環(huán)境與資源保護(hù)法的基本原則

1、第三章 環(huán)境基本法環(huán)境基本法是指由國家專門的立法機(jī)關(guān)制定的，規(guī)定環(huán)境法的目的、任務(wù)、調(diào)整對象、環(huán)境基本政策、基本原則和基本制度，就環(huán)境權(quán)、環(huán)境保護(hù)、對自然資源的合理利用、可持續(xù)發(fā)展等方面的重大問題進(jìn)行全面調(diào)整的綜合性的環(huán)境法律。環(huán)境基本法也可以稱為環(huán)境法的母法，是其他環(huán)境法的立法依據(jù)。世界上許多國家都制定了環(huán)境基本法，如美國的國家環(huán)境政策法、日本的環(huán)境基本法、匈牙利的人類環(huán)境保護(hù)法、羅馬尼亞的環(huán)境保護(hù)法、前蘇聯(lián)的自然保護(hù)法等。我國的環(huán)境保護(hù)法也是臨時(shí)起著環(huán)境基本法作用的法律。但是，由于我國的環(huán)境立法發(fā)展迅速，由狹窄的環(huán)境保護(hù)法擴(kuò)展到了環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境污染防治法、區(qū)域環(huán)境法、自然資源法等廣闊的領(lǐng)

2、域，因而在20世紀(jì)80年代制定的環(huán)境保護(hù)法還不是環(huán)境基本法，沒有全面規(guī)定環(huán)境法的目的、任務(wù)和調(diào)整對象。我們需要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略制定一部環(huán)境基本法，以取代目前的環(huán)境保護(hù)法，作為構(gòu)建適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求的環(huán)境法體系的基本法律依據(jù)。本章將介紹和討論環(huán)境保護(hù)法的基本理論和基本原則，闡述環(huán)境保護(hù)法的基本內(nèi)容，根據(jù)環(huán)境保護(hù)法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定和民法、行政法、刑法的有關(guān)規(guī)定，討論環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施途徑和方法。第一節(jié) 環(huán)境保護(hù)法的特點(diǎn)、目的和作用一、環(huán)境保護(hù)法的特點(diǎn)環(huán)境保護(hù)法是指由國家制定或認(rèn)可的，并由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害的法律規(guī)范的總和。環(huán)境保護(hù)法有廣義和狹義之分。

3、廣義的環(huán)境保護(hù)法，是國家制定或認(rèn)可的關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境、防治環(huán)境污染和其他公害的法律規(guī)范的總和。它不但包括環(huán)境保護(hù)法，還包括其他單行的環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、其他法律中的附屬規(guī)定以及我國參加和簽署的國際環(huán)境公約等。狹義的環(huán)境保護(hù)法，專指全國人大常委會制定的中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法。環(huán)境保護(hù)法具有以下幾個(gè)顯著的特點(diǎn)：(一)廣泛性環(huán)境保護(hù)法的廣泛性，具體體現(xiàn)在其保護(hù)的對象、其所調(diào)整的社會關(guān)系和法律關(guān)系主體三個(gè)方面：（1）保護(hù)的對象廣泛。環(huán)境保護(hù)的對象是那些直接或間接地影響人類生存和發(fā)展的環(huán)境要素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡、

4、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村。即從陸地到海洋，從土壤到大氣，從動(dòng)物到植物，從水體到各種礦物，從地下到外層空間的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，全部納入了保護(hù)范圍。（2）調(diào)整的社會關(guān)系廣泛。環(huán)境保護(hù)法調(diào)整的社會關(guān)系十分復(fù)雜，涉及生產(chǎn)、流通、生活各個(gè)領(lǐng)域所產(chǎn)生的民事關(guān)系、刑事關(guān)系和行政關(guān)系，還包括訴訟關(guān)系和涉及國際環(huán)境關(guān)系。（3）涉及的法律關(guān)系主體廣泛。由于調(diào)整的社會關(guān)系廣泛，決定了環(huán)境保護(hù)法涉及的主體廣泛，既包括自然人、國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、合伙組織，同時(shí)還涉及國家和國際組織等。(二)綜合性由于環(huán)境保護(hù)法包括環(huán)境科學(xué)和法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，因而綜合性強(qiáng)、學(xué)科之間交叉滲透

5、比較多。環(huán)境保護(hù)法綜合運(yùn)用了自然科學(xué)和社會科學(xué)的研究成果，不僅反映了社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且也反映了生態(tài)規(guī)律。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的法律措施，涉及到經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的、行政的、教育的等多種方法，也具有綜合性。(三)技術(shù)性環(huán)境保護(hù)法調(diào)整的社會關(guān)系是人們在開發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境中所產(chǎn)生的社會關(guān)系，不僅要反映社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律，還要反映生態(tài)基本規(guī)律，這就決定了環(huán)境保護(hù)法中必然含有大量的反映這些規(guī)律要求的技術(shù)性規(guī)范。如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、森林采伐更新規(guī)程等的制定，防治污染和其他公害的工藝技術(shù)及措施等，都需要以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為前提。此外，環(huán)境保護(hù)法貫徹實(shí)施和日常的環(huán)境保護(hù)工作需要大量運(yùn)用環(huán)境科學(xué)、

