審計結(jié)果不公正。李金華就曾經(jīng)提到：“審計有時缺乏一些獨(dú)立性，特別在地方，一個問題涉及政府或者市長、縣長，弄不好就不了了之?！逼鋵ν庾鞒龅膶徲嫿Y(jié)果和報告也顯然是無法公平公正公開的。2.“雙重負(fù)責(zé)”導(dǎo)致的審計結(jié)果不公正各級審計機(jī)關(guān)在依法審計監(jiān)督的同時，受政

24、府委托，每年向本級人大作預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。這一制度要求審計機(jī)關(guān)不僅對政府負(fù)責(zé)，也要對人大間接負(fù)責(zé)。由于審計機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)均來源于本級的政府，因此審計結(jié)論必須受本級政府部門的“過濾”而受本級政府利益的影響，存在信息失真。3.雙重領(lǐng)導(dǎo)下的效率缺失由于雙重負(fù)責(zé)體制，在實際執(zhí)行時，會引起許多的效率缺失，尤其是存在不同的利益時，同時在出現(xiàn)問題時，兩邊領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也會出現(xiàn)“踢皮球”的情況。例如下級查出的相關(guān)問題因為當(dāng)級政府的影響而不能如實上報，而審計質(zhì)量受到了影響，很可能導(dǎo)致又要進(jìn)行重復(fù)審計。同時許多時候在地方政府的要求下，許多業(yè)務(wù)超出了審計的范疇，如領(lǐng)辦部門、招商引資、資金入庫指標(biāo)等也

25、影響了審計執(zhí)法獨(dú)立性和權(quán)威性。4.政府部門內(nèi)審?fù)鈱彌]有足夠的區(qū)分各機(jī)關(guān)如國務(wù)院各部門或者地方各級任命政府各部門，國有金融機(jī)構(gòu)以及部門事業(yè)組織對財政資金使用存在組織內(nèi)部的監(jiān)督體系內(nèi)部審計。內(nèi)部審計是國家審計的一大補(bǔ)充，但由于缺少獨(dú)立性，難以保證國家審計的威懾力。只有讓審計署與其它政府機(jī)關(guān)沒有直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化商機(jī)審計機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，直接由中央提供人力、財力和物力的支持，才能做到阻斷審計機(jī)關(guān)對其它政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)依賴，實現(xiàn)“外審”而非行政審計。由于管理的雙向性，導(dǎo)致現(xiàn)有體制下政府的外審缺失或者是形同虛設(shè)，內(nèi)審?fù)鈱彌]有足夠的區(qū)別。5.審計的透明度因現(xiàn)有體制受損自2003年審計署推出了審計結(jié)果公開制度

26、，很多中央部委三公消費(fèi)等信息被公開曝光，在關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支的審計工作報告提交后，審計透明性逐漸增強(qiáng)，然而，受到行政體制的影響，審計機(jī)關(guān)直接參與到被審計單位的工作中影響了審計的獨(dú)立性，或者是因為地方政府的影響不完全披露審計結(jié)果，導(dǎo)致審計結(jié)果的公告無論是內(nèi)容還是范圍往往都缺乏深度廣度。我國作為世界審計組織的成員國之一，必須逐漸加強(qiáng)透明度，與國際接軌。（二）我國審計體制存在問題的成因分析3.1審計制度理論尚不成熟我國接觸審計制度的時間并不算長，而且其理論除了基本的審計理論知識之外，還包括了大量的管理、經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)等方面的知識，因此在推行的時候如果不對其進(jìn)行深入地了解，是無

27、法順利推行的。且綜合我國的實際情況來看，我國審計制度的理論發(fā)展還不夠成熟，取得的有效成績較少，大部分還是借鑒國外的研究成果：3.2相關(guān)法律法規(guī)不健全雖然我國頒布了各種各樣的經(jīng)濟(jì)保護(hù)法，但是真正有關(guān)審計制度的法律法規(guī)可以說幾乎為零，即使有，國家的執(zhí)法力度也是完全不夠的，這大大減少了部門對實行審計制度的積極性。而且我國雖然已經(jīng)制定了一系列的關(guān)于審計制度的制度和準(zhǔn)則，但仍然缺乏具有可操作性的規(guī)章制度。同時由于相關(guān)法律的不健全，使得部門即使沒有對已破壞的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行治理，也沒有相應(yīng)的懲罰制度與措施，沒有懲罰，部門自然有恃無恐。立法的不健全，導(dǎo)致的就是經(jīng)濟(jì)與利益的沖突，最終會犧牲經(jīng)濟(jì)，獲取利益。3.3對審計