6、生態(tài)學(xué)等方面的科技知識，使環(huán)境保護(hù)工作帶有濃厚的科學(xué)技術(shù)特征。(四)社會性環(huán)境保護(hù)法不僅反映統(tǒng)治階級的意志、為統(tǒng)治階級服務(wù)，而且還反映全社會的意志，為全社會服務(wù)。它主要解決人類社會的發(fā)展同自然環(huán)境的矛盾。環(huán)境利益是全社會的共同利益，因?yàn)榄h(huán)境污染和生態(tài)基本規(guī)律遭到破壞的受害者是全體社會成員，而不是某一部分人或某一特定階級中的成員。環(huán)境得到有效的保護(hù)和改善，將使全社會成員普遍受益，不論富人還是窮人，是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者。因此，環(huán)境保護(hù)法具有廣泛的社會性和公益性。(五)世界共同性當(dāng)代的環(huán)境問題已不是局部地區(qū)的問題，而是全人類面臨的共同問題。世界各國的環(huán)境保護(hù)法，與其他法律相比，具有更多的共同屬性。這

7、是因?yàn)椋焊鲊h(huán)境問題的產(chǎn)生有相同的原因；環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治中的許多規(guī)范屬于技術(shù)性規(guī)范，決定了世界各國解決環(huán)境問題的理論根據(jù)、采取的對策、措施和手段具有共同性；環(huán)境的污染和破壞沒有國界限制，一國的污染往往會給鄰國造成危害，這些跨國界的環(huán)境問題，尤其是全球性環(huán)境問題的解決，需要各國的合作與交流。這一特點(diǎn)，反映了各國的環(huán)境保護(hù)法可以相互借鑒。二、環(huán)境保護(hù)法的目的和作用(一)環(huán)境保護(hù)法的目的環(huán)境保護(hù)法第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法”。從這一規(guī)定可以看出，我國環(huán)境保護(hù)法有以下兩個(gè)目的：1保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)

8、境生活環(huán)境的保護(hù)和改善意在提高人民生活的質(zhì)量；生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，注重的是對自然環(huán)境的合理利用和可持續(xù)性利用。環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)調(diào)保護(hù)和改善同時(shí)并舉，促使人們改變過去那種偏重保護(hù)、忽視治理，先污染后治理的錯(cuò)誤觀念。2防治環(huán)境污染和其他公害防治污染和其他公害，是保護(hù)和改善環(huán)境的重要內(nèi)容。鑒于世界各國的環(huán)境污染日趨惡化，為了突出污染防治的重要性，許多國家把防治污染和其他公害單獨(dú)作為環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)重要任務(wù)。我國的環(huán)境保護(hù)法也采用了這一做法。關(guān)于環(huán)境保護(hù)法的目的，不同的國家由于其發(fā)展戰(zhàn)略不同，采取的環(huán)境政策不同，各自的立法目的也不同。綜觀各國環(huán)境法律，主要有兩種立法例：一類為目的一元論，即僅以保障人體健

9、康為唯一目的，比如匈牙利、日本的環(huán)境法的立法目的就是典型代表；另一類為目的二元論，這些國家既強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)合理的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，既看到了發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的矛盾，同時(shí)也承認(rèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)存在著相互依存的關(guān)系，我國的環(huán)境立法采取了這一立法模式。環(huán)境保護(hù)法第一條規(guī)定了“保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”這一立法目的?！氨Ｕ先梭w健康”和“促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，兩者是對立統(tǒng)一的關(guān)系。首先，它們具有矛盾和相互制約的一面。例如，搞現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)勢必會帶來資源消耗和環(huán)境污染等問題；“保障人體健康”需要保護(hù)環(huán)境，而環(huán)境保護(hù)又需要投入一定的財(cái)力和物力，在財(cái)力和物力不足的情況下，

10、這種矛盾更加突出。過去一段時(shí)間，一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門和地方政府部門，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，犧牲環(huán)境，不顧人體健康，甚至認(rèn)為“先污染后治理”是一種客觀規(guī)律，犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)是理所當(dāng)然的；而一些環(huán)境部門片面強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)還比較落后的情況下，把環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)定得過高。這兩種做法都是片面的，他們把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)看成是絕對對立的關(guān)系，因而都是錯(cuò)誤的。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)除具有對立和相互制約的一面之外，還具有統(tǒng)一性的一面，存在相互促進(jìn)的關(guān)系。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要正確處理保護(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，必須把發(fā)展帶來的環(huán)境問題限制在一定限度內(nèi)，同時(shí)在不降低環(huán)境質(zhì)量的前提下，使經(jīng)濟(jì)能夠得到更迅速的發(fā)

11、展。片面強(qiáng)調(diào)某個(gè)方面，都是有害的。如果以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然使公害泛濫并為之付出巨大的代價(jià)，而且發(fā)展也不能持久；過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會削弱整個(gè)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，最終也會犧牲環(huán)境。環(huán)境保護(hù)立法的“目的二元論”，就是建立在正確認(rèn)識發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系基礎(chǔ)上的。我國環(huán)境保護(hù)法的立法目的，也體現(xiàn)了這種正確認(rèn)識。(二) 環(huán)境保護(hù)法的作用1引導(dǎo)人們增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識環(huán)境保護(hù)法的頒布實(shí)施，從法律的高度向人們提出環(huán)境保護(hù)方面的要求，告訴人們哪些事情可做，哪些事情不可做，從而引導(dǎo)人們實(shí)施合法的行為，否則就要承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任，從而使人們增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意識，自覺地參與環(huán)境

12、管理，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，營造“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的社會風(fēng)尚。2為國家進(jìn)行環(huán)境管理提供了法律依據(jù)環(huán)境保護(hù)法第七條規(guī)定了各級人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境管理職責(zé)和權(quán)限，同時(shí)在第二章、第三章及第五章對各種環(huán)境管理制度和措施以及相應(yīng)的執(zhí)法程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定。這就為各級環(huán)境主管部門對轄區(qū)內(nèi)的排污行為和破壞生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查和處理提供了法律依據(jù)，從而更有效的防止環(huán)境的污染和破壞，同時(shí)也有利于對已經(jīng)遭到破壞的環(huán)境進(jìn)行治理。3具有懲罰和制裁功能環(huán)境保護(hù)法不僅規(guī)定了單位和個(gè)人在保護(hù)環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了對環(huán)境違法行為的制裁和懲罰措施。環(huán)境保護(hù)法第五章對各種

13、環(huán)境違法行為應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任作了比較詳細(xì)的規(guī)定。違反環(huán)境保護(hù)法，將分別受到行政處罰、民事處罰乃至刑罰處罰。如環(huán)境保護(hù)法第三十五條規(guī)定了對某些違法行為“給予警告或者處以罰款”，第四十一條第一款規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”，第四十三條規(guī)定“違反本法規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！碑?dāng)然，環(huán)境保護(hù)法的作用主要不是制裁或懲罰。但是，通過懲罰或制裁，使違法行為人的財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利受到限制或剝奪，從而可以達(dá)到預(yù)防環(huán)境違法行為的發(fā)生。通過對環(huán)境違法行為適用懲罰或制裁，可以預(yù)防其再次

14、違法；通過懲罰或制裁，可以教育和警告社會上可能違法的個(gè)人或單位，使其自覺增強(qiáng)環(huán)保意識，最終達(dá)到保障人體健康、促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)這一目的。4為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展提供了法律保障環(huán)境保護(hù)法的任務(wù)是保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害；其目的是保障人體健康，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)。經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的主要標(biāo)志是生產(chǎn)力的不斷增長，而生產(chǎn)力是由勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對象三個(gè)要素構(gòu)成的。要保障經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，就必須使生產(chǎn)力的三要素符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要。環(huán)境保護(hù)法具有這方面的作用。(1) 環(huán)境保護(hù)法能夠充分保護(hù)生產(chǎn)力發(fā)展中起決定作用的人。環(huán)境保護(hù)法通過保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，使勞動(dòng)者生活在一個(gè)安全、舒適的環(huán)境

15、中，有利于提高勞動(dòng)者各方面的素質(zhì)，激發(fā)勞動(dòng)者的創(chuàng)造力，從而為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供了原動(dòng)力。(2) 環(huán)境保護(hù)法通過保護(hù)和改善環(huán)境，合理利用自然資源，為勞動(dòng)者提供了源源不斷的物質(zhì)資料，給社會的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。(3) 環(huán)境保護(hù)法強(qiáng)調(diào)保護(hù)環(huán)境、改善環(huán)境、治理污染。為了完成這一任務(wù)，全社會將采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)的工藝來改善和治理環(huán)境，同時(shí)也促使更多的單位和個(gè)人大量投入資金，進(jìn)行科學(xué)研究，或采用科技含量高、無污染或少污染的技術(shù)、設(shè)備和工藝進(jìn)行生產(chǎn)和開發(fā)?？茖W(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展有利于提高生產(chǎn)力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二節(jié) 環(huán)境保護(hù)法的基本原則一、環(huán)境保護(hù)法基本原則概述(一)環(huán)境保護(hù)法基本原則不能等同

16、環(huán)境法的基本原則環(huán)境保護(hù)法基本原則，是環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法中一個(gè)帶有全局性、根本性的問題。1979年頒布的環(huán)境保護(hù)法（試行）及1989年12月頒布的環(huán)境保護(hù)法都沒有對環(huán)境保護(hù)法的基本原則作出明示的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法的基本原則應(yīng)包括哪些內(nèi)容，目前尚未形成基本一致的看法。這里要討論的是，環(huán)境保護(hù)法的基本原則能否等同于環(huán)境法的基本原則。本書沒有專門討論環(huán)境法的基本原則，是因?yàn)橛懻摥h(huán)境法的基本原則與討論環(huán)境保護(hù)法基本原則相比，在學(xué)術(shù)界的爭議更大，討論起來更為困難。如果我國的環(huán)境保護(hù)法可以等同于環(huán)境基本法，那么，環(huán)境保護(hù)法的基本原則就應(yīng)該等同于環(huán)境法的基本原則。但是，從現(xiàn)有的環(huán)境立法來看，尚不能認(rèn)為環(huán)境保護(hù)