28、制度的監(jiān)督力度不夠我國目前的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主要是依靠國家部門，而社會群眾以及媒體等對問題雖然可以監(jiān)督并進(jìn)行曝光，但由于沒有一定的處罰權(quán)，部門也就并不在乎他們的監(jiān)督，并不以此為戒，由此很難完成經(jīng)濟(jì)治理工作，會產(chǎn)生很多的“漏網(wǎng)之魚”，這使得審計制度得不到很有效的推行，并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時審計制度主要是監(jiān)督和反映部門的社會責(zé)任履行情況，使得社會對部門進(jìn)行審計時不能有理可循地進(jìn)行，部門的可操作空間比較大，導(dǎo)致部門缺少社會輿論壓力，也影響了審計制度信息披露的質(zhì)量。3.4缺乏專項方面的專業(yè)人才審計制度包含的審計學(xué)、管理學(xué)等多種學(xué)科。對于管理型審計人才而言，目前我國部門需要的管理型審計人才可以分為以下幾個

29、類別。一是基礎(chǔ)的管理人才，對于日常的審計工作進(jìn)行任務(wù)的安排和人員的調(diào)配；二是審計專業(yè)人才，這類人才通常都是以培養(yǎng)部門專業(yè)化發(fā)展人才為目的，以大力發(fā)展部門人力資源為根本；三是審計咨詢?nèi)瞬?，該類人才的主要任?wù)是用于客戶關(guān)系的維護(hù)，客戶疑問的及時解答，或是在日常工作中遇到一些難以處理的棘手問題時，要及時對問題進(jìn)行分析和做出合適的解決方案，這類人才通常都是以公關(guān)和部門外交為主的；四是審計體系研發(fā)人才，好的部門通常都有自己的一套完備的審計體系，不論是硬件方面還是軟件方面都需要審計研發(fā)人才來進(jìn)行審計體系的調(diào)整和研究，開發(fā)出一套適用于我國部門的審計制度體系，降低部門能耗，節(jié)約成本，提高收益。而審計基礎(chǔ)人才和

30、審計專業(yè)人才，對于這類人才的要求并不高，工作經(jīng)驗足或是擁有本科文憑的都有一定的任職能力。但是對于審計咨詢?nèi)瞬藕脱邪l(fā)人才就不同了，咨詢?nèi)瞬攀紫纫罅康牧私夂褪煜徲嬤\(yùn)作中的各項事宜和緊急事件的處理方式，而研發(fā)人才更是需要高學(xué)歷、多實操經(jīng)驗，只有建立在充足的理論知識和豐富的實際經(jīng)驗之上才能完成有效的審計體系的研發(fā)。此外，由于能力和經(jīng)驗要求不高的初級招聘審計人才，很多人都能夠勝任這樣的位置，所以這種人才并不缺乏。尤其是現(xiàn)代審計的發(fā)展，不僅在高級管理人才和研究，科研管理系統(tǒng)，管理軟件開發(fā)及設(shè)備研發(fā)等方向的人才，更加需要審計系統(tǒng)化管理人才，要懂得如何對出口業(yè)務(wù)進(jìn)行操作的人才。這類人才其特點(diǎn)是在現(xiàn)代審計經(jīng)

31、營活動中精通審計體系的優(yōu)化方式，使得我國部門能夠集足夠的技術(shù)與知識于一體，給出良好的審計活動的建議，以滿足日常管理的需要。同時，在我國許多設(shè)有審計學(xué)專業(yè)的院校，其專業(yè)課中并無涉及審計制度的相關(guān)知識，審計學(xué)專業(yè)學(xué)生的相關(guān)知識理論體系還不完整，也阻礙了國家培養(yǎng)審計制度專業(yè)人才。四、關(guān)于我國政府垂直型審計體制改革的建議（一）從政府和國家的角度來看1.完善現(xiàn)有審計體制，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)許多專家學(xué)者都認(rèn)同立法型審計體制是審計獨(dú)立性和權(quán)威性的根本保證，這也應(yīng)該是我國審計體制的最終目標(biāo)。然而，我國基本國情是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，因此人大并不能在政府體制中起到關(guān)鍵要素的作用，如果直