17、法能夠等同于環(huán)境基本法。其依據(jù)有：第一，立法沒有明示的規(guī)定，也沒有哪一部環(huán)境法律言明是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定而制定的；第二，我國有兩部環(huán)境保護(hù)法，即環(huán)境保護(hù)法和海洋環(huán)境保護(hù)法，而且前者比后者單薄得多，后者自成體系；第三，環(huán)境保護(hù)法和其他環(huán)境法律屬于同一個(gè)立法機(jī)關(guān)制定，在效力層次上是一樣的，不存在環(huán)境保護(hù)法是其他環(huán)境法的立法依據(jù)；第四，許多環(huán)境法的單行法律是90年代后半期制定或修訂的，許多原則明顯與環(huán)境保護(hù)法相左，并沒有與環(huán)境保護(hù)法的原則保持一致。比如說，固體廢物污染環(huán)境防治法關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定，就將環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的行政處理方式改為純粹的民事爭議，行政機(jī)關(guān)只能充當(dāng)調(diào)解者的身份，而不能依職權(quán)直接

18、處理環(huán)境損害賠償糾紛。又比如說，海洋環(huán)境保護(hù)法第九十條第一次將國家直接規(guī)定為環(huán)境權(quán)主體。所以，我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法只能被認(rèn)為是一部綜合性的、臨時(shí)起著環(huán)境基本法作用的環(huán)境法律，而不能認(rèn)為該法就是環(huán)境基本法。我國的環(huán)境基本法還有待立法機(jī)關(guān)另行制定。環(huán)境法的基本原則只能規(guī)定在環(huán)境基本法中。所以，我們討論的環(huán)境保護(hù)法基本原則不是環(huán)境法的基本原則。(二)確定環(huán)境保護(hù)法基本原則的標(biāo)準(zhǔn)我們認(rèn)為，哪些原則能夠作為環(huán)境保護(hù)法基本原則，必須考慮以下兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，環(huán)境保護(hù)法的基本原則必須是該法所特有的，而不是憲法或任何部門法所共有的。第二，環(huán)境保護(hù)法的基本原則必須體現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)基本方針、政策并貫穿于全部環(huán)境法之

19、中的、自始至終起指導(dǎo)作用的規(guī)范，而不是環(huán)境法中某一局部性的具體原則。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，綜合多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，并結(jié)合法律規(guī)定，我們認(rèn)為，我國環(huán)境保護(hù)法的基本原則主要是“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”原則，“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則，“國家專門機(jī)關(guān)與群眾參與相結(jié)合”原則等幾項(xiàng)原則。二、“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”原則(一)“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”原則的概念“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的原則，是指環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須全面規(guī)則、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)

20、濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的思想淵源，最早可追溯到1847年英國制定的都市改善法，這時(shí)盡管只注意到了生活環(huán)境而沒有注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善，但不可否認(rèn)已蘊(yùn)含了處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的思想。1863年英國制定了制堿業(yè)管理法，該法以化工廠排出的廢氣為主要控制對象。1971年英國又制定了作為環(huán)境基本法的污染控制法，全部囊括了控制廢棄物污染、水污染、空氣污染、噪聲污染的一般內(nèi)容。1990年英國對該法進(jìn)行了修改，將污染控制的重點(diǎn)從以治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐灶A(yù)防為主，在環(huán)境立法上正式確立了保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。美國環(huán)境立法也起步較早，19世紀(jì)80年代，有些州就注意到了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，制定了有關(guān)環(huán)

21、境法律。到20世紀(jì)三四十年代，環(huán)境立法受到聯(lián)邦政府的重視。1955年制定的大氣污染控制援助法，是美國國會制定的第一部聯(lián)邦空氣污染控制法。之后，美國相繼制定了一系列的單行環(huán)境法律。到1969年，美國制定了國家環(huán)境政策法作為綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法。該法賦予環(huán)境保護(hù)以新的觀念，即由治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防為主，從而確立了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)這一重要原則。在我國，把保護(hù)環(huán)境納入國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、正確處理二者關(guān)系的規(guī)范性文件，最早見于70年代的國家有關(guān)政策。1973年國務(wù)院制定的關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）第一條規(guī)定：“各地區(qū)各部門制定發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，既要從發(fā)展生產(chǎn)出發(fā)，又要充分注意到環(huán)境

22、的保護(hù)和改善，把兩方面的要求統(tǒng)一起來，統(tǒng)籌兼顧，全面安排。”1979年的環(huán)境保護(hù)法（試行）第五條，首次在法律中規(guī)定了該原則。為落實(shí)和貫徹該原則，1981年國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定，要求各級人民政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃時(shí)，必須把保護(hù)環(huán)境和自然資源作為綜合平衡的重要內(nèi)容，把環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、要求和措施，切實(shí)納入計(jì)劃和規(guī)劃，加強(qiáng)計(jì)劃管理。1989年12月頒布的環(huán)境保護(hù)法第四條明確規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，國家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)?！痹摲ǖ念C布是我國環(huán)境立法史上

23、的一個(gè)新里程碑。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則得到進(jìn)一步發(fā)展、充實(shí)、明確和具體化，并提高到我國最重要、最基本的環(huán)境政策的高度。在處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系方面，世界上存在三種不同理論：（1）環(huán)境保護(hù)優(yōu)先論。持這一理論的人主張，應(yīng)優(yōu)先保護(hù)環(huán)境，為了保護(hù)環(huán)境的需要，可以犧牲經(jīng)濟(jì)，并提出了經(jīng)濟(jì)“零增長”、“負(fù)增長”概念。這一理論是在20世紀(jì)60年代末工業(yè)化國家相繼出現(xiàn)污染和公害的歷史背景下產(chǎn)生的。這一理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然消耗越來越多的自然資源，而且排入環(huán)境的廢棄物越來越多，一旦這種增長達(dá)到極限，將導(dǎo)致全球性的災(zāi)難。（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先論。持這一理論的人主張，應(yīng)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，后治理污染。這種理論

24、認(rèn)為，人類所使用的資源是無限的，隨著經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展，人類會不斷找到可使用的資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，污染狀況會不斷改善。這種理論得到了許多發(fā)展中國家的認(rèn)可。（3）可持續(xù)發(fā)展理論。持這一理論的人主張，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)的增長應(yīng)建立在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，應(yīng)確保其生態(tài)基礎(chǔ)受到保護(hù)和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長。我國所實(shí)行的協(xié)調(diào)發(fā)展，與可持續(xù)發(fā)展的理論是一致的。我國政府于1994年3月發(fā)表了中國21世紀(jì)議程中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書，明確提出了中國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。(二)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的意義1環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡生態(tài)規(guī)律是指生態(tài)系統(tǒng)中的植物、動(dòng)物、微生

25、物以及無機(jī)環(huán)境之間，不斷地進(jìn)行著新陳代謝和自我調(diào)節(jié)的規(guī)律。生態(tài)系統(tǒng)的不斷新陳代謝，循環(huán)往復(fù)，為人類的繁衍和發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)人類的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超過了生態(tài)系統(tǒng)新陳代謝的速度和生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)的能力時(shí)，就會出現(xiàn)區(qū)域性或者全球性的物質(zhì)循環(huán)轉(zhuǎn)化失調(diào)現(xiàn)象，生態(tài)平衡就會被打破，人類就會失去賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，從而影響人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，給人類帶來災(zāi)難性的惡果。人類發(fā)展的歷史，是人類通過發(fā)揮其主觀能動(dòng)性改造自然和征服自然的歷史。人類在通過征服和改造自然獲得自身發(fā)展的同時(shí)，也給自然資源和環(huán)境帶來了破壞。如果說，人類在科學(xué)技術(shù)水平低下的條件下對大自然改造和征服，因沒有超過生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)的限度和新陳代謝的速

26、度，而沒有嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡的話，那么，自20世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹，科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，加上對環(huán)境問題缺乏科學(xué)的認(rèn)識，人類在獲得巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，給自然資源和生態(tài)環(huán)境造成了前所未有的巨大壓力。這種壓力，導(dǎo)致了對生態(tài)平衡的嚴(yán)重破壞，人類賴以生存的空間受到了嚴(yán)重威脅。20世紀(jì)60年代末以來，西方工業(yè)化國家相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的污染和公害事件，以及目前全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的酸雨、溫室效應(yīng)、荒漠化、各種自然災(zāi)害等環(huán)境問題，都是人類在發(fā)展經(jīng)濟(jì)追求美好的物質(zhì)和精神生活過程中違背生態(tài)規(guī)律的結(jié)果。因此，環(huán)境保護(hù)法確定的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，將環(huán)境與發(fā)展結(jié)合起來考慮，使經(jīng)濟(jì)和

27、社會的發(fā)展建立在生態(tài)系統(tǒng)的承受能力之內(nèi)，有利于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡。2環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目的，是為了保證最大限度地滿足全社會的物質(zhì)和文化的需要。要實(shí)現(xiàn)這一目的，必須加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，必須有充分的自然資源和良好的自然環(huán)境。如果不采取措施保護(hù)和改善環(huán)境，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而犧牲環(huán)境，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅會失去強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且會危及人類的健康，不利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，正是以強(qiáng)調(diào)在環(huán)境的承載能力內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)為出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。三、

28、“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則(一)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則的概念“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，是指采取預(yù)防措施防止環(huán)境問題的發(fā)生，或者把環(huán)境污染和生態(tài)破壞控制在維持生態(tài)平衡、保護(hù)社會物質(zhì)財(cái)富和人體健康容許的限度之內(nèi)，防患于未然，即把工作重點(diǎn)放在預(yù)防新的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞上，同時(shí)積極治理各種已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境問題的原則。“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則是在20世紀(jì)中葉西方發(fā)達(dá)國家由于不注重環(huán)境保護(hù)，發(fā)生了舉世矚目的“八大公害事件”，奪去了數(shù)百萬人的生命和健康及發(fā)生重大財(cái)產(chǎn)損失的背景下提出來的。我國的環(huán)境保護(hù)工作一開始便將“預(yù)防為主、防治結(jié)合”作為防治環(huán)境污染的方針政策。1978年，憲法明確規(guī)定了防治污染

29、和其他公害；1979年制定的環(huán)境保護(hù)法（試行），以這一原則作為立法的指導(dǎo)思想之一。1989年制定的環(huán)境保護(hù)法第十三條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定?！钡诙臈l規(guī)定：“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害?！币约暗诙鶙l規(guī)定的“三同時(shí)”制度等，都體現(xiàn)了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”這一原則。(二)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則的意義1比較經(jīng)濟(jì)，符合中國國情走西方發(fā)達(dá)國家“先污染，后治理