32、接把審計部門劃歸人大，可能反而會降低審計部門的權(quán)威性，同時人員經(jīng)費(fèi)也會有問題，因此實行上級審計機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)對于審計體制的完善尤為重要。我國的審計制度是“行政型”的，審計署設(shè)在國務(wù)院以下，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，而地方審計機(jī)關(guān)則是在上一級審計機(jī)關(guān)和本紀(jì)政府的共同領(lǐng)導(dǎo)下。由于地方審計機(jī)關(guān)人財物主要是受黨政管理，我國上級審計機(jī)關(guān)對于下級審計機(jī)關(guān)的管理實際上被弱化，地方審計機(jī)關(guān)成為了政府的內(nèi)部審計，在關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見中細(xì)化了地方審計機(jī)關(guān)“雙重管理，雙重報告”的實施路徑。這其中，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)上級審計及關(guān)在地方審計機(jī)關(guān)的干部任免中的作用，逐步減少地方政府對審計機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)支配。從組織架構(gòu)上，

33、除了在省級部門通過改變?nèi)耸氯蚊?，?jīng)濟(jì)權(quán)力逐步推動審計體制的垂直化管理外，可以先取消作用不大的縣市一級的審計機(jī)構(gòu)，逐步試點(diǎn)，待時機(jī)成熟再全面推進(jìn)。2.提高審計的透明度，接受輿論監(jiān)督目前我國審計制度出現(xiàn)的問題，并不能全怪罪于審計制度和體制。由于受到地方政府追求地方利益所帶來的外部壓力的壓力，審計的透明度受到限制。審計透明度不足，也讓審計制度監(jiān)督作用的發(fā)揮受到了很大的限制，據(jù)對一些基層審計機(jī)關(guān)和審計人員的調(diào)查走訪，通常審計結(jié)果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些無關(guān)痛癢的結(jié)果，真正觸動到政府及部門利益的，一般不允許公布，能夠促成相關(guān)部門立即內(nèi)部解決就是很不錯的了，往往只是不了了之。審計的透明度

34、亟待進(jìn)一步提高，真正做到公開透明。同時這樣也有利于引入輿論的監(jiān)督作用，降低執(zhí)法難度。3.優(yōu)化上級審計機(jī)關(guān)考核體系從理論上來說，有相關(guān)研究成果表明，在監(jiān)管任務(wù)比較難考核時，中央將放棄對監(jiān)管任務(wù)的激勵，中央會選擇屬地管理。因此在中央深化垂直型改革的同時，審計監(jiān)管不能松懈，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化監(jiān)管體系，最好是能建立一套細(xì)化可行的質(zhì)量考核體系，積極利用科學(xué)技術(shù)，從而優(yōu)化審計體制，提升審計質(zhì)量，搞好審計工作。近年來隨著國家審計業(yè)務(wù)活動拓展，跟蹤審計成為了重要的監(jiān)督形式之一，然而審計機(jī)關(guān)在跟蹤審計時直接介入被審計業(yè)務(wù)，導(dǎo)致審計獨(dú)立性受損。關(guān)于完善審計制度重大問題的框架意見中提出健全重大事項報告制度，審計機(jī)關(guān)的重大事項

35、必須向上級審計機(jī)關(guān)報告。應(yīng)該通過強(qiáng)化上級機(jī)關(guān)的考核，保障并上級審計機(jī)關(guān)的主體責(zé)任和地位，適當(dāng)減少地方政府的作用，例如將同時負(fù)責(zé)改為直接向上級機(jī)關(guān)報告重大事項并解釋，而同時報知地方政府。4.垂直管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，實現(xiàn)審計“全覆蓋”我國有9萬多審計人員，其中大部分在省級以下的審計機(jī)關(guān)，再加上不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同很難實現(xiàn)審計的“全覆蓋”，在現(xiàn)階段缺少了垂直管理或者政府協(xié)調(diào)的任意一環(huán)，都很難實現(xiàn)審計的“全覆蓋”。因此，應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，健全相應(yīng)的審計機(jī)制，協(xié)調(diào)資源配置，重點(diǎn)是根據(jù)地方特點(diǎn)，在強(qiáng)化垂直管理的同時統(tǒng)籌兼顧，保證審計力度。通過本文的初步研究，得出的結(jié)論是我國應(yīng)該以立法型審計體制為目