30、”的老路，不僅要花費(fèi)成倍的治污費(fèi)，而且由于污染造成生態(tài)環(huán)境破壞帶來的經(jīng)濟(jì)損失也是巨大的。據(jù)80年代初的不完全統(tǒng)計(jì)，我國的環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)690億元，部分自然生態(tài)環(huán)境破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)265億元，兩項(xiàng)合計(jì)高達(dá)955億元，占工農(nóng)業(yè)總值的14% 左右。美國在70年代初環(huán)境投資占國民總產(chǎn)值的1.6%，實(shí)際支出約500億600億美元。前歐洲共同體（現(xiàn)為歐洲聯(lián)盟）曾經(jīng)作了一個(gè)估算，如通過治理解決環(huán)境問題，總投資需占國民總產(chǎn)值的3%。據(jù)計(jì)算，預(yù)防污染的費(fèi)用與事后治理污染的費(fèi)用之比是1:20。我國是一個(gè)發(fā)展中的國家，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，由于資金、技術(shù)方面的限制，我們不可能拿出更多的資金用于污染治理

31、。采取“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，則可盡量避免環(huán)境損害或?qū)⑵湎谏a(chǎn)過程之中，做到防患于未然，而對于不可避免的污染，則通過各種凈化治理措施，達(dá)到環(huán)境目標(biāo)的要求。實(shí)行這項(xiàng)原則，立足于防止對環(huán)境的污染和破壞，符合中國國情，花費(fèi)少、效果好。2有利于增強(qiáng)人們的環(huán)保意識，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，促使我國的環(huán)保工作由消極的應(yīng)付轉(zhuǎn)為積極的防治長期以來，我們一直忽視環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保意識較為淡薄。實(shí)行預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，使人們知道在環(huán)境保護(hù)工作中預(yù)防是第一位的，從而增強(qiáng)人們的環(huán)保意識，在建設(shè)項(xiàng)目的前期就充分注意到防止環(huán)境污染和破壞問題，并采取有效的預(yù)防措施，對于已經(jīng)產(chǎn)生的污染和破壞，采取多種途徑積極進(jìn)行治

32、理。這樣，就可以使我國的環(huán)境保護(hù)工作由消極的應(yīng)付轉(zhuǎn)為積極的防治。3是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的重要途徑我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，主要是由于不合理開發(fā)自然資源和工業(yè)污染造成的。這種污染和破壞絕大部分是由于資源利用單位所引起的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國的生產(chǎn)部門50% 以上既無經(jīng)濟(jì)效益又無環(huán)境效益，其主要原因是其產(chǎn)品消耗的資源和能源過多，成本過高。因此，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中充分注意保護(hù)環(huán)境，降低能耗，不僅能保持一個(gè)良好的生活和生態(tài)環(huán)境，而且也能大大提高經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)三個(gè)效益的統(tǒng)一。(三)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則的貫徹實(shí)施根據(jù)環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，貫徹實(shí)施“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，必須注意以下幾

33、個(gè)問題：1在制定經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展計(jì)劃時(shí)，必須對環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行全面規(guī)劃、合理布局所謂“全面規(guī)劃”，就是對工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、生產(chǎn)設(shè)施和生活設(shè)施的建設(shè)與環(huán)境保護(hù)全盤統(tǒng)籌規(guī)劃，包括工業(yè)建設(shè)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、自然資源的開發(fā)和利用規(guī)劃等，確定保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)，通過計(jì)劃和規(guī)劃防止環(huán)境的污染和破壞。所謂“合理布局”，就是生產(chǎn)和生活設(shè)施及環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)布局要合理，使環(huán)境保護(hù)與生產(chǎn)、生活相協(xié)調(diào)。2加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，嚴(yán)格控制新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞對不符合環(huán)境保護(hù)任務(wù)和目的的項(xiàng)目，不予批準(zhǔn)建設(shè)。新開工項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)。對企業(yè)生產(chǎn)，要求采用能源利用

34、率高、污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝。對污染嚴(yán)重一時(shí)又難以治理的污染源，規(guī)定關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷等措施，盡可能地減少對周圍環(huán)境的影響。生產(chǎn)、開發(fā)企業(yè)排放有害物質(zhì)，必須遵守國家和地方規(guī)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。3對于已經(jīng)造成的環(huán)境污染和其他公害，積極治理，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測各級政府部門及開發(fā)生產(chǎn)企業(yè)要積極治理已經(jīng)造成的環(huán)境破壞，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測，為預(yù)防和治理環(huán)境問題提供科學(xué)的依據(jù)。四、“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則該項(xiàng)原則的名稱經(jīng)歷了從“誰污染誰治理”、“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理”到“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”這樣一個(gè)過程，其實(shí)，在實(shí)際操作過程中其執(zhí)法內(nèi)容并無

35、實(shí)質(zhì)性的變化。名稱的變遷主要是提法上何者更科學(xué)一些，要實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的變化，最終需要建立兩種市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系，即排污者、受污者和治污者三者之間的市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系和自然資源所有權(quán)、使用權(quán)和利用權(quán)三種法律關(guān)系主體之間的市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這兩種市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的確立，勢必導(dǎo)致治污行為市場化，環(huán)境損害賠償制度民事化，以及按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則、可持續(xù)發(fā)展要求和生態(tài)規(guī)律來處理自然資源所有者、培育者、養(yǎng)護(hù)者、利用者與受益者之間的利益關(guān)系。從環(huán)境法的角度來說，“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的提法更為順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，從而達(dá)到減輕民負(fù)和保障公民環(huán)境權(quán)的目的。(一)原則的變遷“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)

36、、破壞者恢復(fù)”原則，是國務(wù)院發(fā)布的文件中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)原則。1996年8月16日，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定中提出，要完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，切實(shí)增加環(huán)境保護(hù)投入。其中規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門要按照污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)的原則，在基本建設(shè)、技術(shù)改造、綜合利用、財(cái)政稅收、金融信貸及引進(jìn)外資等方面，抓緊制訂、完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的經(jīng)濟(jì)政策和措施。”根據(jù)這一規(guī)定，在我國的環(huán)境保護(hù)管理中，確定了“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則。但是，這一原則只是體現(xiàn)在國務(wù)院的文件之中，在環(huán)境法律中尚無明確規(guī)定。而且，關(guān)于這一原則的提法，前后也有很大

37、的不同。這種變化，與我國經(jīng)濟(jì)體制改革、立法變動(dòng)和學(xué)術(shù)討論是密切相關(guān)的。本原則的原型是“誰污染誰治理”原則。在我國，長期以來，造成環(huán)境污染和環(huán)境破壞的人，如果沒有對具體的人或財(cái)產(chǎn)造成直接損害，一般無需承擔(dān)任何賠償責(zé)任。實(shí)際上，保護(hù)環(huán)境和治理污染的責(zé)任，一直由國家承擔(dān)，也就是全社會承擔(dān)。而在西方國家，隨著環(huán)境污染和環(huán)境破壞的加劇，人們開始提出環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)的問題。針對這一問題，由24個(gè)國家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會于1972年首次提出了“污染者付費(fèi)原則”（或稱“污染者負(fù)擔(dān)原則”、“污染者賠償原則”），由污染者承擔(dān)消除污染的費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用。由于這一原則有利于促進(jìn)合理

38、地利用環(huán)境與自然資源，減輕環(huán)境損害，達(dá)到公平負(fù)擔(dān)，所以，很快得到國際社會的認(rèn)可，并被一些國家確定為環(huán)境保護(hù)法的一項(xiàng)基本原則。國際社會提出“污染者負(fù)擔(dān)”原則之后，我國借鑒該原則的精神，在環(huán)境保護(hù)法（試行）第六條規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，即已經(jīng)對環(huán)境造成污染和其他公害的單位，應(yīng)當(dāng)按照誰污染誰治理的原則，制定規(guī)劃，積極治理，或者報(bào)請主管部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷。經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐，這一原則的不可行性和不合理性逐漸顯露出來?！罢l污染誰治理”，只是明確了污染者的治理責(zé)任，而沒有包括污染者的損害賠償責(zé)任。而且，我國的“污染者”，尤其是污染大戶，大多是國有企業(yè)，而且是設(shè)備陳舊、工藝落后、排污量大、嚴(yán)重虧損的國

39、有企業(yè)。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，“誰污染誰治理”實(shí)際上還是國家出錢的老辦法。因此，在1989年制定環(huán)境保護(hù)法時(shí)，就取消了“誰污染誰治理”原則的規(guī)定，將污染者的責(zé)任納入了環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，即環(huán)境保護(hù)法第二十四條規(guī)定的“產(chǎn)生環(huán)境污染和其他公害的單位，必須把環(huán)境保護(hù)工作納入計(jì)劃，建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；采取有效措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、電磁波輻射等對環(huán)境的污染和危害”。環(huán)境法學(xué)權(quán)威學(xué)者金瑞林教授將這一規(guī)定抽象為“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理”原則，認(rèn)為包括了對自然資源的開發(fā)者規(guī)定的整治與養(yǎng)護(hù)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和污染源限期治理措施等三個(gè)

40、方面的內(nèi)容。到1996年8月，國務(wù)院又進(jìn)一步提出了“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則，這一原則實(shí)際上是對“開發(fā)者養(yǎng)護(hù)、污染者治理”這一提法的進(jìn)一步細(xì)化，并無根本性的差異。(二)“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則的概念1“污染者付費(fèi)”“污染者付費(fèi)”，是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由污染者承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國家和社會。實(shí)際上是對國際上通行的“污染者負(fù)擔(dān)”原則的借鑒，將“誰污染誰治理”中的治理改成了“付費(fèi)”。2“利用者補(bǔ)償”“利用者補(bǔ)償”，即“誰利用誰補(bǔ)償”，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。對于陸地經(jīng)濟(jì)資源，我國的自

41、然資源法規(guī)定了有償使用制度，如城鎮(zhèn)國有土地、商品林、礦產(chǎn)資源等；對于陸地生態(tài)資源，則一般采取禁止或嚴(yán)格限制利用的辦法，沒有把這類資源作為商品看待，難以做到有償使用，因而一旦利用就往往成為無償利用，如我們將在第四章中討論的林木生產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，村民提起相鄰權(quán)訴訟案，村民對森林提供的生態(tài)效益的利用，就是無償利用，而他們不但不需要支付森林生態(tài)效益補(bǔ)償金，卻反過來可以起訴提供了生態(tài)效益的林場侵權(quán)。還有一些資源，人們不是對其直接利用，而是損害了全體社會成員的權(quán)利。如向大氣層、水體、海洋的排污行為，不是對大氣、水體、海洋等自然資源的具有經(jīng)濟(jì)意義的利用，但其通過這種利用，達(dá)到了減少成本的經(jīng)濟(jì)目的，而損害了