36、標(biāo)，采用漸進(jìn)式改良的方法，審計制度的完善還需要一定的時日，其中最為重要的就是對于體制的適時漸進(jìn)的完善，提升上級審計部門的管理，減少地方行政管理，同時配合以提高審計透明度、優(yōu)化上級審計部門質(zhì)量考核、統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)縱橫向管理的關(guān)系，從而實現(xiàn)國家審計質(zhì)量的逐步提升。值得一提的是，現(xiàn)有的審計制度并非毫無是處，由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)的財政狀況和審計情況相差較大，現(xiàn)有的審計制度在一定程度上有利于地方政府發(fā)揮其審計積極性，促進(jìn)專項資金的使用。可以預(yù)見，由于審計體制改革在不同地區(qū)的逐漸深化，未來的研究還可以在從不同地區(qū)的適應(yīng)性著手深化探討。（二）從審計人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)的角度來看1.加強(qiáng)并完善審計制

37、度的學(xué)術(shù)研究我國審計制度的基本理論雖已成型，但這些成果大部分還是局限在學(xué)術(shù)理論研究方面，而在實用性理論方面仍然與歐美發(fā)達(dá)國家差距較大。因此為了讓審計制度在我國得到更好的應(yīng)用，應(yīng)加強(qiáng)對實踐性理論的研究力度，即如何進(jìn)行實際操作，尤其是在審計制度的核算和信息披露方面要重點(diǎn)研究。2.建立健全的審計制度法律體系審計制度的實踐若想要規(guī)范地進(jìn)行，需要相關(guān)政府部門的積極配合。雖然我國已經(jīng)制定了一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)保護(hù)的法律法規(guī)，這些法律在一定時間內(nèi)起到了一定的保護(hù)作用，但是其中的部分法律都已是多年前頒布的，與我國現(xiàn)在的國情不符，減弱了法律的效力，無法更好地保護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)，所以國家和政府相關(guān)部門應(yīng)該對這些經(jīng)濟(jì)保護(hù)法還有

38、審計法予以修訂，加入審計制度的相關(guān)理論和獎懲措施等，使其適應(yīng)當(dāng)前的社會實際情況，同時也要加大執(zhí)法力度，畢竟有了法律沒有人執(zhí)法，法律就是形同虛設(shè)，而且我國關(guān)于經(jīng)濟(jì)保護(hù)的執(zhí)法人員實在是太少了，根本無法管理整個社會的情況，所以國家要多增加一些環(huán)保執(zhí)法人員，以此讓這些法律法規(guī)真正地讓部門和民眾了解。3.加強(qiáng)對審計制度的重視程度推行審計制度單靠幾個人，幾個組織或者幾個部門的努力是不可能實現(xiàn)的，這需要的是全社會的共同努力。所以我國政府部門要充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能，做好審計制度核算系統(tǒng)的推廣工作及審計制度核算體系應(yīng)用的培訓(xùn)工作，讓部門的審計人員能夠更好地了解審計制度體系的原理及應(yīng)用方法。在這個前提下，提高部門的經(jīng)濟(jì)效益。以此提高部門對實行審計制度的積極性，進(jìn)而通過部門實行審計制度提升社會整體的經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。4.大力培養(yǎng)審計制度專業(yè)人才，提高人員素質(zhì)因為審計制度還融合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、市場經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的知識，對人才的要求較高，所以我國專業(yè)的審計制度人才還比較缺乏，為擴(kuò)大審計制度在我國的應(yīng)用面積，需要國家大力培養(yǎng)審計制度專業(yè)人才。一方面我國高校要增設(shè)審計制度相關(guān)課程，開始是選修課，隨著經(jīng)濟(jì)形勢愈來愈嚴(yán)峻，審計制度會成為同審計學(xué)原理一樣重要的必修課，讓學(xué)生們進(jìn)入社會前對審計制度有個系統(tǒng)的認(rèn)識，同時國家可以在審計人員的每年的繼續(xù)教育課程中增加