42、別人的權(quán)利（如污染海洋導(dǎo)致魚類資源的滅絕而影響了漁民捕魚權(quán)的實(shí)現(xiàn)）和公眾的權(quán)利（如公眾的清潔空氣權(quán)、潔凈水權(quán)）。采取“利用者補(bǔ)償”的原則，則勢必要求將自然資源（包括生態(tài)資源、經(jīng)濟(jì)資源和大氣資源等）全部實(shí)現(xiàn)有償化，以實(shí)現(xiàn)社會公平和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。3“開發(fā)者保護(hù)”“開發(fā)者保護(hù)”，又稱“誰開發(fā)誰保護(hù)”，是指開發(fā)利用環(huán)境資源者，不僅有依法開發(fā)自然資源的權(quán)利，同時(shí)還有保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)。對于可更新的資源，如森林資源，應(yīng)當(dāng)在不斷增殖其再生能力的前提下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用；對于不可更新資源，如土地資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約利用、綜合利用。我國的森林法、土地管理法等關(guān)于森林更新、土地復(fù)墾等方面的規(guī)定，就體現(xiàn)了“開發(fā)者保護(hù)

43、”的原則。4“破壞者恢復(fù)”“破壞者恢復(fù)”又稱“誰破壞誰恢復(fù)”，是指因開發(fā)環(huán)境資源而造成環(huán)境資源破壞的單位和個(gè)人，對其負(fù)有恢復(fù)整治的責(zé)任。我國的森林法對毀林行為規(guī)定的“補(bǔ)種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木”，水土保持法規(guī)定的“企業(yè)事業(yè)單位在建設(shè)和生產(chǎn)過程中必須采取水土保持措施，對造成的水土流失負(fù)責(zé)治理”，草原法規(guī)定的“因過量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者應(yīng)當(dāng)調(diào)整放牧強(qiáng)度，補(bǔ)種牧草，恢復(fù)植被”等，就是“破壞者恢復(fù)”原則在環(huán)境法中的具體體現(xiàn)。這一原則作為環(huán)境保護(hù)法的基本原則，包括了環(huán)境保護(hù)、環(huán)境污染防治、自然資源培育、保護(hù)和合理利用等環(huán)境法的各個(gè)領(lǐng)域，并體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境污染防治法

44、和自然資源法、區(qū)域環(huán)境法的許多法律法規(guī)當(dāng)中。因此，這一原則同時(shí)也是整個(gè)環(huán)境法的基本原則。(三) “污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則的意義1能夠有效地防止對環(huán)境和自然資源的破壞，促使環(huán)境法律關(guān)系主體自己承擔(dān)因盲目、野蠻開發(fā)自然資源造成的環(huán)境破壞而引起的經(jīng)濟(jì)責(zé)任在國家財(cái)力不足的情況下，實(shí)行這一原則有利于增強(qiáng)各方面的責(zé)任心，解決保護(hù)環(huán)境、保護(hù)自然資源和治理污染所需的資金問題。同時(shí)，還可以增強(qiáng)企業(yè)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境意識，提高其治理污染、保護(hù)環(huán)境的自覺性，對于有效地防止環(huán)境破壞和環(huán)境污染具有重要意義。2可以促使企業(yè)、事業(yè)單位合理利用自然資源我國的人均自然資源的占有量并不高，如人均耕

45、地面積、森林面積、礦產(chǎn)資源和水資源等都相對較少，隨著社會的發(fā)展和人口的不斷增長，自然資源的有限性和需求不斷增長的矛盾將日益突出。所以，在法律上確定這一原則，要求開發(fā)者和使用者正確處理開發(fā)、利用自然資源和養(yǎng)護(hù)、治污的關(guān)系，加大企業(yè)事業(yè)單位在保護(hù)環(huán)境和治理污染工作中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，從而推動(dòng)企業(yè)將發(fā)展生產(chǎn)和保護(hù)環(huán)境、治理污染有機(jī)地結(jié)合起來，通過技術(shù)改造，提高資源的利用效率，減少污染物的排放量，減輕對環(huán)境的污染，促使自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的提高。3有利于實(shí)現(xiàn)社會公平與公正從法律的角度來說，取得一定的利益，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。也就是說，不能讓開發(fā)、利用自然資源和污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位只享受由此帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而不承擔(dān)由于開發(fā)利用自然資源造成的環(huán)境破壞和環(huán)境污染所引起的養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)和治理義務(wù)，以及對受害方作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。因此，實(shí)行這一原則有利于實(shí)現(xiàn)社會的公平和公正。五、“國家專門機(jī)關(guān)管理與群眾參與相結(jié)合”原則(一)“國家專門機(jī)關(guān)管理與群眾參與相結(jié)合”原則的概念1國家專門機(jī)關(guān)管理國家是社會的管理者，采取各種手段對開發(fā)和利用環(huán)境的活動(dòng)加強(qiáng)管理。各國政府均將環(huán)境管理作為國家的一項(xiàng)基本職能，采取各種手段對開發(fā)利用環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，以達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目的。其采取的手段主要包括行政、經(jīng)濟(jì)、刑事三個(gè)方面的措施。行政方面的干預(yù)手段，體現(xiàn)為國家利用手中的行政權(quán)力，制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展